公共服务：政府种树有限 百姓都想乘凉

文｜《小康》记者 鄂刘建华 北京、广东、内蒙古报道

公共服务：政府种树有限 百姓都想乘凉

在公共服务发展模式上，东莞石排、广州萝岗，以及陕西吴起、神木等地都进行了不同的尝试，这些在制度上的设计、变革、修改及完善，所要破解的真正难题是，政府应如何有效地承担起公共责任

公交司机吴刚（化名）是来自江西的新莞人，他在东莞市石排镇公共汽车有限公司工作近4年了，因为不是石排镇的户籍居民，身为公交司机的他并不能享受免费乘坐镇内公交的政策。但他还是找到了留在东莞的理由，“新莞人积分入户细则已经公布了，满60分即可申请入户，在莞购房可加30分，大专学历可获60分，本科及以上学历可获80分……”

今年6月，广东省政府出台新规，规定农民工可以通过积分制的方式拥有城市户籍。短短5个月内，广州、中山、东莞、佛山、深圳、肇庆等市制定了农民工积分制入户政策，8月30日，来自广西的36岁的谢红芬成为全国积分入户第一人。目前，广东省已有超过6万农民工成功入户城镇。

按照广东省的意见，农民工积分入户，落户指标重点向中小城市和县城、中心镇倾斜。但大部分的申请者还是希望落户城区，地方冷热不均的背后，隐藏着深层次的矛盾是：公共服务均等化问题。

公共财政下的全民福祉

两个地处黄土高原的小县，和一个在东莞32个镇中经济实力排名靠后的小镇，用制度化的社会福祉改革，在公共服务发展模式上进行了新的尝试。

神木并不是中国最有钱的县，却从2008年开始接连烹制“民生盛宴”，时任县委书记郭宝成说，这是结合神木县情，弥补过去在民生方面欠下的账，“我们必须用公共财政这个平衡器来促进社会和谐，必须把钱首先花在民生上，让老百姓共享发展成果。”

2008年，神木推行12年免费教育，近9万名学子不用掏一分钱，还给他们每天补助3.5元的午餐费，为此，县财政每年支出1.6亿。2009年3月，神木县开始推行全民免费医疗，“看病不要钱”极大地刺激了劳苦大众的神经，县内定点医院人满为患。因政策推出之时，正逢新医改出台，许多人评价说：“全民免费医疗开国内之先河，其政策远远高于新医改方案的设计标准。”质疑者则认为，这是“乌托邦”，不现实。两个多月后，郭宝成亲自主持神木县委常委扩大会议，30余名县级领导及相关部门负责人被召集在一起，议题只有一个：免费医疗坚持还是不坚持。结果，大家几乎一致同意坚持下去。在2009第四届中国全面小康论坛上，谈到全民免费医疗实施之初，病人数量猛增，个别医院床位紧张的问题，郭宝成坦言，这恰恰是百姓长期看不起病的结果。

神木之外，陕西另一个让全国人民感喟不已的“标杆”是实行15年免费教育的吴起县。从2007年起，吴起开始推行免费教育，在全县范围内对小学至高中的所有学生实行五免一补，即免除杂费、课本费、住宿费、取暖费、信息费，并补贴寄宿学生生活费，一学期以125天计，小学与学前班每人每日2元，初中生每人每日3元，高中生每人每日1.5元。从今年春天起，吴起5300多名儿童也享受到了学前免费教育，全县28所幼儿园，无论公立还是私立，对所有孩子一律免书本费。

享受到公共服务“免费大餐”的还有东莞市石排镇，今年9月，石排镇迈出了走向免费教育时代的最后一步，该镇4.2万户籍人口实现了从幼儿园到大学博士阶段的25年全部免费教育。现就读于中山大学的廖思政是来自石排镇的学生，也是第一批享受到大学免费教育的学生之一，他告诉记者，每年开学之后，只需要把学费单和自己的银行账号交到村委员，村里就会统一把材料上交到镇政府，“补助一般要到年末才能拿到，这样做的目的是防止作假。村镇两级都要审查，根本不可能拿到钱后就放弃读书。”

实行高中免费教育的第一年，在东莞中学读书的廖思政就获得了石排镇的第一笔高中教育补助3000元，与他同时获得补助的还有4位来自石排的同班同学。后来，因他高考时理科综合科得到满分，还获得了镇政府奖励的4万元人民币。

今年7月1日，石排镇在公共服务方面再出新招，户籍居民乘坐镇内公交正式告别收费时代。据石排镇公共汽车有限公司经理陈俊明介绍，石排镇公汽公司现有103台公交车辆，12条公交线路，全部车辆采用“无人售票”方式，所有线路票价均为2元。户籍人口免费乘坐镇内公汽政策推行之后，居民可以通过当地政府免费提供的“易通卡”刷卡乘坐镇内公交，政府则可以通过统计本地户籍人口乘公交刷卡的总次数，再根据这些数据及其他规定补贴项目，清晰地算出每年财政该补贴给公交公司的金额。

“免费大餐”在神木、吴起、石排等地开启后，公共服务无疑又迈出了重要的一步，但是除吴起外，神木和石排的“免费大餐”均是只有户籍人口才能分享。“外来务工人员对当地经济的发展同样功不可没，如何让他们分享经济发展成果是值得当地政府思考的问题。”一位不愿透露姓名的学者说。

我国能否实现公平与可持续发展，关键取决于未来五年左右，我们能不能建立起以基本公共服务均等化为目标的社会政策体系，实现基本公共服务体制建设的重大突破。

不把所有的鸡蛋都放在同一个篮子里

石排镇在对户籍人口推行免费教育的同时，已经注意到了为当地发展倾注心血的新莞人。

“南海核心利益说”距其提出已经整整8年。追根溯源，引发该说的是《中国军队寻求拓展海军实力》这篇文章。此后，关于该说的研究及其影响大体都在该文的框架之内。就这篇文章而言，“南海核心利益说”不过是一个具体的论据；但就此后该说的影响而言，该文不过是为该说提供的一个国际趋势分析框架。因此，对该说的思考宜以这篇文章的框架为基础，以前后事实发展为依据，同时就该话题的“政治性”以及同国际关系理论的关系进行探讨。

24年前，廖海（化名）因家庭变故从茂名市高州来到石排镇水贝村，并通过考试成为了石排镇中心小学的一名教师，“当时老师的工资还不及打工者，相差近一半。”廖海说，但是现在不一样了，镇政府非常重视教育，加上本镇的各种补贴，他的月收入达到了一万以上。

廖海所在的是一所公立学校，他告诉记者，民办学校的教师待遇和公办学校的一样，“镇里还出台了《石排镇新莞人子女入读公办学校暂行办法》，每年将全镇30%的公办学位提供给在石排工作的优秀新莞人子女，以奖励和反馈他们为石排作出的贡献。”

由广东省常务副省长朱小丹任组长的一个工作领导小组近日成立，旨在保证珠三角地区能够在2012年初步实现基本公共服务一体化。《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009～2020年）》出台尚不到一年，又马不停蹄地出台《珠江三角洲基本公共服务一体化规划（2009～2020年）》。

“广东省委省政府今年做了许多努力，就是期望能够在公共服务方面再上一个台阶！” 广东省社会科学院竞争力评估研究中心主任丁力说。目前，珠三角各市在推进公共服务一体化方面仍存在“重经济轻社会”现象，相对偏重于经济合作、产业错位发展等，而在基本公共服务和社会管理方面涉及较少，因此，从官方发出的信号是：在珠三角区域一体化开局之时，就要彻底转变“重物轻人”的观念，坚持推动经济、社会一体化“两条腿走路”，建立公共事务协作管理的新机制。

丁力认为，现阶段要实现基本公共服务均等化还有很大难度。广东现在各个县市贫富差距很大，在现有的财政机制下，富县市公共服务虽然做得不尽如人意，但问题却并不显得尖锐，而一些穷县市，财政基本上就是“吃饭财政”，根本谈不上解决当地老百姓的公共服务，只能算基本服务，“这个问题全国都一样，但是广东比较突出”。

在广州，同一片蓝天下，也存在着“一边是欧洲，一边是非洲”的状况。为了带动广州东部农村经济的发展，2005年，广州市把围绕广州开发区附近的三个镇合并成立萝岗区。广州经济技术开发区管理委员会政策研究室（法制办）主任沈奎说：“广州市做了一个很英明的决策，以经济开发区带动农村发展，推进城乡一体化。”

以公共服务均等化促进城乡一体化，是广州市需要破解的难题。

2005年之前，萝岗镇辖区内的萝峰村，是一个名副其实的贫困村，村小学设在一个池塘里面，基本的教学设备都没有，这种状况持续了几十年，“开发区领导决定为学校买几台电脑。买电脑是一件很容易的事情，找不到会使用电脑的老师却成了难题。”沈奎说。在调研时，沈奎还发现，镇里的基础设施非常落后，村级卫生站是村民身体健康的基本保障，而镇里居然没有一个卫生站是符合标准的，有一半以上的所谓卫生站是设在家里面的，老百姓把自己的生命就交给了“赤脚医生”。

在从一片农地变成一个现代化的经济园区，广州开发区的公共服务必须跟上经济发展的步伐，地方执政者希望以公共服务均等化来推动城市化。“在城市化进程中，将农民转化成了市民，村改成了居委会，农村的社会结构改变了，开发区附近的许多农村，农民的土地都已经被征用。”沈奎说。农民未来的医疗等生活保障如何解决呢？从2006年开始，开发区大力推广新型农业合作医疗，以各个区作为单位，村民个人交40元，政府补贴40块，重大疾病可以报销7000元。“现在，个人交60元，政府财政补贴210元，村民可以享受10万元的最高报销额度，位居广州各区之首。”

广州市社会科学院高级研究员、广东经济体制改革研究会副会长彭澎表示，社会经济发展到一定阶段，大家更重视公平和共同富裕的问题，“没有这些公共服务的均等化，怎么谈和谐社会呢？城乡统筹和公共服务的均等化确实应该成为十二五期间重点解决的问题，而政府更应该主持正义、倡导公平。”

“对于广东来说，以前也许还是‘没有鸡，哪来蛋’的问题，而现在，是既有鸡，又有蛋，‘鸡蛋该如何分配’的问题。”丁力认为，政府职能应该从以经济建设为中心逐渐转变到以民生、公共服务这样一些涉及到老百姓切身利益的工作上去，而不是围绕着GDP转。

从这个角度上来说，要做到公共服务均等化，就是要经过政府统筹之后，“不把所有的鸡蛋都放在同一个篮子里”。

“这是广东的一个大手笔！把城乡统筹和结构调整相结合，不是就公共服务均等化谈均等化，在这个大目标下，广东大幅调整支出结构，原来财政部门说只有8000亿的投资，为了促进结构调整和城乡统筹，省委省政府提高到2.48万亿，把2000万有条件的农民工纳入基本公共服务均等化。” 对于广东省站在很高的角度上，以发展方式转变改善民生大局，在公平基础上大幅度调整支出结构的做法，中国(海南)改革发展研究院院长迟福林给予了极高的评价，“广东不是钱多了，而是把原有大盘子里的钱的结构进行了大幅度调整，广东的经验就是财政均等化，没有财政的均等化很难做到公共服务均等化。”

政府转型要以公共服务为中心

“十一五”规划中明确提出，新时期政府改革的目标是建立公共服务型政府。“十二五”规划纲要建议提出，进一步转变政府职能，深化行政审批制度改革，加快推进政企分开，减少政府对微观经济活动的干预，加快建设法治政府和服务型政府。

迟福林有个观点：政府转型要以公共服务为中心。

在这方面，杭州进行的是“政府买服务”的探索，在公共服务的某些领域，尝试“政府出钱、社会出力”的模式，只要立起的是公共服务的“大树”，不管谁出资谁出力，都能方便百姓乘凉。

在建设公共服务型政府方面，呼和浩特市也进行了有益的尝试，与“杭州模式”不同，“呼和浩特模式”是政府既出大钱，又下大力气。过去，在呼和浩特办一件事情需要进百家门，有审批权限的一些部门的部分工作人员办事效率低下，对投资者“吃、拿、卡、要”，百般刁难，长此以往，呼市成了“留不住人，更留不住财的地方”。这无疑成为了卡在呼和浩特发展之路上的最大难题。

“一场全方位的革新在所难免。”呼和浩特市副市长包钢对《小康》记者说，“从2008年初开始，我们酝酿、筹备重建呼市政府服务大厅，确保行政权力公开透明运行，直到2009年2月才正式启动运行，我们准备得非常细致，就是为了避免反弹。”

到目前为止，呼和浩特已形成上下联动、层级清晰、覆盖城乡的三级公共服务体系。2009年，市区两级政府共投入资金2.1亿元建设了总面积达51000平米的四个市民服务中心。在城市基层，则按照“政府推动、逐步自治”和“功能整合、职能下沉”的理念建设了社区公共服务站，老百姓不出社区，就能享受到政府提供的信息咨询、计划生育、居家养老、图书阅览、健身娱乐等公共服务。现在，呼和浩特市政务服务中心已经成为了最受老百姓欢迎的公共服务项目之一。

呼市的变革，与其他地方的变革互相呼应。来自不同地方的试验，对公共服务政策在制度上的设计、修改及完善做了不同的探索，其所要破解的真正难题是，政府应如何有效地承担起公共责任。“中国经济有了前30年的基础后，完全可以放手让市场去做，政府应该腾出精力和资源在社会公平上发挥主导作用，政府不能在经济发展中做主导者，而应该在社会公平上发挥主导作用。”丁力认为。

未来在政府重新定位的过程中，政府转型的关键就在于公共服务的均等化。迟福林给出的总体判断是，我国能否实现公平与可持续发展，关键取决于未来5年左右，我们能不能建立起以基本公共服务均等化为目标的社会政策体系，实现基本公共服务体制建设的重大突破。这就需要以城乡、区域一体化为核心目标，以农民工市民化为重要突破口，以政府转型为重要支撑力，进一步建立健全相应的社会政策体系。

（《小康》记者谈乐炎、实习生李雅男对本文亦有贡献）