整体性治理：一种新的治理机制

□ 费 月

众所周知,当代公共政策面临一个重大现实问题,即在政府日益依赖各种合作伙伴处理公共事务的时代,官员如何实现所期望的结果并且对公民负责,即如何实现“成本更小、服务更好”的问题。也是从这个问题出发,英国前首相托尼·布莱尔签发的《现代化改革计划》中写道,“英国政府所面临的许多最艰巨挑战都无法轻松地适应我们传统的政府结构。”因此“我们必须在政府之间或部门之间进行更好的协调和更多的团队合作,才能应对新世纪的挑战。”①而新公共管理理论则正是试图去有效地解决这个问题。它追求经济、效率、效益的管理主义改革运动,极力推崇市场机制,通过借鉴私人部门的管理原则、工具和方法提高公共服务效率。但是,在实践中,人们发现在这种以效率为导向的工具理性追求过程中“, 以自由、正义和公平等术语为代表的一些更广泛的人类价值问题正在失去它们作为评判标准的重要性,当效率的衡量成为唯一的讨论议题的时候,协商的、沟通的以及参与的功能都将失去它们的重要性”。②本文所讨论的整体性治理(holistic governance) 则正是在批评和修正新公共管理理论的过程中发展出来的。

目前,西方公共管理学界尚未就整体性治理概念形成准确的概念界定。作为整体性治理研究的代表人物,英国学者佩里·希克斯认为,整体性治理并不是一个新鲜的东西。③Perri 6.Holistic Government.London：Demos，1997；Governing in the round：strategies for Holistic Government.London：demos；1999；Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda.New York：Palgrave，2002.政府机构之间的合作、协调和整合，不管它被叫作“协同性的、整体性的还是整合的或协调的，所有这些一直都是被政府组织看作是要追求的目标。④佩里·希克斯、戴安娜·利特、金伯利·舒尔茨、加里·斯多克：《迈向整体性治理：新的改革议程》，帕尔格雷夫出版社，2002年版，第9页。以需要为基础的整体性治理与新公共管理强调企业过程管理不同，把重点放在确立一个真正以公民、服务和需要为取向的组织基础。大体上，本文认为整体性治理可以理解为，在按照传统的自上而下层级结构建立纵向的权力线的同时，强调政府治理还必须依靠各种合作伙伴建立起横向的行动线。在这种模式中，政府高级官员将他们的核心职责从管理人员和项目重新确定为协调各种资源以创造公共价值。从这个基本界定出发，本文试图就整体性治理兴起的背景、框架、核心要素以及目标与功能做一个初步的学术探讨。

众所周知，当代公共政策面临一个重大现实问题，即在政府日益依赖各种合作伙伴处理公共事务的时代，官员如何实现所期望的结果并且对公民负责，即如何实现“成本更小、服务更好”的问题。也是从这个问题出发，英国前首相托尼·布莱尔签发的《现代化改革计划》中写道，“英国政府所面临的许多最艰巨挑战都无法轻松地适应我们传统的政府结构。”因此“我们必须在政府之间或部门之间进行更好的协调和更多的团队合作，才能应对新世纪的挑战。”①U.K.Cabinet Office，“Wiring It Up：Whitehall’sManagementof Crosscutting Policiesand Services”（London：U.K.Performance and Innovation Unit，December 2000），P.3.而新公共管理理论则正是试图去有效地解决这个问题。它追求经济、效率、效益的管理主义改革运动，极力推崇市场机制，通过借鉴私人部门的管理原则、工具和方法提高公共服务效率。但是，在实践中，人们发现在这种以效率为导向的工具理性追求过程中，“以自由、正义和公平等术语为代表的一些更广泛的人类价值问题正在失去它们作为评判标准的重要性，当效率的衡量成为唯一的讨论议题的时候，协商的、沟通的以及参与的功能都将失去它们的重要性”。②Lester Salamon，“The New Governance and the Toolsof Public Action：An Introduction，”In The Toolsof Government：A Guide to the New Governance，edited by Lester Salamon（Oxford University Press，2002），p.3.本文所讨论的整体性治理（holistic governance）则正是在批评和修正新公共管理理论的过程中发展出来的。

目前，西方公共管理学界尚未就整体性治理概念形成准确的概念界定。作为整体性治理研究的代表人物，英国学者佩里·希克斯认为，整体性治理并不是一个新鲜的东西。③Perri 6.Holistic Government.London：Demos，1997；Governing in the round：strategies for Holistic Government.London：demos；1999；Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda.New York：Palgrave，2002.政府机构之

一、整体性治理兴起的背景

（一）理论反思：官僚制及新公共管理的挑战

等级式的官僚行政体制是20世纪世界各地公共服务供给和公共政策执行的基本组织模式。现代理性官僚体制是建立于法理型统治基础上的一种现代化社会所持有的、具有专业化功能以及固定规章制度、设科分层的组织制度和管理形式，是一种理性地设计出来的，以协调众多个体活动，从而有效地完成大规模管理工作，实现以组织目标为功能的合理等级制组织。⑤竺乾威：《公共行政理论》，上海：复旦大学出版社，2008年版，第453页。随着市场经济的发展，现代社会才能把官僚作为一种世俗的职业，并以货币薪酬来雇佣职业官僚从事公共行政事务管理。

20世纪下半叶以来，随着西方社会逐步进入后工业化时代，社会生活秩序的深刻变迁，使得传统的官僚制行政模式的现实合理性受到了越来越广泛的质疑。美国组织理论家沃伦·本尼斯曾预言：“从六十年代算起的二十至五十年里，人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。”①Jay M.hafritz，Albet C.Hyde：Classicsof Public Adminis-tration，2nd，The Dorsey Press，Chicago，1987，p.325.1992年，大卫·奥斯本和泰德·盖布勒在《重塑政府》中提出10大新的管理原则，对理性官僚制的现实合理性提出了全面的质疑，认为“工业时代发展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效运转了。”②戴维·奥斯本、特德·盖布勒《：改革政府》，上海：上海译文出版社，1996年版，第12～13页。一时间，“重塑政府”、“突破官僚制”、“摒弃官僚制”以及“后官僚制”行政、“企业化政府”之声在公共管理学领域不绝于耳，在实践中则出现了诸如市场模式、参与模式、弹性政府模式和解制型政府模式等“后官僚制”行政的尝试。③B.Guy Peters，The Future of Goveming：Four Emerging Model，Kansas：University Pressof Kansas，1996.P19.这其中，以新公共管理为代表的改革思潮，成为官僚制行政的最大挑战者。新公共管理实践及相关理论思潮对理性官僚制的否定和挑战是全方位的。归纳起来，这种理论挑战主要集中在以下几个方面：一是官僚制僵化臃肿的组织结构难以适应社会环境的快速变迁；二是理性官僚制极端化的形式主义、普遍主义、理性主义的运作逻辑导致了人性的异化；三是理性官僚制专业化、职业化要求所体现的“精英”行政取向同民主政治形成了无法调和的矛盾；四是官僚制封闭的组织结构实际上使官僚成为某种既得利益群体，其行为取向常常严重偏离公共效用最大化的方向。

事实上，上世纪西方国家广泛兴起的新公共管理实践，其过度引入工商管理经验的价值取向，以及由此产生的种种流弊，也已经引起了新的质疑。新公共服务通常就被看作是一种取代新公共管理的理论范式。透过西方国家各种旨在探索后工业化和全球化时代有效治理模式的公共管理改革思潮这种“你方唱罢我登场”的场景，可以看到，21世纪公共行政面临的挑战是纷繁复杂的。

当权力分散、组织界限变得越来越不固定的时候，功能之间的协调与合作这一官僚组织和新公共管理产生的问题，在英国上个世纪80年代机构化改革导致的碎片化④希克斯认为，碎片化是指，在新公共管理中产生的让其他机构来承担代价的转嫁问题；冲突性项目；重复；冲突性目标；因沟通缺乏导致不同机构或专业缺乏恰当的干预或干预结果不理想；需求反应中的各自为战；民众服务的不可获取性或对服务内容的困惑；服务供给或干预中的遗漏或裂等问题。资料来源：竺乾威《：公共行政理论》，上海：复旦大学出版社，2008年，第454页-第455页，引文中作者有改动。加剧了，出现了（1）转嫁问题，让其他机构来承担代价。比如学校的排斥带来了严重的青少年犯罪问题，而司法系统不得不出面解决这一问题；（2）互相冲突的项目。一些机构的政策目标互有冲突，或者尽管一些机构从事同一政策目标，但它们的运作却互相拆台。例如，惩治和预防犯罪的机构和教养机构的目标都是减少犯罪，但在一些具体领域里二者往往发生冲突；（3）重复，它导致浪费并使服务使用者感到沮丧；（4）互相冲突的目标，一些不同的服务目标会导致严重的冲突，比如警察搜取证据显然会同那些从事青少年服务工作的人发生冲突；（5）由于缺乏沟通，不同机构或专业缺乏恰当的干预或干预结果不理想；（6）在对需要做出反应时各自为政。一些机构认为可以在不与其他机构通气的情况下凭自己力量解决问题，但最后却并没有满足真正的需要；（7）公众无法得到服务，或对得到的服务感到困惑，他们常常不知道到哪里去获得恰当的服务；（8）由于没有考虑问题的原因，而是强调可得的或固有的一套专业干预，从而导致服务提供或干预的遗漏或差距。⑤佩里·希克斯、戴安娜·利特、金伯利·舒尔兹、加里·斯多克《：迈向整体性治理：新的改革议程》，帕尔格雷夫出版社2002年版，第37-38页。所有这些问题正是治理中的一些协调、合作、整合或整体性运作想解决的。各种问题也会变得越来越全球化，越来越地方化，传统的普适性的管理模式正开始让位于更具有地方和公共事务领域针对性的个性化的治理模式，日益复杂的社会正迫使人们不断探索和开发各种新的治理模式。近些年来，在多中心治理理论的影响下，一种被称之为整体性治理理论的改革思潮开始受到人们的广泛重视。

（二）现实依据：市场化改革和信息技术发展

市场经济体制的建立要求社会组织具有较高的协调整合能力，市场的本质是社会化、多元化和民主化，它要求政府合理分权，从竞争性、营利性行业退出，从私人领域中退出，组织和个人的独立自主性得以增强。一是政府与社会、政府与市场的界限日益清晰，为整合社会资源共同发展、推动社会有序运行，政府与非政府组织、企业有了协调整合的内在需要。公共事业服务改革和效率提高不仅要依靠政府的投资和监管、靠市场机制，还要靠社会资源的充分挖掘。除政府外，整体性治理主体还涉及企业、非营利组织、社区以及公民个人；二是市场发展导致社会分工不断细化，组织和个人的生存发展更加依赖于与他人的合作，在合作中实现人力、知识、技能等资源的共享，有效回避自身的劣势，获取优势和新的发展机会，社会组织之间也产生整体性治理的自主性；⑥欧黎明、朱秦《：社会协同治理：信任关系与平台建设》《，中国行政管理》，2009年第5期。三是政府开始通过一定技术手段和方式引导私营部门提供公共物品，最初属于政府提供的公共物品生产已经或部分社会化、市场化。市场管理规则和市场技术的创新，如公共工程的招投标、承包合同的制定和规范、项目融资技术、特许经营权转让（BOT）等，使民间资本的进入有了可行途径，从而慢慢实现“小政府，大社会”的目标。

地方政府应该顺应市场体系发育和市场秩序扩展的内在需求，在地方治理过程中更多地赋予公众民主参与的权利，赋予他们更大的自主性空间，减少政治或行政权力对微观经济过程的过多干预，充分调动社会、公民从事经济活动的积极性，从而能进一步发挥自身在地方公共事务中的作用，整合各项体制内和体制外的资源，使市场主体、社会行为主体同地方政府达成一致，形成民间与政府共同致力于地方治理优化的局面。

登力维（Patrick Dunleavy）认为，“信息系统几十年来一直是形成公共行政变革的重要因素，政府信息技术成了当代公共服务系统理性和现代化变革的中心。这不仅是因为信息技术在这些变革中发挥了重要的作用，还因为它占据了许多公共管理的中心位置。”①Patrick Dunleavy.New Public Management is Dead——Long Live the Digital Era Governance.Journal of Public Administration Research and Theory，2006（3）：P.467.从登力维的话可以看出，数字时代的治理核心在于强调服务的重新整合、整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化，从而在一定程度上解决了政府内部机构和部门运作中导致的碎片化和分散化。

整体性治理及其运作方式都来源于信息技术的发展，数字时代使得目前的先进技术能够使组织用以往不可能的方式与外部伙伴进行实时合作。如今的互联网已经将信息成本降到了以往成本的很少一部分。伴随着电子邮件和其他沟通技术的发展，互联网已经将跨越组织界限之间的伙伴沟通和合作变得更好，更快，也更廉价。传统上诸如出差、开会、文件交换和沟通等所有非常现实而又常常数额很大的合作成本，也会因更多的大额订单相互冲抵。现代技术能够允许组织与组织之外的伙伴共享数据，整合运行过程，并令他们能够实时分享产品供求和顾客喜好的信息。

台湾学者彭锦鹏在论及整体性治理时，将整体性治理与传统官僚制和新公共管理做了归纳性的比较（如表1），也很有研究价值。

表1 公共行政三种典范比较②

二、整体性治理理论主要思想

整体性治理是对新公共管理的一种修正。不同的治理方式来自对社会背景状况的理解。新公共管理是从经济和社会的角度来加以理解的，其背景是全球经济一体化的推进对效率的要求，西方社会从一个生产者社会到消费者社会的转变对公共服务提出的多元化的要求，以及现有官僚体制的结构和运作方式无法承担新的历史使命。因此，新公共管理所采用的治理方式，比如强调绩效、结果、外包、分权以及分散化、效率、政府瘦身等无一不反映了对这一背景的理解和对现有状况的认识。

而整体性治理及其强调的信息技术在一定程度上是从技术的角度来理解的。与新公共管理不同的治理和运作方式都来源于信息技术的要求。新公共管理的一些治理方式或被终止、或被放弃、或被改革，一个很重要的原因在于尤其是20世纪90年代后信息技术的作用。技术要求从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。也正是在这一原因上，登力维认为新公共管理已经成为历史。整体性治理在20世纪90年代后期开始盛行并对政府产生影响（英国布莱尔政府受整体性政府理念的影响，提出了协同政府的一系列措施，美国的一些地方政府也在不同程度上采用了整体性的做法），信息技术的进步是不容忽视的。

整体性治理理论着眼于政府内部机构和部门间的整体性运作，这是与它的产生国英国在改革过程中的机构化措施导致的碎片化相关的。数字时代的治理的核心在于强调服务的重新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。整体性治理的前景，作为公共管理的一种范式，整体性治理需要被制度化。希克斯认为，制度化需要的充分条件有以下几个：①社会经济背景；②资料来源：彭锦鹏《：全观型治理：理论与制度化策略》《，政治科学论丛》（台湾），2005年第23期。认知或想法；③佩里·希克斯、戴安娜·利特、金伯利·舒尔兹、加里·斯多克《：迈向整体性治理：新的改革议程》，帕尔格雷夫出版社，2002年版，第203页。利益；④组织；⑤情感依附；⑥实践。③整体性治理的主旨，就是协调和整合，目的在于跨越组织边界，整合各自独立的资源，实现政府的政策目标。

（一）整体性治理的框架与核心要素

整体性治理以公众需要为目的，强调政府的社会管理和公共服务职能，关注民主价值和公共利益。政府通过协调、整合等方法促使公共服务各主体协同合作，为公众提供无缝隙公共服务。

首先，我们从整体性治理背后的三个假设谈起。一是如果政府机构的文化、结构以及能力是问题取向，而不是有效的管理过程取向的话，那么就有更可能解决一些民众最担忧的问题。大多数事关重要的结果都是许多部门、机构、专业、支持和实践的合作的产物，因为许多问题是跨部门的，单靠一个机构无法来解决这样的问题；二是公众有一些需要合作解决的问题，也就是说，政府并不是完全按照它的功能来解决问题的，尽管它是按功能建立起来的；三是为了解决一些问题，专业、层级、公共部门各个机构之间的整合运作通常是必要的。撇开多重性问题不说，即便是单一问题，有时也必须整体性地加以解决。

其次，在帕却克·登力维看来，整体性治理最主要的思想是“重新整合”思想。内容包括：（1）逆部门化和碎片化。这一点在英国通过合并、把一些功能相近的机构重新组合成部门化的组织，取消了一些准政府机构，以及重新在以往被鼓励进行无限制竞争的地方机构这一微观层面建立合作的、以社区为基础的结构；（2）大部门式治理。在布莱尔政府时期，这是重新整合的一个中心要素；（3）重新政府化。主要包括把以前改革过程中将一些外包给私人部门的公共部门的活动重新交由公共部门进行；（4）恢复或重新加强中央过程；（5）极大地压缩行政成本；（6）重塑一些具有公务支撑功能的服务提供链，以实现由较新的信息技术提供的生产力的提高；（7）集中采购和专业化；（8）以“混合经济模式”为基础的共享服务。鼓励较小的部门和机构共同使用一些服务支撑功能或一些与政策相关的服务；（9）网络简化。①帕却克·登力维等《：数字时代的治理：信息技术公司、国家与e政府》，牛津大学出版社，2006年，第227页。

再次，希克斯从整体性治理涉及的关键活动以及这些活动涉及的三个层面概括整体性治理的基本旨意。希克斯认为，整体性治理涉及的关键“活动”包括政策、管制、服务提供和监督。这些活动的整体性运作要求在三个层面上取得一贯性：一是将不同层次的治理或同一层次的治理进行整合，比如中央机构与地方机构之间，地方机构内部不同部门之间的治理整合；二是在一些功能内部进行协调，也可以在少数和许多功能之间进行协调，比如医疗保障和社会保障；三是整合可以在公共部门内进行，也可以在政府部门与志愿组织或私人公司之间进行②竺乾威《：从新公共管理到整体性治理》《，中国行政管理》，2008年第10期，引文中作者略有删改。（如图1）。

图1 整体性运作三层面

其中“协调”是指确立有关合作和整体运作、合作的信息系统、结果之间的对话、计划过程以及决策的想法；而“整合”指的是通过确立共同的组织结构和合作在一起的专业实践与干预来执行贯彻这些想法。③Perri 6.Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda.New York：Palgrave，2001，PP129-139.希克斯认为，一般来说整合的程度越高，凝聚力就越大，各自为政就越少，连接就越紧密。希克斯关于“活动”、“协调”、“整合”三个整体性治理核心概念可以按照下图的结构来理解（如图2）：

图2 三个概念之间的关系

最后，我们重点介绍下“整体性政府”。希克斯以目标和手段的关系，在三个层次上区分了几种不同类型的政府，如图3。

图3 五种不同类型的政府④ 资料来源：Perri6.Towards Howards Holistic Governance：The New Reform Agenda.New York：Palgrave，2002，P31.

对应于整体性治理，“整体性政府”作为当代政府管理的一个新理念，其重点强调的就是“协调”，在上文中有所阐述。正如希克斯本人所说的，整体性政府的探索是21世纪公共服务改革最鲜明的特征，就像20世纪末“新公共管理”或“政府再造”所带来的变革一样。整体性政府力图从一系列明确且互相增强的目标中找出一整套使各机构有一种良好关系的工具。英国正在进行这种整体性治理的实验，包括启动社区反贫困的目标，它将所有相关的干预活动（住房、就业、经济多样化、交通、社会服务、教育、职业培训等）集中到一起，重塑专业运作和投资项目。①竺乾威《：从新公共管理到整体性治理》《，中国行政管理》，2008年第10期。在这里，合作不仅是需要的，而且各自还要重新安排自己的功能目标，以使这些目标同反贫困的目标相一致。

图3中，希克斯提出的辩证框架，在他们看来，整体性政府理念并不是否定分工和专业化，它所针对并试图取代的是“碎片化政府”，即政府部门之间目标一致，但在实现目标的手段方面缺乏共识，从而导致相互之间竞争地盘和势力范围。至于“整体性政府”与“协同政府”之间的区别，核心在于目标与手段的兼容程度，协同政府意味着不同公共部门在目标和手段上不存在冲突，而整体性政府则更高一个层次，要求目标与手段之间的相互增强。

（二）整体性治理的目标和功能因素

在希克斯看来，整体性运作的一个中心的、正式的目标是更有效地处理公众最关心的一些问题（这与登力维整体性治理的以需要为基础理念是一个意思），因此，考虑四个关键层面（政策、顾客群体、组织和机构）的每一个层面的目标是有益的。政策层面的目标涉及对特定领域进行公共干预的整体目标。顾客层面的目标关注顾客的需要或帮助形成顾客的偏好。组织层面的目标是有效地管理各种组织关系。机构层面目标是激活相关机构的活力。一般来说，顾客和机构层面的目标是由地方层面产生和拥有的，而政策和组织层面的目标则通常是由全国性和超国家层面形成并对此负责的。人们以不同的动机进行整合性的运作。在许多关系中，参加者并不享有共同的目标，但这一状况并不必然影响每一个参与者取得其自身目标的能力。大多数机构的整合性运作具有多种目标，但聪明和有效的整体性运作通常要求至少其中的一个组织有一个明确和一致的目标。②竺乾威《：从新公共管理到整体性治理》《，中国行政管理》，2008年第10期。

整体性治理要实现一个既定的目标，就必须力图实现公共资源的多元整合，这在操作上得到了当代信息技术的有力支撑。希克斯认为政府可以充分使用信息化手段进行政策协调，包括对政策的制定、官员之间的合作、执行和管理政策。一些专家系统、模型或模拟都是为一些功能性目标而建立的。现在有越来越多的电子治理工具可以用来支持更多的整合，包括团体决定支持系统、想法产生工具、图像问题结构工具、会议管理工具、模拟政策问题的集束网络、专家系统工具以及用于文件编排和流线查询的知识管理工具等等。信息技术将服务重新整合，以整体的、协同的决策方式以及电子政务的发展，在一定程度上解决了政府内部机构和部门运作中导致的碎片化和分散化。登力维强调信息技术和信息系统在公共部门的影响就像它们在当前韦伯式的理性过程中具有的根本性是一样的。

除了支持公共资源多元整合的信息技术外，以需要为基础的重新整合也是一种必要的手段。登力维认为，与重新整合中包括的狭隘的众人参与式治理的变革相对照，整体主义的改革旨在简化和变革政府机构与其客户之间的整个关系。它是以公众的需要为基础的。这一以需要为基础的整体性治理远远超越了公众参与治理过程的传统范围。它与新公共管理强调的企业过程管理不同，把重点放在确定一个真正以公民为基础的、以服务为基础的、以需要为基础的组织基础。它的含义遍及所有相关的公共部门网络——确定新的宏观结构，组织重组，过程重新评价以及管理方式和信息系统的根本变革，对新问题灵活反应的新模式。③Patrick Dunleavy：New public Management is Dead——Long Live the Digital Era Governance.Journal of Public Administration Research and Theory，2006（3）：PP467-483.

信任与责任感是希克斯认为整体性治理整合过程中最重要的功能性因素。在组织之间建立信任是整体性治理所需的一种关键性整合。信任是一种代理关系，在这一关系中，委托人以将自身的利益建立在风险之上的方式行动。他们这样做，在于他们相信代理人会根据委托人确定的激励和和规则采取行动。只有当委托人以不同程度的自信感可以在预期的代理人行为和满足自身的利益方面依赖代理人时，信任才会出现。④帕却克·登力维《：数字时代的治理》，牛津大学出版社，2006年版。责任感一般可以分成以下三个方面：诚实，或正规，主要涉及公款使用中的守规矩；效率，或狭义上的“物有所值”，主要涉及公共服务提供或干预过程中的输入和输出之间的关系；有效性，或项目责任，主要涉及使行政官员对公共干预是否达到公开发布的结果或标准负责。希克斯认为，整体性的责任感主要关注把有效性或项目责任提升到最高地位，确保诚实和效率责任不与这一目标相冲突，并通过用输出来界定需要有效完成的是什么来使诚实和效率责任服务于有效性和项目责任。此外，考虑责任产生的组织层次也是很重要的，可以在三个层次上寻求责任感。一是管理层次，通常通过审计、支出控制、预算计划、绩效衡量和政治监督来寻求责任感。二是法律层次，通常通过司法审查所忽略的现成的行政法以及民法、通过法律争端可供选择的解决方式如特别行政法庭、准司法管制者等来寻求责任感。三是宪法层次，通常通过界定民选官员对立法机构的责任以及通过一些非正式的宪法规范来寻求责任感。⑤Perri6.Holistic Government.London：Demos，1997，P45.

小 结

整体性治理模式，既现实地肯定了传统官僚制行政的作用，又适应公共服务需求和公共治理资源的多元化趋势，强调了政府通过与市场主体、社会组织及公民个人建立多种合作关系，以有效整合治理资源的重要性，相对于“企业化政府”、“后官僚制行政”等等理论思潮，更契合公共事务治理的现实需要。“整体性”治理理论是立足于官僚制基础之上的，它并没有否定官僚制。与传统官僚等级制相比，也有其优势和挑战，决策者可以依据实际情况选择不同的治理模式（如表2）。

表2 决定政府选择治理模式的因素① 资料来源：作者自制

整体性治理理论的出现，深刻地反映了市场化和民主化发展进程中公共事务治理资源的分散化、多元化给公共管理提供的现实挑战。随着公共事务管理日益复杂化，公共事业服务改革和效率提高不仅要依靠政府的投资和监管、靠市场机制，还要靠社会资源的充分挖掘。除政府外，整体性治理主体还涉及企业、非营利组织、社区以及公民个人。政府开始通过一定技术手段和方式引导私营部门提供公共物品，从而实现政府提供的公共物品生产社会化、市场化，已经成为相当普遍的现象。与此同时，市场发展导致社会分工不断细化，组织和个人的生存发展更加依赖于与他人的合作，在合作中实现人力、知识、技能等资源的共享，有效回避自身的劣势，获取优势和新的发展机会，社会组织之间也产生整体性治理的自主性。②欧黎明、朱秦《：社会协同治理：信任关系与平台建设》《，中国行政管理》，2009年第5期。这种整合方式虽然比简单的从政府到商家的外包行为更为复杂，但它们都是源自整体性治理模式的强有力发展，而这种发展将公共部门从一个服务供应者转变成了一个服务的催化者。③莱斯勒·萨拉蒙提供了一份综合性调查结果，调查针对的是那些用于催化第三方服务运行的工具，包括萨拉蒙编撰的许多财政专用工具，参见The Toolsof Government：A Guide to the New Governance（Oxford University Press，2002）同时，公民要求更多地掌控自身的生活，要求在政府服务中拥有更多的选择权，要求政府的服务更加多元化，这些不断上升的需求正好与私人部门已经繁殖的个性化服务供应技术相契合。

需要指出的是，整体性治理理论还是一种成长中的理论，因为整体性治理所需要的制度化正如希克斯本人所说的还没有完成，即使在它的诞生国——英国，其运用的最广的还是在布莱尔政府时期的大部门制改革中。随着这一理论影响力的日渐增强，以至有人认为该理论可望成为21世纪有关政府治理的大理论。往往理论虽好，但与实际联系起来，总有它的苍白之处：一是它是诞生不久的理论，所谓“始生之物，其形必丑”，毕竟还不是很成熟，虽然其影响力日渐扩大，一些国家一些部门也已经运用到实际中，针对新公共管理理论的弊端还是有一定作用的；二是以问题为取向的整体性运作，其结果在一定程度上取决于问题参与这一运作的部门单位的利益相连的程度，这一程度会决定他们的表现。尽管整体性运作强调公共价值，但只要机构和人员存在，就无法否认他们的自利性，这也是整体性协调为何如此之难的一个原因所在；三是它是外来文化，无论是理论的接触上还是实际运用中，与中国本土的融合似乎还需要一定的时间。其根本的问题在于当前政府的组织、管理和人事制度是为等级制政府模式而不是整体性治理模式设计的。因此一种纵向的管理模式和网络状的治理模式在实际运行中经常会发生冲突。应该说，管理一大堆集成商和承包商的整体性治理模式与管理政府雇员的方式肯定是不一样的，它要求一种完全不同于政府以及公民已经习惯了上百年的公共管理模式。如果要完全消灭冲突那肯定是不可能的，但是，在一定程度上两者还是可以达成一致的，加上前些年中国热火朝天的“治理”理论和政府的实践，相信离整体性治理理论的广泛运用应该不远。□