构建基层党建与基层治理良性互动的新格局——舟山市基层党建工作的实践创新

吴锦良

党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础,是落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒。①《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》,《人民日报》2009年9月28日。加强基层党建,历来是我们党建工作的重点和难点。改革开放以来我国经济社会结构一直处于深刻变迁之中,我们原有的基层党建工作方式方法面临着不断调整和创新的时代重任。如何创新基层党建工作以适应时代新要求,这是现阶段我国基层党建工作面临的重大课题。浙江省舟山市从2007年开始探索的“网格化管理、组团式服务”,将基层党建工作与基层社会管理服务工作有机结合起来,充分体现了中央提出的基层党建工作要“围绕中心、服务大局、拓宽领域、强化功能”②《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》,《人民日报》2009年9月8。的总体要求。2009年7月,浙江省委书记赵洪祝对笔者关于舟山市“网格化管理、组团式服务”的调研报告所作的批示中这样指出:“‘网格化管理组团式服务'既是基层社会管理工作的创新,也是基层党建工作的创新。”③见2009年7月赵洪祝书记对浙江省委党校吴锦良教授的调研报告《网格化治理:基层社会管理的全面创新——舟山市“网格化管理、组团式服务”的调查与思考》一文的批示。2009年9月,中共浙江省委第十二届六次全会明确提出要“创新基层党组织的活动内容方式,推行和完善‘网格化管理、组团式服务'工作模式。”④《中共浙江省委关于认真贯彻,〈中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定〉的实施意见》,2009年10月23日中国共产党浙江省第十二届委员会第六次全体会议通过。《浙江日报》2009年10月28日。本文基于对舟山的实地调查和相关文献资料,从构建基层党建与基层治理新格局的角度,探讨“网格化管理、组团式服务”对基层党建的创新价值和示范意义。

一、舟山市基层党组织设置方式创新:“网格团队+网格党小组”

随着我国各类新型经济组织和社会组织的发展,我们原来“以行政为主导、以条线来划分、以单位为依托”的党组织设置方式,已经不能适应基层党建的新形势和新要求了。为此,中央要求积极探索基层党组织设置方式的创新,各地也从加强区域化党建、两新组织党建党等方面探索基层党组织设置方式的创新。

1.舟山市基层党组织设置方式创新的背景

近几年来一些地方专门成立了“两新组织党建工作委员会”,将在非公经济组织、各类社会组织和外来(外出)经商务工人员中建立党组织作为基层党建的重点来抓。尽管各级党委对此项工作予以了应有的重视,但基层党组织建设的覆盖率依然不尽人意,大量新型经济社会组织至今未能建立党组织。2007年全国党建研究会曾进行过一次社会中介组织党建工作调研,对象包括上海、江苏、湖北、湖南、广东、青海、沈阳、大连、青岛、厦门等10个省市。从这10个省市的情况看,截至2007年6月底,共有律师事务所3800多家,其中建立党组织的约2300家,约占59%;注册会计师事务所共约1300家,其中建立党组织的500多家,约占39%。社会团体党组织覆盖率情况的差距更大,截至2006年底,全国共有社会团体71985个,其中已经建立党组织的占11.7%。①“新社会组织党建正在破题 五位省市组织部长热议”,人民网,2008年04月10日。综合全国各地公布的有关资料情况,我们初略估计,目前在规模以上的“两新组织”中,党组织覆盖率达到90%以上,其中不少组织已达到100%;而在规模以下的“两新组织”中,党组织覆盖率仅在15-45%之间。

基层党组织覆盖率低导致许多优秀分子被排除在党组织之外;一些党员因一时脱离了原工作地党组织而不便参与党组织的正常活动。更为严重的是,在“两新组织”的法定治理框架中,董事会、理事会等权力主体无须赋予党组织以内部治理主体的地位和功能,致使许多基层党组织由于被排除在单位治理的结构之外,除了给单位做些拾遗补阙的工作,对自己的基本地位和功能定位产生了前所未有的困惑和尴尬。

基于这样的宏观背景,我们就能理解中央为何一再强调要“探索完善基层党组织设置形式”。②《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》,《人民日报》,2009年9月28日。最近,中共浙江省委也强调提出,要“以全局的视野推进基层党建工作,对基层党组织功能、设置、活动方式和党内基层民主、党员教育管理等进行通盘考虑、统筹谋划。”③《中共浙江省委关于认真贯彻,〈中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定〉的实施意见》,2009年10月23日中国共产党浙江省第十二届委员会第六次全体会议通过。《浙江日报》,2009年10月28日。也正是在这样的背景下,舟山市开始了基层党组织设置的创新试验。

2.在社区(村)以下全面设置“网格”,作为基层区域党建的最小单元

在计划经济时代,我国城乡居民都被纳入一定的“单位”之中,“单位”包揽的基层社会管理与服务的全部事务。随着单位体制的消解和社区居民从“单位人”向“社会人”的转变,基层社会管理与服务的主体缺位问题日益显现:社区居民遇到的形形色色自身无法解决的问题,既不能像以前那样找“单位”予以解决,也不清楚乡镇(街道)中究竟该由谁来负责。基层社会管理与服务的“空白地带”由此产生了。而正是在这个管理服务的空白地带上,滋生着各种各样的基层社会矛盾和冲突,对党和政府的执政能力提出了新的挑战。解决基层社会管理的“主体缺位”、清除基层管理与服务的“空白地带”,是舟山市推出“网格化治理”的一个重要出发点。

2008年8月,在普陀区桃花镇、勾山街道等地试点的基础上,舟山市全面推开“网格化管理、组团式服务”工作。网格化治理的第一步,是在乡镇(街道)管辖区以下划分基层治理网格。网格划分的总体原则是:有利于党委、政府的管理服务职能覆盖到社区,延伸到网格;有利于网格服务团队上门调查、面对面服务、包干负责,以形成覆盖城乡、条块结合的市、县(区)、乡镇(街道)、社区(村)、网格五级管理服务体系,提高基层综合治理水平。各地从实际出发,根据社区所辖范围、村域分布特点、人口数量、居住集散程度、群众生产生活习惯等情况,结合各乡镇、街道、社区党员干部和相关单位工作人员数量合理设置网格。网格范围大小不搞一刀切,渔农村一般以100—150户组成一个网格,城市社区则适当扩大。截至2008年底,舟山市已建立2430个基层治理网格,实现了基层服务管理“横向到边、纵向到底”,网格服务团队“走村入户全到位、联系方式全公开、反映渠道全畅通、服务管理全覆盖”,确保了“每一寸土地都有人管,每一项任务都有人落实。”从而在组织体系上解决了基层管理与服务中“主体缺位”和“管理真空”问题。①吴锦良:“网格化治理:基层社会管理的全面创新”,载《决策参阅》(中共浙江省委党校主办)第37期,2009年6月1日。

3.创建“网格团队+网格党小组”的基层党组织设置模式

舟山市对每个网格都配备了一支服务团队。网格管理服务团队以乡镇(街道)机关干部、社区(村)干部、网格党小组组长、辖区民警为骨干,并吸收教师、医生、老干部、渔农科技人员、乡土实用人才等参与,一般由6-8人组成。到2008年底,全市网格团队服务人员达13565人,其中县(区)干部772人,乡镇(街道)干部2479人,社区干部2011人,党员、医务工作者、片区民警、教师、渔农科技人员和乡土实用人才8303人。②吴锦良:“网格化治理:基层社会管理的全面创新”,载《决策参阅》(中共浙江省委党校主办)第37期,2009年6月1日。

结合“网格化管理、组团式服务”工作,在现有网格划分的基础上,进一步完善党员联系和服务群众网络体系,推行“一网格、一党小组、一服务团队”模式。在“网格化管理、组团式服务”推进过程中,各地逐步开始以网格为单位,将原有每一网格内的2-3个党小组进行整合,成立一个网格党小组,并推选有责任心和联系时间以及服务能力较强的党员担任党小组长,将组织关系在同一网格内的党员编入一个党小组,并通过双向选择的办法,明确了每个党小组内每名党员所联系的群众户,一般以每名党员联系本网格内10-20户群众。前舟山市43个乡镇(街道)1.69万名党员,共联系19.1万户、52万名普通群众。网格党小组长一般由联系服务能力比较强、热心社区工作的社区党员担任。③参见中共舟山市委组织部:“浙江舟山:全面推行‘网格化管理、组团式服务'工作”,人民网理论-频道;中共嵊泗县委:《关于推进“网格化管理、组团式服务”,深化完善党员联系和服务群众工作的意见》,嵊委〔2009〕6号。普陀区以展茅街道为例,全街道7906户居民,按照区域管理、地域相近的原则,以100-150户基准范围,共被划分为66个网格。每个网格配备一支服务团队,团队成员由1名机关干部、1名社区干部、1名联户党小组长、1名教师、1名医生和1名民警组成。团队负责对本网格内的居民进行走访、服务、教育和管理。全街道66个网格全部建立了党小组,66名网格党小组长均为网格团队的骨干人员。④张赛娜:“创新基层工作方式 拓展为民服务渠道”,普陀新闻网,2009-09-11.

“网格团队+网格党小组”的模式,不仅确保了新形势下基层党组织建设“横向到边、纵向到底”全覆盖,而且,作为最基层的党组织,网格党小组在网格中的地位、功能定位和工作任务十分明确,从而有效破解了当前基层党组织定位不明、职责不清及其被一些单位的董事会、理事会边缘化的困境。目前,这一“网格团队+网格党小组”的模式正为浙江省其他地方基层党建所效法。如东阳市最近明确规定:根据省委省政府的要求,全市积极推行“网格化管理、组团式服务”,并要求根据网格区块的划分,具备组建党小组条件的网格单元,要按照要求组建网格党小组,选好配强党小组组长,构建“管理服务团队+党小组”的组织架构,并依托网格单元,推进农村党员联系户、无职党员设岗定责、农村党员“三优”目标管理、党小组学习等制度的落实,发挥党组织和党员在“网格化管理、组团式服务”中的战斗堡垒和先锋模范作用,使党的基层组织和广大党员联系服务群众的层次更清晰、任务更明确、覆盖更全面。⑤中共东阳市委、东阳市人民政府:《关于推行“网格化管理、组团式服务”工作的意见》,东阳市委〔2009〕70号,2009年11月10日。

二、舟山市基层党建的功能创新:从自我建设到服务大局

从基层党建的功能定位上,舟山市突破了传统的以抓学习、抓作风为重点的自我建设“小党建”的局限,而真正将重点放到了“围绕中心、服务大局、维护稳定、促进发展”上来。

1.功能拓展:确立从“小党建”迈向“大党建”的工作思路

基层党组织的功能应该如何定位?这是基层建设的一个核心问题。长期以来,我们基本上是围绕“加强思想建设、组织建设、作风建设”的要求抓党建工作的,基层党建在实践中大多着重于从党建工作自身的角度谈党建、就党建抓党建,没有从实质上突破党建工作党内循环的格局。这种做法被一些学者称之为“小党建”。

早在1989年中央在《中共中央关于加强党的建设的通知》的第五部分“切实加强党的基层组织建设”中提出:“党的基层组织是党的基础,在实现党对国家和社会生活的领导中起着十分重要的作用……党在企业的基层组织处于政治核心的地位。其主要任务是:搞好党的思想、组织、作风建设”。①《中共中央关于加强党的建设的通知》,一九八九年八月二十八日通过。1992年中央在《关于加强党的建设,提高党在改革和建设中的战斗力的意见》中再次强调:“邓小平同志今年初视察南方的重要谈话……,对在新的历史条件下从政治上、思想上、组织上、作风上全面加强党的建设,同样具有重大而深远的指导意义。”②《中共中央关于加强党的建设,提高党在改革和建设中的战斗力的意见》,一九九二年九月三日通过。1994年中国共产党第十四届央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》中突出强调的党的组织建设:“党的思想建设、组织建设和作风建设是相辅相成的整体。当前,在全面贯彻落实中央关于思想建设和作风建设部署的同时,加强党的组织建设已经成为突出的环节。”③《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》,一九九四年九月二十八日通过。2001年中国共产党第十五届中央委员会第六次全体会议作出了《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》,《决定》将党的作风建设作为党建工作最迫切、最核心的问题提出来,全面系统地向全党提出了现阶段党的作风的要求和任务。④《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》,二〇〇一年九月二十六日通过。2007年党的十七大确立了思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设“五位一体”的党的建设总体布局:“必须把党的执政能力建设和先进性建设作为主线,坚持党要管党、从严治党,贯彻为民、务实、清廉的要求,以坚定理想信念为重点加强思想建设,以造就高素质党员、干部队伍为重点加强组织建设,以保持党同人民群众的血肉联系为重点加强作风建设,以健全民主集中制为重点加强制度建设,以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设,使党始终成为立党为公、执政为民,求真务实、改革创新,艰苦奋斗、清正廉洁,富有活力、团结和谐的马克思主义执政党。”⑤《胡锦涛在中共中央第十七次全国代表大会上的报告》,二〇〇七年十月十五日通过。

十七大报告给党的建设赋予了比以往要丰富得多的内涵。按照十七大报告确立的思路,2009年在党的十七届四中全会上提出,基层党建“必须坚持围绕中心、服务大局、拓宽领域、强化功能,进一步巩固和加强党的基层组织,着力扩大覆盖面、增强生机活力,使党的基层组织充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。”⑥《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》,二〇〇九年九月十八日通过。我们看到,十七届四中全会已经给基层党组织赋予了更加明确的新的功能定位。以往的自我循环式“小党建”的模式开始了向内外循环“大党建”的转型。

这是时代的要求,也是历史的必然。基层党建的功能定位必然是随着我国经济社会发展及改革的深入而不断发展的。正是在这样政治发展、改革深化的大背景下,舟山市将基层党建的功能定位开始突破了“小党建”(即加强思想建设、组织建设、作风建设)的局限,拓展至“围绕中心、服务大局、拓宽领域、强化功能”的“大党建”上来。浙江省委常委、组织部长斯鑫良指出:“舟山市的‘网格化管理、组团式服务',符合党的十七大对基层组织新的功能定位。党的十七大报告指出,党的基层组织是党执政的组织基础,要充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。按照新的功能定位加强党的基层组织建设,要求我们更加明确执政使命,更加体现执政为民,更加注重社会和谐。只有按照新的功能定位加强基层组织建设,才能使基层党建工作与时俱进、富有活力。舟山市的‘网格化管理、组团式服务',较好地体现了基层组织新的功能定位,创新了党在基层的执政方式。这是全面理解舟山创新经验的要义所在。”①“积极推行‘网格化管理、组团式服务',不断夯实党在基层的执政基础”,斯鑫良在浙江省“网格化管理、组团式服务”工作现场推进会上的讲话,2009年8月11日。斯鑫良部长所说的“新的功能定位”,实际上也是指基层组织突破“小党建”局限,从巩固执政基础、提升执政能力的角度构建基层“大党建”新格局。

2.实现基层党建与党委政府中心工作的高度整合

舟山市基层党建与党委政府的中心工作高度整合,其主要做法是:以社区党组织为基础,向上对乡镇(街道)“网格化管理、组团式服务领导小组”20负责,向下对网格党小组和网格团队的各项工作进行全面领导。(见下图)

第一,“网格化管理、组团式服务”是地方党委政府中心工作在基层的总抓手。舟山市委市政府是从全市科学发展和和谐社会建构的全局的高度来定位“网格化管理、组团式服务”的:“开展‘网格化管理、组团式服务'工作是我市坚持科学发展、完善社会管理服务的一个具体实践,是坚持和谐发展、促进社会持续稳定的一个制度创新,是改善民生、加强基层政权建设的一个有效载体,是固本强基、进一步密切党群干群关系的一个重要机制。全市各级党委、政府和各部门要从提高执政能力和构建海岛和谐社会的战略高度,充分认识开展‘网格化管理、组团式服务'工作的重要意义,创新管理服务理念,建立管理服务长效机制,开创我市社会综合管理服务新格局。”②中共舟山市委、舟山市人民政府:《关于开展“网格化管理、组团式服务”工作的若干意见》,舟委〔2008〕13号舟山市党委政府的各项中心工作,都是通过“网格化管理、组团式服务”这个总抓手落实到基层的,网格团队和网格党小组是各级党委政府在基层的组织末端,它们是在各级党委政府的领导下围绕中心、服务大局,开展各项基层工作的。这就保证了最基层的党组织的工作能够紧紧围绕中心、服务地方科学发展、社会和谐这个大局。

第二,乡镇(街道)党委和社区(村)党组织是“网格化管理、组团式服务”在基层的两级领导核心。乡镇(街道)党委作为基层一级政权组织,一方面全面接受市、县(区)“网格化管理、组团式服务”领导小组对各项工作的领导,另一方面最终负责解决或解释辖区群众提出的各种问题,对落实上级党委政府中心工作承担着直接而全面的责任。社区(村)党组织是在乡镇(街道)网格化管理组团式服务领导小组的直接领导之下,统领网格团队和网格党小组的工作。它要承担整个区域范围内统揽全局、协调各方的领导作用,对社区内事务负全责,真正发挥最基层一级组织的作用。通过上级的支持,通过群众的参与,更好地凝聚民心、围绕中心、服务大局,发挥战斗堡垒作用。

第三,网格党小组“纵向联动、横向联手”,确保基层党小组工作与上级党校政府中心工作高度一致。在纵向上,网格党小组在社区党组织的直接领导下展开工作,通过联户党员③对联户党员的工作职责有具体明确的规定。以定海区册子乡为例,该乡在《册子乡推进“网格化管理、组团式服务”工作职责》中对联户党员的工作职责作了如下规定:联户党员是保证深化干部大下访活动,推进“网格化管理、组团式服务”实效性的重要力量。在不打破党员联系和服务群众格局的基础上,将网格内的联户党员纳入“网格化管理、组团式服务”网格团队。联户党员的职责是:1.时常走访了解网格内党员、群众的思想、工作和生产、生活等方面的情况。2.履行“网格化管理、组团式服务”工作前站和窗口职责,日常性地采集各类信息,注重各类矛盾发现和排摸,并加强动态跟踪。3.及时向网格组长、社区党支部或领导小组反馈各类信息。并积极做好群众的思想工作和稳定工作。4.充分发挥熟知网格内各类情况的优势,做好网格团队入户的向导、基本情况通报等相关工作。5.做好群众对“网格化管理、组团式服务”的正确引导工作,促进群众对服务工作的正确认识和密切配合。6.履行党员联系和服务群众工作其他职责。向下联系网格内的党员群众,协助网格团队做好基层信息采集和服务群众等工作。在横向上,网格党小组长通过担任网格团队的副团长(团队一般由乡镇、街道中层干部担任),便于协调网格团队和网格党小组的工作,确保最基层的组织末端能够“党政联手”,将党委政府中心工作落实在基层一线。

有学者指出:“开展‘网格化管理、组团式服务'工作,将新时期基层党建工作放在政治、经济、文化、社会‘四位一体'的大格局中去定位去实践,党建工作的参与主体从基层党组织和全体党员扩大到基层各类组织和全体骨干,党建工作的实施对象从组织内部转向基层群众,党建工作的重心从内部建设向党组织和党员联系服务群众转变,党建工作的成效从加强组织建设拓展到加强社会管理、维护社会稳定、提高政府效率、夯实基层基础,从而使党建工作真正能够贴近中心、服务大局,推动经济社会又好又快发展。”①周诗伟:“党在基层执政方式的积极实践——浙江省舟山市全面推行‘网格化管理、组团式服务'”,《今日浙江》,2009年第16期。

3.以服务群众为立足点,强化基层党组织参与社会治理的功能

“网格化管理、组团式服务”的基础。中央提出要把“服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定”②《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》,《人民日报》,2009年9月28日。贯穿于基层党建工作的始终,其中,服务群众既是凝聚人心的基础,也是优化管理、维护稳定的基础。以服务群众作为基层党建的立足点,在此基础上强化基层党组织参与社会治理的功能,这是舟山市基层党建的一大重要特色。截至2008年底,舟山全市网格服务人员已走访家庭306588户,占全部家庭户的83.9%,征集意见、建议11616条,解决问题8089个。通过网格团队全面、深入、细致的管理与服务,网格化治理真正实现了“寓管理于服务之中”的要求:通过网格团队对“责任区域”内居民及时提供全方位的服务,使基层管理重心从“事后处置”向“事前预防”环节前移,基层管理重点实现了从社会防控向基层服务转移。③吴锦良:“网格化治理:基层社会管理的全面创新”,载《决策参阅》(中共浙江省委党校主办)第37期,2009年6月1日。

基层党组织在强化服务、优化管理、维护稳定中的作用主要是通过党员联系和服务群众来实现的。网格党小组及全体联户党员利用身在群众、熟悉群众的优势,经常性收集群众在创业致富、子女就学、医疗保障、家庭生活、社会公平等方面的意见和建议,能解决的及时帮助群众解决,不能解决的通过每月一次的党小组工作例会进行分析梳理,分别向上级党组织和本网格管理服务团队反映,并协同抓好落实。同时,积极推行“主题化服务”,由乡镇(街道)结合重大项目建设、平安创建、新渔农村建设等党委政府的中心工作和群众的实际需要,定期确定服务主题,把任务分解到各服务团队和党小组,使团队成员和联户党员“去有目的,来有问题,后有反馈”,变被动应对为主动服务,变走访了解为宣传教育,增强了群众工作的针对性和有效性。④周诗伟:“党在基层执政方式的积极实践——浙江省舟山市全面推行‘网格化管理、组团式服务'”,《今日浙江》,2009年第16期。以普陀区展茅街道为例,该街道党委和社区(村)党组织将“网格化管理、组团式服务”工作与以“党员联户、党群连心、组织联动”为形式的党员联系和服务群众工作的有机结合起来。街道共划分了66个网格,根据各党小组内党员联户范围与各网格内群众相吻合的要求,相应地设置了66个党小组。党小组内的联户党员包干联系10-20户群众,并向党小组长反映群众的意见和要求,而联户党小组长又是网格团队骨干成员,这就使网格小组团队能更加全面地了解群众的所需所想所盼,也增加了群众反映问题的渠道。街道和社区党组织还把各联户党员开展联户情况作为对联户党员工作考核和争先创优的重要评定标准,从而有效实现了“网格化管理、组团式服务”工作与党员联系和服务群众工作的有效结合,形成了以“网格化管理、组团式服务”工作为龙头,以“党员联户”为形式的党员联系和服务群众工作的基层党建工作体系。⑤张赛娜:“创新基层工作方式 拓展为民服务渠道”,普陀新闻网,2009-09-11。基层党组织的作用发挥也促成了基层党建与基层治理互相推动、相辅相成的局面。

三、党建服务治理、治理促进党建:舟山经验及启示

从基层党建的角度研究并推广舟山“网格化管理、组团式服务”的做法及其经验,这是浙江省委有关领导和浙江省委第十二届委员会第六次全体会议提出的一项新课题。从某种意义上说,舟山经验的实质是基层党建与基层治理统筹兼顾、互相促进的经验,它既是党建的经验,也是治理的经验。舟山市的基层党建经验对于其它地方的基层党建工作具有重要的启示和借鉴意义。

1.推进基层党建从“小党建”向“大党建”转型

中国共产党作为执政党,要领导全国人民搞好国家现代化建设,首要的任务是抓好自身建设。因此,在世界各国政党中,中国共产党对于自身建设也是最为重视的。在半个多世纪以来我国每一个重要的历史发展阶段、每一次重要的政治性活动中,加强党的建设往往是一个不能缺少的重要议题。党建的重要性当然不言而喻,但如何加强党的建设,则是一个值得深入思考的问题。

回顾近二十年以来我们有关党建开展的历次重要活动,主要有“加强思想、组织、作风建设活动”、“学理论、学党章的‘双学活动'”、“讲学习、讲政治、讲正气的‘三讲'活动”、“学习和实践‘三个代表'重要思想活动”、“加强党的先进性教育活动”、“学习和实践科学发展观活动”等。所有这些活动的一个重要的共同点,就是关起门来抓学习,通过抓学习来提高党员的素质和先进性。作为全党的统一部署,大规模地推动全体党员的政治学习,这对于在政治上统一全党的思想和行动无疑是有重要作用的。但这种方式具有阶段性、运动性、暂时性、封闭性等特点,尤其对于基层党建而言属于“自我循环小党建”。从根本上来看,基层党建必须立足于基层发展的生动实践之中,党员的先进性必须体现在带领和服务群众的实践之中。基层党组织和全体党员只有投身到围绕中心、服务大局、维护稳定、促进发展的具体实践活动中去,才能够真正锤炼自己、证明自己,发挥出自己的先锋模范作用。舟山市基层党建经验的创新意义也正在于此:通过基层党组织和全体党员投身基层治理的实践,实现了“基层党建服务基层治理,基层治理促进基层党建”的良性互动,更使基层党建实现了从“自我封闭小党建”向“内外循环大党建”的历史转型。

2.总结推广“网格团队+党小组”的基层组织架构模式

党的十七大提出了“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程”的新要求。创新,是基层党建工作的活力之源。“网格化管理、组团式服务”就是舟山市贯彻落实十七大精神,适应新形势新任务需要,推进基层党建工作创新的有效举措。在社区(村)设置管理网格,同时以网格为单元建立党小组,实现网格团队与网格党小组工作的联动和整合,这是基层党组织设置的重要创新,它“有效确保了哪里有党员哪里就有党的组织,哪里有党的组织哪里就有创造力、凝聚力、战斗力。推进“组团式服务”,采用“党小组+服务团队”、“党员+入党积极分子或群团骨干”的组团模式,对网格内群众开展多对一、多对多的服务,拓宽了联系服务群众渠道,提升了联系服务群众水平,构建了党员联系服务群众工作体系。这种依托基层党组织设置创新而推进党员联系服务群众工作的创新,为促进当地科学发展与和谐稳定起到了积极作用。”①中组部组织局刘文对舟山市“网格化管理、组团式服务”的点评,载“群众网格化管理 干部组团式服务——舟山普陀区探索基层组织管理服务新模式”,《今日浙江》,2008年第22期。

舟山市基层组织设置创新得到了中共浙江省委和中组部组织局有关领导的肯定。2009年8月召开的浙江省“网格化管理、组团式服务”工作现场推进会上,浙江省委组织部长要求各地要科学划定网格,同时要将网格内的党员编入党小组。目前,这一基层组织架构模式正在浙江省逐步推广。作为基层党组织设置创新,这一模式是在“网格化管理、组团式服务”的大框架中实施的,它对各地来说还是个新生事物,即使在舟山也还是处于边探索、边完善的过程中,因此,我们需要不断加以总结完善,要边推广、边总结、边完善,在推广中总结完善,在总结完善中推广。

3.党政协调,统筹基层党建和基层社会管理的各项工作

建构基层党建与基层治理互相整合、互相促进的新格局,需要创新和完善领导体制。目前,基层党建工作主要由党委组织部门负责,基层社会管理由政府所属的各行政管理部门负责,两项工作分别属于党委和政府两条线领导,这样的领导体制不利于两方面工作的衔接、协调和整合。舟山市的经验在于以“网格化管理、组团式服务”为载体,通过成立“网格化管理、组团式服务”领导小组,由市委书记、市长任领导小组组长(区县、街镇以相同方式成立领导小组)的形式,来整合党政资源,协调党政两条线的有关工作,以实现党政主导、基层党建与基层治理(管理与服务)的协同(见下图):

上图可以看出,“网格化管理、组团式服务”领导小组是党委政府在基层党建和基层管理服务工作的协调机构。只有党委政府两条线的相关工作协调了,基层党建和基层治理才能得到有效统筹和整合。舟山市已经在党政协调,统筹基层党建和基层社会管理工作方面走出了一条切实可行的路子。这一做法的指导思想和内在机理对于其它地方基层党建工作的创新发展具有重要借鉴意义。

4.提升基层党组织参与基层治理的制度化水平

基层党组织参与基层治理,这决不是基层党建中一时一地的做法,而是新时期创新基层党建的重要方向。舟山市在这方面进行了积极的探索,实际上其它许多地方也正在以不同方式进行有益的探索。如浙江省宁波市各区县在区域化党建、楼宇党建、基层党组织领导的和谐共建理事会建设等,都是在朝着整合基层组织功能、推进基层党组织参与基层治理的方向创新基层党建新格局。

要确保新时期基层党建朝着这一方向稳步推进,制度建设是根本。首先,各地要借鉴舟山的做法,结合自己的实际,建立起基层党建和基层管理互相衔接、互相协调的领导体制,从领导体制上确保党政协调,以统筹基层党建和基层社会管理的各项工作。其次,党委组织部门要研究制定各种推动基层党建从“内部循环小党建”转变为“内外循环大党建”的具体制度和机制。要有切实可行、行之有效的措施,把基层党建的重点从抓学习、抓作风、抓两新组织中党组织覆盖率,转向引导和激励党员围绕中心、服务大局、维护稳定、促进发展上来。第三,政府各有关部门对于涉及基层管理和服务的各项工作,都要建立与党委及其下属机构之间的联系沟通机制,以便基层各类组织能够在党委统一领导下协同工作、相互加强、相互促进。