我国农业保险补贴存在的问题及对策分析

2010-11-27余兰

长江大学学报(自科版) 2010年2期

关键词：保险公司农作物补贴

余兰

(河北经贸大学金融学院，河北石家庄 050061)

我国农业保险补贴存在的问题及对策分析

余兰

(河北经贸大学金融学院，河北石家庄 050061)

农业保险补贴属于世贸组织中对农业支持的“绿箱”政策，世界上其他国家都积极实践，我国也在2007年正式开始实施农业保险补贴。分析了农业保险补贴的必要性，以及我国在农业保险补贴中遇到的问题，结合国外部分国家对于农业保险补贴的措施的经验，提出了我国要实施农业保险补贴的一些建议。

农业保险；补贴；问题；对策

农业保险经营面临系统性风险、信息不对称、双重正外部性以及价格难题等，加大了农业保险的经营难度[1]。世界上很少有国家对农业保险一切险或多重险进行商业性或私人经营而成功的案例。2007年起我国开始进行农业保险补贴，农业保险补贴金额逐年增加。农业保险补贴对保障农业保险的顺利实施起到了很重要的作用，但在发展的过程中也出现了一些问题。

1 我国农业保险补贴存在的问题

1.1 有关农业保险补贴的法律法规的缺位

农业保险的经营目的、经营方式和管理规则均与商业保险不同。但是我国目前并没有专门的农业保险法律、法规，对农业保险的性质没有明确规定，农业保险的组织制度、业务经营方式和会计核算制度等也都是按照《保险法》中对商业性保险的规定，忽视了农业保险的特殊性，这样农业保险很难商业化运营下去。我国新《保险法》(2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议表决通过了新修订的保险法，并于2009年10月1日起正式实施。)和《农业法》对于如何进行农业保险补贴也只字未提。2007年4月13日财政部发布了《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》，但并没有完全解决农业保险补贴试验中遇到的问题，没有相关法律法规的制定，农业保险补贴没有相应的制度框架，具有随意性，在补贴过程中容易导致中央财政、省级政府和保险公司三方的困惑。

我国农业保险补贴的法律法规相对落后，法规中关于农业保险补贴的制度含糊不清，没有相关的补贴规模确定制度。制度学派[2]认为制度可以提供一系列的交易规则，界定人们行为的选择边界，减少不确定性，降低交易费用，农业保险补贴的组织制度是一种利益诱导机制，目的是为了提高农业保险的参保率，增加商业保险公司经营农业保险的积极性。因此我国应该加快农业保险的立法进程，使得农业保险补贴有法可依，有了相关法律的制度安排，能够使保险补贴落到实处。

1.2 保险补贴方式单一

对农业保险进行补贴的基本方式有4种：保费补贴、经营管理费补贴、税收优惠和再保险[3]。保费补贴的补贴对象是农民，对于农业保险费率高和农民收入低的特点，由政府分担一部分农业保险的纯保费。经营管理费补贴的补贴对象是保险公司，政府认捐农作物保险公司相当数额的资本股份，并支付一切经营管理费，对其资本、存款、收入和财产免征一切赋税，除政府的农作物保险公司以外，其他私营、联合股份有限公司、保险互助会代理农作物保险，政府也同样补贴保险费和经营管理费。税收优惠是指政府对农作物保险免征一切赋税。

表1 部分实行政策性农业保险国家实施的补贴方式Table 1 Subsidies of some police-oriented agricultural insurance states

我国《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》中第七条“对于中央确定的补贴险种，在试点省份省级财政部门承担25%的保费后，财政部再承担25%的保费。其余部分由农户承担，或者由农户与龙头企业，省、市、县级财政部门共同承担，具体比例由试点省份自主确定。投保农户直接根据应该承担的比例缴纳保费。”我国在农业保险补贴上只对农户进行保费补贴，而对商业保险公司经营农业保险的高赔付率、经营技术上的困难没有给予支持，在《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》中第二十三条“农业保险经营机构应不断加强业务宣传和人才培训，充分利用农技部门的专业力量，不断提高业务经营管理水平。试点省分相关政府部门应对农业保险经营机构的展业、承保、查勘定损、理赔、防灾防损等工作给予积极支持。”至于如何支持商业保险公司并没有具体的实际措施。相比其他国家丰富的保险补贴方式，我国保险补贴对象和补贴方式都过于单一。

1.3 农业保险补贴增强了信息的不对称性

由于农业保险的技术存在障碍，其具体表现在：费率厘定难、责任确认难、亏损理赔难。商业保险公司在操作上还会有较大的难度，面对如此分散和众多的农户，无论展业、承保、防损，还是定损、理赔都非常困难，经营成本和监督成本也会大大的提高。由于保险补贴的存在使得对那些自身情况非常了解的，预见损失概率最高的农业经营者参加农业保险，或者对风险较大的农产品有目的进行投保，这种投保农户的隐藏信息的激励更高；由于投保后，农户减少了对农田的风险防范，或者利用保险公司确定灾害损失原因的漏洞，将原本不是受灾造成的损失要求保险公司赔偿。这样投保农户的逆向选择和道德风险较难以防范，保险双方的信息不对称更加明显。

1.4 自愿参保并不能改变我国目前较低投保率的现状

农业保险的参与方式有4种：自愿参保、完全强制参保、有条件的强制和强制与补贴相结合。根据政府对农业和农村发展的经济目标和社会目标，对有关国计民生和经济社会发展目标的实现有重要意义的少数几种农林牧渔产品的生产实行法定保险，其他几种产品实现自愿保险。我国应将农业保险和农业信贷结合起来，凡是有农业生产借贷的农业保险标的，即使属于自愿保险项目，也应该依法强制保险。如日本要求对水稻、早稻、麦类等作物的多种风险和蚕茧、牛、马等饲养动物疫病死亡实行法定保险，对其他作物或者饲养动物实行自愿保险；菲律宾要求参加农业保险强制性的，并且这种强制一般与农业生产贷款有关，经营农业保险主要是政府专门农业保险机构或国家保险公司提供。

1.5 我国农业保险补贴的效率不高

我国农业保险补贴效率不高体现在3个方面：一是保费补贴加重财政负担，由于农作物保险需求弹性很小，每增加单位投保面积的边际成本较高，导致农作物保费补贴的成本不断增加，2007年中央财政的保费补贴21.5亿元，2008年中央财政安排60.5亿元健全农业保险保费补贴制度，与2007年相比增长了两倍；二是保费补贴不能有效地提高农业保险参与率，美国从1980年到2000年曾两次提升对保费的补贴率, 但是农民的参与率并没有得到显著提高。参与率得不到提高, 农民保险风险得不到有效的分散,政府的补贴自然是一个低效率的行为；三是经营管理费用补贴降低了保险公司的风险责任，管理费补贴可能导致保险公司 “被迫”违规经营或者“合谋”“钓鱼”，获取经营管理费用补贴[4]。

1.6 我国商业保险公司经营农业保险难以为继

我国已形成中国人保和中华联合两家全国性的保险公司，拥有上海安信、吉林安华、黑龙江阳光、安徽国元4家专业农险公司，2003年法国安盟保险公司在成都设立分公司，成为第一家进驻中国的外资农业保险公司。国际上通常认为商业保险公司持续经营的条件为：(A+I)/Plt;1,其中A为平均管理费用,I为平均赔款支出,P为平均保费收入，比率越高，商业公司经营难度越大。其中，中华联合、吉林安华和安盟成都的比率分别是：1.1、1.32和2.43，而其它的农业保险公司的比率也不容乐观，可见我国商业保险公司的比率普遍偏高，农业保险公司商业化经营难以盈利，商业保险公司经营农业保险积极性不高。

2 完善我国农业保险补贴制度的建议

2.1 完善农业保险补贴的法律法规

由于农业保险补贴是世贸组织规定的“绿箱”政策，所以世界上有40多个国家对农业保险实施补贴，不仅包括美国、加拿大、日本等发达国家，也包括菲律宾等发展中国家。大部分国家在农业保险法律中规定了补贴比例，这种制度化的规定，使得农业保险补贴有法可依，增加了农民对农业保险的信心，对提高农业保险的参保率具有很重要的作用。如美国2000年6月通过的《农业风险保护法》，对农作物的保费补贴大大的提高[5]，加拿大的《联邦农作物保险法》规定联邦政府对各省经营农作物保险的费用承担一定的份额。这个份额既可通过贷款的形式分担，也可以通过再保险的形式分担。费用分担的办法有2种：第一种是联邦和省政府各负担总保险费的25%和保险经营管理费的50%；第二种是联邦政府补贴总保费的50%，省政府负担全部管理费用。

日本的《农业灾害补偿法》规定了政府对保险费的补贴。无论是法定保险项目还是自愿保险项目，政府都给予保费补贴。补贴依费率的高低而不同，费率越高补贴比例越高，《补偿法》上有详细的计算表。以水稻为例，当费率在1%以下时，政府补贴其保费的50%；当费率在1%～2%时，补贴55%；费率在2%～3%时，补贴60%，费率在3%～4%时，补贴65%；当费率在4%以上时，补贴70%。

菲律宾政府向农作物保险提供直接或间接补贴，直接补贴是政府分担保费，间接补贴是向农作物保险公司提供较大数额的资本，使其资本投入能够满足业务和管理费开支。农民支付农业保险总费率的25%，剩下的由政府与银行负担。

2.2 建立政策性的农业保险机构

农业保险不同于纯粹的商业保险，其原因在于农业保险不以盈利为目的。所以上述国家的农业保险都从商业保险中分离出来，在政府的支持下建立专门的政策性农业保险机构，如美国设立的联邦农作物保险公司、加拿大设立的联邦和省两级的农作物保险局、日本设立的农民共济会，他们或者知道农业保险经营，或者参与经营，或者为农业保险提供再保险服务。这些政策性的保险机构大都是由政府出资建立初始资金和准备基金。

我国应该建立隶属于中央政府或某部门的中央农业保险公司，经营我国的农业保险、农村寿险和其他财产保险，农业保险的亏损可以通过经营寿险和财产保险得到补贴，实现“以险养险”。并建立由中央政府统一组建政策性的全国农业再保险公司，通过再保险费率的补贴来实现对商业保险公司的风险分散，并补贴各省、市、县的农业保险亏损。

2.3 政府应保持前后一致的农业保险政策，并加强对农业保险的宣传

我国农民自给自足的传统观念根深蒂固，加上农民的文化素质一般不太高，且对政府救债的依赖性很强，并且农业收入占总收入的比重下降，导致农民的风险意识淡薄，投保的积极性不高。农业保险的推行必须依靠政府的行政力量，而基层政府的形象、政府政策的可信性和稳定性、基层干群之间的关系都会影响到农业保险的推行，因此在加强农业保险宣传力量的同时，保持基层政府的良好形象，得到农民的信任和支持，是目前农业保险是否可以顺利推行的一个重要保障。农业保险的试点工作能否良好的持续运转下去，需要给农户提供充分的信息，而不是任何的欺骗和隐瞒，因为随着农户的加入和认识的提高，农户才能真正的接受，否则即使有政府强大的政策推动，农业保险也是很难推行下去。

2.4 利益诱导机制与强制性投保相结合，提高农业保险的投保率

与大多数保险业务一样，农业保险的供给要求满足特定的最低参保率，投保地区必须达到保险公司规定的参保率，保险公司才可能在该地区提供农业保险。政府增加保费补贴，目的就是为了增加农民的保费支付能力，提高农业保险的参与率，从而减轻农户生产风险，稳定农户收入。但是美国和加拿大的实际情况说明参与率对保费补贴的变化并不十分敏感。实际上，农作物保险的参与率不仅仅取决于农业保险保障程度或保费补贴率的高低，还与其他一些因素有关，如农民对风险的偏好、农民可以利用的风险管理工具、农业保险计划是否具有强制性等等，都会不同程度地影响农民参加农作物保险的决策。我国农户购买农业保险的经济能力和积极性受到农业(特别是农田)产出效益、农民收入总水平、收入来源多样化以及农民对风险的认识程度和保险意识等的影响，有效需求明显不足，参与率很低。因此只有实行保费补贴和强制性投保相结合才能提高农户的投保率。

2.5 选择合适的保险补贴制度

由于我国地域广阔，不同地区应该根据地方政府的经济实力、农业受自然灾害影响的广度和深度以及农业在该地区经济中的地位等因素选择合适的保险补贴制度，如上海经济发达、农业占GDP的比重小，则可以选择“政府财政补贴推动，商业化原作”的模式；吉林、内蒙古经济不够发达，农业占GDP的比重较小，可以选择重点选择性扶持模式，承保农作物少，选择种植面积广、关系国计民生、对农业和农村经济社会发展有重要意义的农作物，如选择玉米、水稻、大豆、小麦和棉花作为补贴对象；浙江省的政策性农业保险共保体，采用“共保经营”和“互助合作”方式经营，在风险分担机制上，政府和“共保体”共同分担。我国普遍实行的“低保费、低保障”的农业保险补贴是适合我国目前的财政水平的。