统筹城乡发展，推进新农村建设——杭州“联乡结村”的长效机制研究

□ 常 敏 詹建芬

加速社会主义新农村建设，推动杭州新农村建设继续走在全国全省前列，是杭州共建共享“生活品质之城”的重要内容和关键步骤，从社会经济发展现实出发，毫无疑问“以城带乡、以工促农”是杭州新农村建设的一条现实道路，为此，2000年以来杭州先后实施了两轮“49100”帮扶工程，动员企业和社会力量参与社会主义新农村建设。在总结“49100”工程成功经验的基础上，从2007年起杭州计划用四年时间，在全市范围内组织开展“百团联百乡，千企结千村”（简称“联乡结村”）活动，即由市、县两级组织100个以上集团联系100个以上乡镇，动员1000家以上企业（单位）结对1000个以上行政村，市、县集团联系到乡镇，企业（单位）结对到村，实行市、县联动，“共谋发展思路、共兴农村经济、共办社会事业、共推村庄建设、共育文明乡风、共促管理民主”，参与相关乡镇、村的新农村建设。本报告力图着眼于杭州，研究以帮扶为核心内容的“联乡结村”活动运作机理，探索城市帮农村、工业扶农业的“联乡结村”长效机制，寻求以“工促农、以城带乡”的新农村建设有效路径。

一、“联乡结村”活动的基本情况和主要特点

与城市相比，杭州农村地区，尤其是欠发达乡镇村的发展相对滞后，农村居民的生活品质相对低下。据调查，至2007年底，杭州农民人均收入低于2500元的农户仍有5.6万户、13.6万人，占全市农户的4.1%、农业人口的3.9%。这些低收入农户弱势群体，普遍存在素质较低、能力较弱、积累较少、创业十分困难等问题，依靠自身力量难以改变贫困现状，需要各级政府和社会力量重点扶持。为此，以“联乡结村”为主载体，推进新农村建设，着力提高农村居民的生活品质，作为近30年来杭州贫困帮扶工作的一种新方式和新载体，就具有了一种新使命--探索“以工促农、以城带乡”的长效机制。从实地调研中了解到，实施“联乡结村”共建活动集中体现了下述基本做法和特征：

（一）充分动员社会力量，进入“联乡结村”队列

从联乡结村的主体看，有政府主管部门、企业以及各类学校，从层级角度看，有市级集团以及区县部门，至2008年底，全市共组团204个，联结167个乡镇，参与部门830个，参与企业2817家，参与学校51个，结对2103个村。相比较2007年，分别增加了17.2%个共建集团，联系乡镇增加了19.3%，结对村增加24.4%，参与企业减少2.3%。从参与主体的构成情况观察，在市级主体中，各政府部门占比47%位列市级参与主体第一，而在区县（市）级，企业则成为绝对的参与主体，占总体79%①数据来源：杭州市农办《2008年杭州市“联乡结村”活动情况汇总表》（见以下图表）。并且，为了争取获得“联乡结村”活动项目，许多乡镇、村庄纷纷寻找并且“包装”项目，动员各方力量有钱出钱、有力出力、有地出地，为项目实施筹集前期准备资源，于是这场由政府倡导的城乡结对活动，引致了大量民间力量的介入。

单 位 联系乡镇（个） 结对村庄（个）市级 37 196区、县（市）级 167 1967合计 167（其中市县共同联系37个）2103（其中：市县共同结对村60个）

2006年，杭州城市居民人均可支配收入19027元，而全市农民人均纯收入仅有8515元，虽然2000年以来先后实施了两轮“49100”帮扶工程中，可是被帮扶的49个乡镇和100个村农民人均纯收入分别只有5142元和4362元。为了扩大新一轮帮扶活动的影响力，2007年开始的“联乡结村”活动首先扩大了被帮扶对象范围，从原先“49100”范围以淳安、建德等为主的相对欠发达地区的49个乡镇、100个村扩展到萧山、余杭二区和富阳、桐庐、临安、建德、淳安五县（市）的140个乡镇，1690个行政村。2008年，各地组建“联乡结村”集团联系乡镇（街道）达167个，结对行政村2103个（具体见下表），确定项目2041个，总投资12.3亿元，其中无偿资助资金1.35亿元，在扩大社会影响力方面有了新突破②数据来源同①。

单 位 组团（个）参与部门（个）参与企业（个）参与学校（个）项目总投资（万元）市级 37 131 115 33 51407区、县（市）级 167 699 2702 18 88160合计 204 830 2817 51 139567

2.创新活动内容方式，“联乡结村”的作用力和影响度都逐步加强

“联乡结村”也因为新增了许多活动内容、项目而扩大了社会影响强度。如，通过建立完善城乡基层党组织结对共建机制，市级237个单位与208个行政村党组织签订了结对共建协议。区和五县也都组织本区域内的机关部门和企业参与共建活动。通过“联乡结村”活动，贫困地区农村生产生活条件得到改善，群众实惠不断增多，如提高了农民收入，改善了基础设施建设③“联乡结村”活动全市新建及改建道路737公里、桥梁66座、堤坝渠道90公里，建设村级公园51个、村级活动室64个、篮球场等健身场所146个，改造自来水122处，解决饮水困难农民13.28万人。，发展了农村社会事业（“联乡结村”活动全市新建及改扩建学校76所，为1.25万个农民交纳农村合作医疗费用，为3400个农民发放生活补贴），等等。

3.公共产品成为“联结”项目载体，有效实现政府职能

提供公共产品作为政府的重要经济职能，在这次“联乡结村”活动中得到了较好的体现，在各个市区县的的结对项目中，基础设施、科教文卫等成为主体，吸引着资金、项目的主要流向。如淳安县近两年中“联乡结村”帮扶资金用于基础设施建设项目的达8986.5万元，占帮扶资金总额的83.4%，其中王阜乡达到89.1%，萧山等发达地区的被帮扶村用于基础设施等非生产性项目资金也达到80%以上①根据《2008年杭州市“联乡结村”活动项目建设情况明细表》整理得到。。在全市实施项目中，由于统计中占比22%的综合类项目，主要包括了困难户帮助、合作医疗、社区管理、电力整网、社会福利、下山移民，因此，加总基础设施、科教文卫以及综合性项目，这些属于公共产品、公共服务类的连接项目已经达到总项目的87%。通过“联乡结村”为市场经济条件下的政府职能作用的有效发挥提供了一个重要平台。本成效，皆来自于共建活动自身合乎理性的存在机理，正是因为这些活动机理，才使我们认识“联乡结村”的深远作用有了意义，寻找“联乡结村”的长效机制有了依据。

（一）强化行政引领机制，推进城乡统筹发展

联乡结村活动借助于政府强有力的行政引导力量，着眼于整合杭州城乡新农村建设资源。作为杭州的一项重大决策，从上至下各级党委政府高度重视，行政机构通力合作，在制度规划、组织协调、政策扶持等方面充分发挥了引导作用。活动刚开展，王国平书记亲临淳安县威坪镇，要求把“联乡结村”共建活动摆上各级党委、政府的重要议事日程。蔡奇市长率集团单位到建德市大同镇指导工作。市级部署、区县统筹、乡镇主抓、村级实施——按照四级推进机制，各区、县（市）结合各自实际，相继出台文件，成立“联乡结村”工作领导小组，进行动员发动。全市有11个区、县（市）出台了“联乡结村”政策，成立了领导小组。2008年杭州市又制定了《“联乡结村”活动绩效评估实施细则（试行）》，全面启动“联乡结村”活动绩效评估工作。正是通过政府一系列行政引领机制作用，城乡互动、力量整合才有了政策保障。

（二）建立村企合作、互利共赢的动力机制

“联结”活动开展以来，各地积极探索“联乡结村”的长效机制建设，推进共建活动从资金援助向项目开发和创业带动转变，从企业单向支持向村企互动转变、从短期合作向长期联合转变，鼓励和引导“联结”双方充分发挥各自优势，实现城乡资源组合、工农优势互补、村企共同发展。村庄和企业在“联结”共建活动中，通过资金合作、存量盘活、基地带动、安置劳动力等方式，促进了村企合作共赢。

（三）点面结合，形成“联乡结村”的渗透机制

联乡结村”跳出了过去部分地区的纯粹解困目标，它是整体推进新农村建设的一项领头工程。“联乡结村”的被帮扶对象从原来淳安、建德等为主的相对欠发达地区的49个乡镇、100个村扩展到萧山、余杭、富阳、桐庐、临安、建德、淳安的140个乡镇，1600多个行政村。而且，临安、富阳、淳安、桐庐、建德等

4.四两拨千斤，放大了“联结”资金的规模效应

深入各级扶持集团结对资金的内部结构分析，我们发现市、区县两级分别占结对资金总量的20.5%和79.5%，在市、区县级到位结对资金中，政府财政专项资金仅占20%左右，其余的80%左右资金大部分来自于企业、学校和其他部门的捐助，政府财政资金的放大规模效应得到了充分体现。2007年全市实施共建项目2510个，项目总投资11.23亿元，其中参与“联乡结村”的单位和企业无偿资助资金2.74亿元（企业1.48亿元，部门0.51亿元以及财政0.75亿元），2.74亿的“联乡结村”资金实现了11.23亿的项目总投入，放大规模达4.1倍。2008年，中间到位的结对资金共23148万元，这些资金实现了139567亿的项目总投资，放大规模更是达到了6.03倍②上述数据来源：杭州市农办《2008年区、县（市）级“联乡结村”活动情况汇总表》。

二、“联乡结村”共建活动的机理分析

综上述说的“联乡结村”活动特征以及取得的基县（市）今年都新增加了企业参与联结活动，全市村企结对率达68%，比上年增加了22个百分点。其中临安、富阳、西湖、江干、拱墅5个区、县（市）村企结对覆盖率已达到100%。广覆盖多形式的“连接”机制春风化雨般渗透在农村居民的经济、文化、政治、社会、环境等各个环节，真正体现了覆盖城乡、全民共享的“生活品质之城”的根本要求。

（四）构建“工业反哺农业、城市支持农村”的基本平台

“联乡结村”是在总结过去帮扶工程的基础上，对“集团式、捆绑式、开放性帮扶”经验的提升和拓展。着力于动员更多的城市资源和产业力量参与新农村建设，杭州通过强劲的政策助推作用，不断完善“联乡结村”的配套政策。2007年，在市委、市政府出台的《关于开展“百团联百乡，千企结千村”活动的意见》中，就出台了八条配套措施：其中有企业捐赠部分的税前列支，财政支农资金优先给予立项补助或奖励，“连接”项目建设可优先享受相关产业扶持政策和给予非农建设用地指标上的支持、信贷支持、收费和补助政策以及允许以企业或企业家个人冠名、立碑铭记等激励措施。实际，不顾自身实力和经济条件，一些村负债上项目，被帮扶后村集体经济更薄弱，村级债务沉重，使得该村后续发展和建设更加困难。有的村为了完成工程项目，负债累累，虽然这些村在共建单位的帮助下基础设施改善了，农民得实惠了，但村集体更空了。有的帮扶项目资金需求量大，全部靠帮扶资金解决不了，只有变卖村级资产，甚至负债。

此外，村企之间缺乏相互沟通、交流，合作的途径不多。

2.帮扶企业：自主、自愿不足

很多企业一直有愿望也有行动扶助农村，尤其大企业大集团表现出了很高的社会责任感，一些在乡镇发展较快的企业以及走出乡镇的企业也对回馈本村发展抱着很高的积极性。但今年对帮扶企业来说，因为国内外环境变化，企业自身经营困难加剧，地震中的大量捐助都影响到了联乡结村的能力和热情。加上在国际金融危机作用下，杭州不少企业生存和发展面临困境，导致村企共建中企业资金扶持难度加大，企业对解决帮扶村劳动力再就业的困难也在加大。在调研中我们了解到，今年帮扶协议项目资金到位率明显低于去年，截止2008年10月，对淳安的杭州工业资产经营公司资金到位22.2万，承诺35万；有一部分帮扶企业积极性不高，甚至反感，提出了一些意见。主要集中在：

意见一：各级政府各种摊派已不少，现在还要摊上几十万甚至上百万的帮扶款，虽然文件上说自愿，但各地在操作中大多是强制执行，有的地方还纳入考核，没有道理。

意见二：自主选择结对村、结对项目的要求。一些企业基于乡情、亲情愿意与本村最多本镇结对，不愿意跨村、跨镇或跨县（区、市）搞非亲非故的结对。另一方面，企业要自主选择结对村，找到合适的合作项目，真正达到互利双赢的目的。而目前多数被帮扶地区是上面定的，企业和被帮扶地区间很难找到合作点。

意见三：政策激励度的要求。市委文件中虽然明确了鼓励村企结对的八条政策，但没有配套的实施办法，缺乏可操作性，实际上跟没有差不多。关于“企业投资或参与农村公益性社会事业项目或建立单项公益事业基金，其捐赠部分经税务机关核准可在规定范围内实行税前列支”这条，去年有的，今年

三、当前“联乡结村”活动中存在的主要困难和问题

两年的“联乡结村”共建活动勾勒着杭州农村生活品质的愿景，然而，在取得明显成效充满希望的同时，调研发现不论是帮扶主体、项目实施和被帮扶对象等方面仍存在一些棘手的困难和问题。

1.被帮扶乡镇：出现“两重两轻”倾向

被帮扶乡镇总体上表现出很高的积极性，但在项目引导、通盘规划、配套能力等方面还不同程度的存在一些问题，比如：

第一，重“输血”轻“造血”。许多村的帮扶上报项目主要为了争取扶贫资金，对项目本身兴趣不大，因为实际上项目实施反而会增加乡镇的管理工作。个别乡镇存在攀比帮扶金额、项目资金不专款专用、不愿让共建集团成员单位知晓帮扶资金使用情况等一系列问题。帮扶主体不知晓自己的帮扶款用到哪里去了，效果怎么样，从而会挫伤企业帮扶共建的积极性，影响长期合作。

第二，重眼前轻长远。部分结对项目脱离当地又没有了。

3.政府帮扶部门和单位：筹措资金压力大

政府帮扶部门的筹措帮扶资金难度大，一方面今年财政增收空间趋紧，另一方面，财政支出刚性进一步增强，社会各项民生需求不断扩大，对口支援四川地震灾区支出增加，政府部门为完成帮扶任务，就有可能带来助长“歪门斜道”的严重问题。

情况一：一些部门筹措帮扶资金往往还是要找企业出钱，请企业帮忙解决。而企业也往往会借机找政府“帮忙”，不同程度地影响政府部门和单位行政的公正性，危害到市场的公平竞争秩序，降低市场效率。

情况二：帮扶资金如从政府部门和单位账上开支，必然要以其它可列支的名目列支，按制度规定是不允许的。以后实行阳光预算，这笔资金就无法解决了。

情况三：个别被帮扶的村民直接到市里找结对的部门，要求安排工作等使政府为难的事项。不少结对帮扶的机关干部在工作时间接到贫困结对户的来电、来访，要求帮助协调有关问题，随着在机关工作效能建设的推进，政府各部门各单位的工作量日趋饱满，在工作时间随时接待来访户，会影响干部正常工作。

情况四：各条线上的农村扶助活动名目多，资金分散，干部负担重。各单位既要与“联乡结村”共建活动联系乡镇结对，又要与“一户一策一干部”活动联系乡镇结对，还要参加“春风行动”等其他帮扶活动，干部们普遍感到顾不过来，到头来既耽误了工作，又做不好帮扶工作。

4.帮扶资金运行：效率不高

问题一：捐助资金管理存在资金拨付不及时现象，个别县（市）将市级补助资金滞留在财政，没有及时下拨到帮扶乡村，影响了结对共建项目的实施进度。

问题二：有的乡镇没有按规定的帮扶资金管理办法设置科目，未能按资金管理办法规定设置科目规范核算。

问题三：有的乡镇没有按计划进度实施帮扶项目，或随意改变帮扶资金用途。

问题四：各条线上的新农村建设资金无法整合，限制了各领域资金使用的规模，降低了资金运行的效率。

问题五：生产性发展项目投入不足，农民增收仍然困难。在联乡结村中，基础设施、教科文卫等项目的资金所占比重较大接近80%，而生产性发展项目投入仅占21%左右，尤其是经济欠发达的淳安县，有些乡镇村生产性发展项目投入的比例仅占10%左右，使得“造血”还困难。

两年来的“联乡结村”活动在“广覆盖”、“市县联动”、“共建共赢”等方面取得了明显成效，如何继续做好“联乡结村”活动“增量、扩面、提质、显效”文章，关键取决定于工作机制是否科学合理、是否可持续。在今后三年的工作中还需要完善各层级工作，在整体统筹、因地制宜的基础上探索统分结合的长效机制。

（一）建立健全长效统筹机制

建立和运行长效统筹机制的主体是市和区、县政府。长效统筹机制的主要内容包括整体宣传机制、资源整合机制、通盘规划机制、激励监督机制、交流研究机制，其核心是在宏观层面产生“联乡结村”的强有力的导向作用，驱动、运行和保障“联乡结村”的各方民主参与、多元互动力量，以激发全局活力，实现“共谋共建、共建互赢”。具体地讲，

1.整体宣传机制

针对目前“联乡结村”活动中各种主体认识不一情况，有必要全面宣传开展此项活动的意义。尤其需要通过宣传改变企业家简单理解“联乡结村”就是“问我们要钱”，“我们没有此项义务”等片面想法，使其认清企业的社会责任、看到互利前景。在加强宣传、统一思想的行动中，需要借助典型丰富宣传内容，还要借鉴媒体搞好宣传形式。在媒体宣传方面，需要借鉴浙江省级电台、电视台经验，开辟“新农村建设”专栏，定时、滚动播出“联乡结村”等新农村建设节目。

2.资源整合机制

针对目前农口部门众多而又“各有各的线、各立各的项”现象，建议市政府分管领导出面采取联席会议的形式，对各种“联乡结村”的帮扶资金实施统筹，既发挥各部门的职能专长，又避免同一项目上的不

四、建立“联乡结村”长效机制的政策思路与措施建议

恰当重复投入，当然，在操作上项目名称允许交叉，分别对上汇报，这样既解决条条业绩的体制需要，也提高资源综合利用的效率。但在资金整合使用中必须规划先行，既要有重点推进，又要相对平衡。

3.通盘规划机制

根据十七届三中全会《决定》精神，抓紧调整《杭州市社会主义新农村建设规划》，各区、县（市）和乡镇要根据全市新农村建设规划调整好各自的规划。一是要以制度形式规定每一个结对共建的被帮扶乡镇都要制订“联乡结村”共建活动4年规划。结对共建规划要结合本乡镇新农村建设规划，充分听取帮扶集团各成员单位意见，有目标，有项目，并分解到每一年。最终确定的规划，要经过每一个帮扶集团成员单位签字确认，以明确目标、责任到人。二是要在资源整合后落实全市新农村建设规划，尤其对联乡结村的战略步骤、扶助格局、阶段目标、保障措施等进行通盘规划。在帮扶战略中需要避免“撒胡椒面”，帮扶中尤其对贫困山区重点倾斜，集中资金和配套项目，做到贫困村帮一个少一个。

4.激励监督机制

在联乡结村过程中，立足被帮扶乡镇、帮扶企业和帮扶部门的不同特点，多研究各自在活动中的不同诉求与约束，制定相应的激励和监督机制。具体：

对乡镇和村本身要重点落实监督机制，对其在新农村建设的整合资金使用中的公开性、民主性、程序性进行考评，同时减轻目前乡镇和村干部在落实“联乡结村”任务中资金筹集考核任务，变个人工作考核为项目考评、目标考核。而对滞留帮扶资金、随意改变帮扶资金用途等行为，要制订惩处措施。

对帮扶企业，因为很多活动的受益是间接的，所以市县政府需要重点考虑企业激励机制或者称之为动力机制，比如想方设法将八条优惠政策落实到位，建立企业社会责任档案，公布光荣榜统一对社会宣传等，企业的激励和监督还可以通过协会、商会等平台来协作管理，以达到民主、公开、高效目的。

对帮扶部门，同样要解决的是正确引导、积极鼓励的激励机制，鼓励部门融汇多方资源，整合资金，发挥优势，重点对农村的基础设施、水电网建设、科教文卫、社会保障等领域作出各自的贡献，而不能简单考评扶助资金量。

5.交流研究机制

在“联乡结村”活动中需要研究活动规律、总结经验，更需要吸取教训，完善监督。为此，在理论层面需要设立课题对策研究机制，每半年或一年推出相关课题。在实践层面，需要固定交流平台，拓宽协商途径，在众多规划、制度的制定和落实过程中还需要有多样化的协商机制，比如与帮扶企业的协商，可以是政府引导、协会商会落实的机制，与帮扶村民的协商，可以乡镇引导、村委会落实的机制，用好政府与社会主体的中介机制可以提高协商的参与度、减少工作矛盾、降低运行成本。

（二）建立健全分类推进机制

鉴于“联乡结村”活动帮扶主体多元化、单个帮扶主体出资小型化、帮扶方式多样化、被帮扶镇村情况复杂化等现实问题，建立分类帮扶机制十分必要。

1.根据乡情村况的分类帮扶机制

现阶段，根据被帮扶乡镇和村的区域持征、资源禀赋、产业结构、村级集体经济水平、基层组织工作能力等因素，把帮扶联结方式和重点初步分为三大类。

——对于地处边远山区、资源匮乏、以传统农业为主，村级集体经济薄弱、基层领导能力较弱的乡村，“联乡结村”应先“输血”后“造血”，重在基础设施建设，做足农业产业化文章，注重干部、农民培训，注重农村劳动力转移。对那些生产、生活条件恶劣，不宜人居和发展生产的自然村、行政村，坚决实行整体搬迁。在对这类乡村的帮扶过程中，还需要整合各类帮扶资源，初选大项目捆绑式整体推进。

——对于交通相对便利、有一定产业特色、有一定资源秉赋的乡村，“联乡结村”重在“造血”，通过集团和企业的结对帮扶，让这类乡村扩大特色产业规模、深化农产品加工、建立健全产业组织、提高农民组织化程度、接受城市产业转移、发展新经济产业，关键是把大型集团和企业的现代经营管理理念、方法导入农村，借力于城市信息、技术、人才，实现农村产业、产品升级，促进农村劳动力就业转移，增加农民收入，逐步改变村容、村貌和农村价值观及行为方式。

——对于交通便利、二三产业基础较好、自身经济实力较强的乡村，“联乡结村”重在“互赢”。在建立健全“联乡结村”规划机制、宣传机制、交流机制的基础上，促进帮扶集团或企业与被帮扶乡村之间的供需信息互通，可以自发地形成，也可在政府引导下促进集团和企业通过建立农业龙头企业、零部件分包、物流、服务外包等多种形式与乡镇或村集体进行项目合作。

2.根据项目性质的分类实施机制

根据项目性质的分类实施机制主要是针对帮扶项目在组织项目、实施运行、维护管理过程的不同特性所提出的，不同的项目有自身的运作规律，建议总体分四类组织实施：

——基础设施型：基础设施目前是“联乡结村”项目的大头，这一部分的投入各类组织比较有积极性，应当将落后地区农村基础设施的建管养工作与帮扶工作结合起来。对于众多基础设施项目必须设置维护预案，以此作为立项的重要依据。具体如：在建设项目中预留部分维护基金；由地方政府或基层政府签署维护责任书；向使用者收取维护基金或通过“一事一议”方法处理。

——经济发展型：对于经济发展型项目，要以农村资源为基础，充分利用市场机制，进一步落实配套政策。对于经济发展型项目，要“重市场、轻政府”、“重牵线、轻资金”、“重引入，轻考核”，要结合创新杭州农村土地制度，启动农村市场的土地活力。对经济型项目的绩效评估，重点评估立项的科学性与公正性、资金使用的效率和效益，项目绩效管理要延长考评周期，以项目实施到完工产生效益的项目周期替代原来的年度考核周期，对资助的经济项目实施跟踪管理。

——社会事业型：社会事业型项目与基础设施项目的属性相通，也需要整合资源，投向重要民生项目，解决长远问题，淡化经济效益，注重长效维持机制。杭州新农村建设最大的软肋就在于社会事业。因此，政府要引导更多集团与企业投资农村社会事业，让农村居民人人享有接受良好教育的机会，人人享有农村基本生活保障和基本医疗卫生制度。

——扶贫济弱型：扶贫济弱是目前联乡结村“输血”特征成为主要存在形式的根本原因。农村中的困难家庭和个人在帮困中的需要是多种多样的，有的需要资金救济、移民搬迁，有的需要解决就业指导、技能训练等等，对这些多元化的个体救助活动一般以社会组织出面比较方便和合理，所以，要注重转变帮扶模式，实行“民进政退”，即要转变目前以政府主办或包办的帮扶模式，积极培育社会组织，专门面向农村贫困家庭。比如政府可以捐资或扶持已有的慈善机构、鼓励成立面向农村困难群体的专项慈善基金，借用社会组织的专业运作机制。社会中介组织的介入是符合慈善发展国际规律的，可以避免政府直接结对困难人群带来的慈善风险，所以需要与目前的政府主办模式逐步对接。这类社会组织在起步阶段需要接受政府培育、引导和监管，需要各部门、乡镇、村委会的合作，待其形成规模和逐步成熟后，逐步吸纳更多的社会资金，更好地服务于农村弱势群体。

3.根据企业意愿的分类引导机制

——对于大集团、大企业，希望借助政府联乡结存平台做慈善的，要积极引导在企业中形成相对稳固的社会责任投入机制，定期定比例支出，减少捐助的主观随意性。将“胡润榜”的思路引进该项工作，启用功德榜等形式，在媒体上宣传表彰企业善举。在政治荣誉方面，对参与“联乡结村”的企业家，可以根据企业努力大小，给予适当的政治荣誉，如每年颁发荣誉证书并给予大力宣传，有的还可以推荐区县政协委员、县乡人大代表等，进一步激励他们投身新农村建设。

——对广大的中小企业，应实行捆绑式引导，联合同类规模的企业增强帮扶实力，引导实施多种帮扶形式，如开发互惠项目、解决就业、捐资捐物等。同时，政府有关部门为企业建立社会责任档案，记录帮扶内容、方式与效益，作为日后政府奖励企业和扶持企业的依据之一。就如当前应对金融危机政府在扶助企业度难关的过程中，就要优先选择支持该类社会责任感强的企业、体现倾斜。从县乡联乡结村捐赠企业占大头的现实出发，政府完全可以契合当前扶助县乡企业过经济难关的现实需要，宣传和带动联乡结村活动。

——对于个别特别热衷慈善事业，又有自主愿望自己成立基金进行扶助事项的，政府可以鼓励其成立非公募基金，并引导这些非公募基金来创新多种运作模式。比如萧山的和合集团，自己在报告中提出了要成立和运作自己的基金，政府应全力支持，并将这类基金引向新农村建设方向，这种运作机制相对长效，还可以在确定帮扶对象上随机转型。

4.根据部门优势的分类鼓励机制

各政府部门在财政形势越来越吃紧、财务管理越来越规范的情况下，简单靠原先的出钱支持“联乡结村”不一定长效，应该利用自身优势资源发挥牵线搭桥、项目咨询、技术指导、疏通协调、落实政策等多样性帮扶作用。现根据各部门总体上的资源特征建议分以下几类进行，实际中还要探索更多部门资源类型。

——建设规划部门：重在对农村建设项目的咨询指导与服务。对那些有基础设施建设需求的乡镇和农村进行公益性立项论证、项目设计和工程预算；对有关审批程序、重大技术问题提供咨询；对乡村争取立项和资金提供信息帮助。

——经营开发部门：重在资金扶持与城乡基础设施全覆盖的“同网”建设。该类部门主要指各国有资产经营集团，他们经济实力雄厚，垄断性较强，利润丰厚，历史上这些企业或其前身均是“以农补工”的直接受益方，应加大捐助反哺资金力度，并加大对农村的水、电、气、电信等网络建设力度，促进城乡同网。此外，各级开发区管委会、经委、贸易局、工商联等单位部门，完全可以向农村输送更多投资开发信息、牵线供需双方，进行农村产业发展咨询和城市产业转移。

——科教文体卫部门：重在科技咨询与农民培训。这些部门要充分利用部门人才、技术和管理优势，对口帮扶产业科技、农村中小学、乡镇卫生院、乡村文化建设。大专院校和科研院所可以定期送科技下乡，培训非农就业人员和农业大户，把最新的科技成果带到乡下，及时转化为生产力。鼓励教育、医疗部门更好发挥送教送医下乡、农村教师医务人员培训、提升农村人才素质。近年来，杭州市体育局积极“穿针引线”，帮助淳安县姜家镇引进羽毛球、节日灯等来料加工项目，目前从业人员已达1000多人，这种案例值得推广。

——宣传新闻部门：重在新农村宣传市场导入。新闻部门在“联乡结村”中的作用非常广泛。要鼓励该类部门发挥新农村建设“多面手”的作用，既可以发挥优势对“连结”活动进行宣传推广、也可以借助媒体牵线农村与企业，还可以直接协助农产品和旅游开发。

——劳动社保部门：重在就业服务与社保制度完善。劳动与社会保障是落实城乡统筹的重要环节，要鼓励相关部门在“联乡结村”中对农村劳动力动向进行跟踪调查统计，对劳动力转移进行必要的技术培训和就业信息服务，切实提高劳动技能和创业本领，不断推进劳动力市场的城乡一体化。同时，还要不断完善农村居民的社会保障制度，更好行使好农村社保制度建设的协调、服务、监管等作用，积极推进养老、医疗、失业三险在杭州市内可转移进程，确保农村人人享有本基医疗等基本保障制度。□

[1]《杭州市社会主义新农村建设规划》，杭州市委文件〔2006〕15号。

[2]“以改革创新精神解决‘四农一村’问题，为谱写农村居民美好生活新篇章而努力奋斗”，杭州市委办通报〔2008〕18号。

[3]中共杭州市委杭州市人民政府“关于开展‘百团联百乡、千企结千村’活动的意见”，杭州市委文件〔2007〕4号。

[4]“杭州农村30年改革开放主要成果与启示”，杭州市农办提供。