《村委会组织法》实践中存在的问题及解决办法

汪恭礼

重新修订的《村民委员会组织法》,在修订的时候就考虑到了当前农村经济形势的变化和农村结构的变化,也针对了目前我们农村农民各种需求,以及新的变化,尽可能在这部法中用法律的形式把基层多年来村民自治的实践固定下来。但读罢重新修订的《村民委员会组织法》(以下简称《村组法》),仍觉得存在一些问题需要解决。

村两委二者关系方面存在的问题及解决办法

正确处理村党支部与村民自治组织的关系,加强和改善党对农村工作的领导,解决基层党组织不适当地干预村民自治和村民自治组织动摇党的领导权威问题,将党组织和村民自治组织的活动纳入法律制度的轨道,村党组织与村民自治组织的关系是否协调和规范,直接影响着村民自治能否正常有效地运作。

《村组法》修订前第三条、修订后第四条规定:“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”从理论和制度上看,村党组织和村民自治组织的地位和关系是明确和协调的。《村组法》以国家基本法律的形式,明确规定了党组织对村民自治的领导地位和职责及工作方式。在加强和改善党对农村工作的领导这一原则下,从制度上合理划分村党组织与村民自治组织的职权范围,尤其要明确村党组织对村民自治所承担的“支持和保障”的责任及履行责任的方式,在制度化和操作性上保证二者关系的规范运作。只是明确了党组织的领导核心地位和基本工作职责,具体的有操作性的方式方法仍需在实践中不断探索、总结和完善。

就目前看,二者关系方面存在的问题是:一是有的村党组织不适当地干预村民自治。主要表现在操纵甚至非法干预村民委员会的选举;在村委会工作中干预太多,使村民自治组织依法拥有的管理本村事务的权力难以得到充分体现和具体落实。二是有的村民自治组织把自治理解成绝对自由,不接受村党组织的正常领导,甚至向党组织的领导权威发起挑战。三是党组织与村民自治组织的权限范围尚缺乏具体的界定,有关规定过于原则化,加上农村基层党组织与村民自治组织的关系不同于国家政治系统中各级党组织和政府的关系,有自身的特点,更需要明确划分二者的权限范围。

在当前,各地尤其需要制定《支村两委工作规则》,规范两委的职责范围和工作方式。就职责范围而言,村党组织要使自己真正成为村级组织的核心,应尽力避免行政化倾向,摆脱具体事务。党组织应将主要精力用于对村的发展方向的把握,对其他村级组织建设的指导,对各类组织之间关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情,应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理,以支持和帮助村民自治组织独立负责地开展活动。总之,村级组织包括村党组织都要在法律制度范围内活动。村党支部书记可以兼任村委主任,但必须经过依法直接选举才能当选;村党组织可以在村委会选举前对选举加以组织影响,但对合法选举结果必须予以承认;党组织拥有决策权,但应以党内民主充分听取群众意见和不侵犯村民自治权为前提;对村党组织及其成员的失当行为,村民和村民自治组织有权向上级党组织反映,促其改正。

乡镇与村二者方面存在的问题及解决办法

《村组法》第五条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”修订后的《村组法》对乡政管理和村民自治之间的关系及各自权限只作了一般性规定,即乡政府有权指导村委会的工作,村委会在乡政府指导下自主管理本村事务。但由于对乡政府和村委会的职责权限缺乏明确、具体的规定,乡政管理和村民自治在运作中难以有效衔接,在实际工作中二者又经常发生矛盾。一是由于农村经济文化长期落后,村民的民主观念、主体意识不强,许多村民包括村干部不能正确理解村民自治,认为自治就是想干什么就干什么,甚至把村民自治同国家法律和乡政管理对立起来。村民自治超出了法律规定的范围,村自治组织擅自作出不属于村自治范围的决定,或无正当理由,拒不接受乡镇政府布置的国家各项任务。当然这种情况很少。二是乡镇政府仍把村委会当作自己直接的下属行政组织,沿用传统的领导方法进行指挥管理,对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉,随意发号施令,甚至继续控制村委会的人事权,对经村民民主选举产生的干部随意调动、任免;同时,村民的自我管理能力和村委会成员的工作能力有限,加上农村封建家族意识和宗法势力的影响,使得相当一部分村民委员会难以自主地开展工作,不得不对乡镇政府产生依赖感,造成了村民自治在一定程度上名存实亡。

乡镇的行政管理權与村民自治权在最终归属和运作目的上是一致的,法律的规定也是清楚、明确的。村民委员会离不开乡镇政府的支持与帮助;村民自治也有利于乡镇的行政管理。所以,乡(镇)政府及其工作人员要提高认识,转变观念,改进工作方式、方法,依法履行“乡政”职责。在解决“乡政”与“村治”的矛盾中,乡镇是主导方面,乡镇政府除采用必要的行政管理方式外,应更多地运用法律、经济和教育等管理手段,在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。

当前,乡镇政府在指导村委会工作时特别要注意以下几点:一是指导村委会换届选举工作,尊重群众的民主意愿,不要委派村干部,也不要事先划框子、定调子,要真正实行村民直接民主选举,保证把那些政治素质好、组织能力强、威信高、群众信得过的人选到村委会领导岗位上来。当然,也要引导群众反对宗族主义、家族观念,坚决打击“黑社会”势力的操纵。二是指导村委会独立负责地开展村民自治工作,尊重村民自治权利,改进领导方法和工作作风,严禁把村委会当成乡镇政府的下级机关,不得用行政命令的方式干涉村民自治权利的行使。要坚持村民的事情由全体村民民主讨论决定的原则,采取民主讨论的方法、疏导的方法、说服教育的方法,而不是行政命令的方法、强制压服的方法。三是乡镇政府的各工作部门不要把村委会当作下属机构,对某些需要村委会协助完成的工作任务,应当在法律规定它所承担的范围之内,并通过乡镇政府统一向村委会布置,再由村委会组织群众协助完成,各部门不要直接向村委会布置任务。四是乡镇政府及所属部门要帮助、指导村委会自身建设,包括健全完善村委会自治组织、建立健全村委会工作制度、培训村委会干部、开展竞赛评比活动、帮助村委会协调与村党支部的关系、解决工作中遇到的各种实际困难,等等。

解决“乡政”与“村治”的矛盾,还需加强村民自治组织自身建设,教育农民提高民主意识,增强自治能力,引导农民学会使用民主权利,自觉协助乡镇政府做好各项工作。帮助农民学习和了解民主权利的内容,教育农民学会正确使用民主权利的方法,依法行使民主权利,坚决防止和杜绝违法违规现象发生。因此,要教育、引导农民(包括村委会成员)正确认识村民自治与党的领导、与乡镇行政管理、与国家法律的关系。

村委会换届选举方面存在的问题及解决办法

《村组法》第十三条规定:“年满十八周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是,依照法律被剥夺政治权利的人除外。”“不分居住期限”,大多以户籍来定,我认为不妥。如我曾任职村有好多全家搬到外地居住,也有从外地搬到本村长期居住,但户籍都没有迁移,谁有选举权和被选举权?如果根据户籍确定选民,前者已搬出村居住,根本不关心村中事;而后者关心村中事却没有选举权和被选举权。好在这次增加了“户籍在本村,不在本村居住,本人表示参加选举的村民;户籍不在本村,在本村居住一年以上,本人申请参加选举,并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民;已在户籍所在村或者居住村登记参加选举的村民,不得再参加其他地方村民委员会的选举。”这一内容对村委会成员本身应具备的条件应明文规定,可现实中总会有一部分村民对选举的认识程度不够高,难以摆脱家族观念、亲戚观念、派别观念的影响,在选举时很难以严肃、认真、公正的态度投票,也就很难选出公认的合格人员来。

因此,法律应当规定村委会成员当选的条件,可以规定文化程度、理论水平、政治素质、道德品质、身体状况等等,特别要限制违反计划生育、聚众赌博等法律法规、国家政策的村民参与竞选。在选举前向广大村民提出候选人的具体标准和要求,如提出以下几点条件:⒈认真贯彻执行党的路线方针政策和国家法律法规,具有强烈的事业心、责任感和奉献精神,廉洁奉公,公道正派,群众拥护。⒉具有一定的组织领导能力和工作水平,懂得社会主义市场经济和农业产业化经营的基本知识,带头致富和带领群众共同致富的能力强。 ⒊一般应具有初中以上文化,身体健康。⒋善于做群众工作、能够正确处理新时期人民内部矛盾等素质。⒌村委班子成员尽可能地避免近亲属。村委会选举时,要引导选民尽量从本村青年、复员军人、企业骨干、致富带头人和外出务工人员中的优秀分子中选举产生,在推荐第一轮候选人结束后,开一个会,由村民代表及全体党员会议讨论筛选正式候选人名单,接着再进行其他程序。

村民会议方面存在的问题及解决办法

《村组法》第二十一条规定:“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议,应当召集村民会议。召集村民会议,应当提前十天通知村民。”第二十二条规定:“召开村民会议,应当有本村十八周岁以上村民的过半数,或者本村三分之二以上的户的代表参加,村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的,依照其规定。召开村民会议,根据需要可以邀请驻本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席

一是从农村工作的实际来看,召集村民会议十分困难。我曾任职的村属于中等村,有900多户3000多人,召集这类会议感到力不从心,会议的组织、会场的选择都是不好解决的难题,最终导致村民委员会难以依法行事,不得不违法实施日常管理。不过,我们为落实这一规定,采取分自然村召开户代表会,最后综合自然村户代表意见,来决定事项。

二是还没明确村民不履行义务的责任,应将对无故不执行、不缴纳者的处罚措施一并写入《村组法》,使村干部有法可依,村民也可以依法行使自己的权利和义务,自觉遵守有关法律、法规。

对村委会成员要有管理规定

一是乡镇要建立健全教育管理制度,對新任职的村委会成员要在其任职后的半年内进行一次任职培训,重点学习党的农村方针政策、做好本职工作所需的知识,时间不少于3天。对村委会成员主任,要对其进行一次任期培训,重点学习政治理论、市场经济知识、法律知识和农业实用技术,提高综合素质,时间不少于3天。对有发展潜力的对村委会成员,可与高等院校联合办班培训,或安排到经济发达地区学习。

二是村干部补贴应根据本村财力情况,按照量入为出、略有节余的原则进行安排,不得超支、举债。规定村干部定额补贴标准每人每年以本村上年农民人均纯收入为基数,可以适当上浮。误工补贴标准一般不超过定额补贴标准的70%。村干部补贴的基本标准和发放方式由各县确定。积极推行村干部社会养老保险制度,解除他们的后顾之忧。具体承保对象、保险费分担比例等,由各地根据实际情况,按照有关规定确定。

三是提倡村党组织成员与符合条件的村委会成员依法按章实行交叉任职,提倡村党组织书记与符合条件的村委主任实行 “一人兼”,提倡村委会成员经村民组会议推荐兼任村民组组长。全面实行村干部任期目标和年度目标责任制。

四是各级政府要关心、爱护和支持村干部,注意听取他们的意见,帮助解决实际困难。对打击报复村干部的案件,要严肃查处;对村干部因公造成的经济损失,可给予适当补偿,具体办法由各县制定。

五是认真解决好离任干部老有所养的问题。有条件的地方,对正常离任、连续任职三届以上、没有实行养老保险的村干部,可根据他们的任职年限、贡献大小等,给予一定的固定生活补贴,补贴标准和发放办法由各县制定。离任干部要积极支持村两委的工作,凡不支持工作并造成消极影响的,要严肃处理,并取消相关待遇。