一事一议财政奖补政策效应分析与建议——以黑龙江省为例

□ 张颖举

（河南农业大学，河南 郑州 450002）

一事一议财政奖补政策效应分析与建议
——以黑龙江省为例

□ 张颖举

（河南农业大学，河南 郑州 450002）

一事一议财政奖补政策有效地利用了公共财政，并有偏重地无偿资助农村公益事业结构中较为薄弱的环节，形成了政府在准公共产品领域推动农村公益事业投资的引导机制，体现了地方政府对村级公益事业领域管理的宗旨与目的，促进了农村一事一议制度的有效开展和农村小型公益事业建设的快速发展。文章认为，该政策在试点的过程中需要简化奖补程序、调整奖补办法、因地制宜制定奖补标准，并通过完善政策来进一步推动村级公益事业建设。

一事一议制度；村级公益事业；财政奖补；黑龙江省

一、黑龙江省一事一议财政奖补政策简介

为了深入做好村级公益事业一事一议筹资工作，促进农村小型公益事业的发展和改善农民生产生活条件，2004年，黑龙江省出台了《黑龙江省村级范围内集体公益事业筹资“以奖代补”管理暂行办法（试行）》和《省财政厅关于印发农村公益事业“以奖代补”有关问题的意见》。以上两项政策实施两年后，经黑龙江省财政厅、省农业委员会、省农村税费改革办公室共同研究，对以上两项政策进行了修改和完善，于2006年5月颁布了《黑龙江省村级范围内集体公益事业筹资“以奖代补”管理暂行办法（修订）》。2008年2月，财政部宣布我国将建立村级公益事业建设一事一议财政奖补制度，并决定2008年在黑龙江、河北、云南三个省开展试点工作。黑龙江省常务副省长杜家毫专门批示，要求全省各地及有关部门珍惜被国家确定为试点省份的机遇，从战略和全局的高度出发，把好事办好，实事做实，为全国提供经验。为此，该省各县（市、区）都成立了以县长为组长、副县长为副组长、相关局长及各乡镇长参加的农村公益事业一事一议财政奖补试点领导小组，明确任务，落实责任，为试点工作提供了组织保障。

从公共政策角度看，黑龙江省一事一议财政奖补政策体现了地方政府对村级公益事业领域管理的宗旨与目的，利用公共财政有偏重地无偿资助公益事业结构中较为薄弱的环节，形成了政府在准公共产品领域推动农村公益事业投资和发展的引导机制。该政策主要内容如下表。

黑龙江省一事一议财政奖补政策的主要内容

二、黑龙江省一事一议财政奖补政策实效分析

⒈促进了农村公益事业的发展。一事一议财政奖补政策制定的主要目的是打破一事一议机制推行中出现的“事难议、议难决、决难行”的三难困境，推动村级公益事业建设，从实践来看，较好地实现了政策初衷。2004年－2008年，黑龙江省9057个行政村和476个国有农场逐步开展了农村公益事业“一事一议”筹资活动，有8427万人（次）参加了筹资。全省农村植树造林（含育苗）4.8亿株；修建村内道路24.2万公里；改善环境卫生23.4万平方米；新增自来水公共设施覆盖96.6万户；新增有线电视基础设施覆盖16万户；打人畜饮水井23万眼；修建文化基础设施60万平方米。［1］以2004年为例，在财政奖补政策实施当年就议成事项7756项，一事一议开展情况出现明显转机，覆盖面由2003年的29.4%上升到67.4%，筹资总额达到1.4亿元，是上年的4.3倍，村平均筹资额达2.3万元。［2］与全国同期平均水平相比，2004年全国开展一事一议筹资的村11.9万个，占全国总村数的18.0%，筹资总额21.6亿元。［3］可见，黑龙江省开展一事一议的收效明显高于全国平均水平。以上数据表明，黑龙江省财政奖补政策激发了农民建设社会主义新农村的热情，促进了农村公益事业的发展，改善了农村生产生活条件。

⒉财政奖补的引导效应明显。农民收入水平低、经济承受力弱是导致一事一议筹资筹劳进展缓慢的主要原因。一事一议财政奖补政策就是试图利用财政杠杆撬动农民和其他社会主体投资村级公益事业，达到多元投入快速发展的目的。2004年－2008年，黑龙江省村级公益事业投资达28.26亿，其中省级财政累计下达奖补资金7.06亿元，平均每年补助1.4亿元左右，仅占25%；一事一议共筹措资金达14.8亿元，占52%；社会多元投入6.4亿元，占23%；政府投入与非政府投入的比例是1：3。如果加上村级公益事业建设资金对农村投资和消费产生的集聚效应和乘数效应，拉动农村内需370多亿元。以上数据表明，政府财政奖补资金发挥了公共财政投入对农村公益事业建设的引导作用，找准了公共财政支持农村公益事业建设的方向，极大地促进了农村集体公益事业建设的发展，是加强农村公益事业建设，统筹城乡发展的一项制度创新。

⒊加强了村级民主政治建设。村级集体公益事业建设筹资一事一议以奖代补办法的实施，让农村广大干部群众得到了实惠，使农民的思想观念发生了极大转变。农民开始自发组织议项目，主动要求搞试点，建设公益事业的积极性空前高涨，间接促进了农村基层民主政治建设。以黑龙江省逊克县为例，该县在执行一事一议财政奖补过程中，健全制度，严格程序，实现了议事决策的科学民主。该县在执行政策过程中严格把握了以下三个重要环节：一是议前征求意见。在召开村民代表大会之前，村委会提前把会议议题通知村民，广泛征求村民意见，真正让决策体现民意。二是议中民主公正。在议事过程中，严格遵循一事一议规程，村委会只提出议题，不提出具体意见，全部让村民代表发表自己的意见。对一般议题采取举手表决的方式；对分歧较大的议事项目则采用投票表决的方式。三是议后全程监督。一事一议财政奖补项目建设的内容、筹资筹劳的数量、奖补金额等都列为村务公开内容，村干部必须及时公布项目申报情况、群众筹资情况和建设资金使用情况，接受村民理财小组、村务监督小组和群众的监督，这不仅提高了资金使用的透明度，同时让群众能够充分表达自己的愿望和意见，激发和调动了广大农民民主议事、办事、管事的积极性和创造性，有力地推动了农村民主政治建设，促进了农村的和谐发展。

⒋奖补工作程序和奖补办法在实践中存在的问题。该政策对财政奖补的工作程序进行了明确规定，确立了逐级申报、项目化管理、先建后补的原则，使财政奖补项目的申请、资金的拨付等环节透明、公平、公正，但也存在着奖补程序过于繁复的问题。一事一议财政奖补工作流程为：申请［村委会一事一议筹资完成的项目提出资金补助申请］——审核［乡（镇）农村经济管理服务中心和财政所对项目实地审核并提出审核意见了——审查［县（市）农委和财政局对上报的材料和项目进行审查，并提出审查意见］——审批［省、市农委和财政厅联合检查，省农委和省财政厅出具审批意见］——拨付［省财政厅对县（市）拨付“以奖代补”资金，县对乡拨付］——发放［乡（镇）财政所负责资金的发放，并设立资金专户，专款专用］。从其工作流程可以看出，一方面，一事一议财政奖补资金从申请到发放需要经过乡镇、县级、地市、省四个层级的层层考核和农业、财政两大系统的联合检查审批，其结果是产生了审批程序过多、审批时间过长的问题。对此，农业部张少春副部长在村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作会议上提议要简化工作流程。另一方面，在实践中发现，“先建后补”办法并不完全适应项目建设的客观需要。受一事一议筹资筹劳上限控制标准和农民收入水平总体较低的影响，正常情况下，1000－2000人的中等规模的村庄，农民年自筹金额大约2－4万元，这样的自有资金很难独立建设完成某一项目，而建设完不成就不能申请财政奖补，加上基层干部群众对奖补政策不了解，担心建设之后得不到国家奖补，两个因素致使部分地方一事一议项目因资金缺乏而无法开展或者开展缓慢。

三、完善一事一议财政奖补政策的建议

一事一议奖补制度的建立是为了破解一事一议机制推行难、村级公益事业发展滞后的现状而产生的。通过以上分析表明，该政策直接地推动了农村公益事业发展，间接地促进了基层民主政治建设，形成了农村小型基础设施和公益事业发展新的投入机制。可以说，一事一议财政奖补制度是一项重要的制度创新，是对建立覆盖城乡的公共财政体制的有益尝试，调动了基层干部和农民参加公益事业建设的积极性，较好地发挥了财政资金“四两拨千斤”的作用，有效地引导了农村公益事业建设逐渐步入规范化、制度化的发展轨道。黑龙江省的试点和实践，为在全国以省为单位开展一事一议财政奖补工作奠定了良好的工作基础，提供了有益的经验。但该政策作为一项新生事物，在实践中不可能完全符合实际情况，在执行过程中也出现了一些亟待解决的操作层面上的问题，因此，笔者建议在以下五个方面进行调整和优化。

第一，减少审核程序，提高奖补工作效率。目前，审批程序过多、审批时间过长已经成为政策实践中的突出问题。实际上，一般的村级公益事业建设项目规模都较小，只要严格履行一事一议机制进行决策和建设，其奖补申请报经乡镇和县级政府审核即可，没有必要报经省级审批，这样，既可以简化审批流程，避免不必要的公文旅行，也可以减少行政资源的浪费，直接推动奖补工作效率的提高。

第二，调整奖补办法，由“先建后补”向“建补并行”转变。“先建后补”往往造成一些项目开工困难甚至无法开展，因此，财政奖补资金应当直面项目建设的实际情况，预补部分奖补资金，实行奖补并行，以促进财政奖补项目的顺利开展。当然，为了防止村集体举债兴办公益事业和出现“钓鱼工程”，建补并行应在一定的制度规定前提下实施，即只有在村级公益事业建设项目通过一事一议程序、村民筹集的资金基本到位并存入乡镇相应专用资金账户后，省级财政再预拨一定比例的奖补资金。

第三，调整财政支出结构，确保奖补资金有稳定来源。积极安排财政奖补资金是确保一事一议财政奖补工作有效开展的重要条件。中央和省级财政要调整财政支出结构，增加一事一议财政奖补资金投入，形成奖补资金的稳定来源，有条件的市、县也要加大支持力度，为该政策的持续实施增强财力保障，并注意一事一议财政奖补资金与其他支农资金的整合问题。部分地方应按照突出重点、兼顾一般的原则，在不影响一事一议财政奖补项目实施的同时，为提高奖补资金的使用效果，将财政奖补资金和其他新农村建设资金捆绑使用。支农资金的整合是个大题目，要归并同类项，以提高支农资金使用效益。但现有政策已经有资金来源渠道的，如通村道路、饮水、沼气等公益事业，应主要通过现有投入渠道解决；同时，其他支农资金可以与一事一议项目资金结合使用，但不能替代财政奖补资金，支农资金总量不能相应减少，避免产生“挤出效应”。

第四，奖补标准应因地制宜，分类制定。因各地经济发展水平和财政情况不同以及农村公益事业状况存在较大差别，“一刀切”的财政奖补标准不可能适合各地实际情况，各地方政府可以根据省级政府发布的文件要求，结合实际，突出重点，区别对待，分类制定奖补标准。实际上，各试点省具体的奖补标准也可以由省级人民政府根据中央的文件要求，结合本省情况进行调整。同时，对于奖补的形式，也不能拘于形式，既可以是资金奖励，也可以是实物补助，只要群众拥护，富有成效，都应积极尝试。

第五，建立监督检查制度，做到精细化管理。应积极开发村级公益事业建设项目信息管理软件，跟踪了解资金使用情况和全面反映工作动态，同时，各级财政、农业部门每年都要对一事一议财政奖补项目和资金使用的真实性、规范性和有效性进行重点检查，对违规操作、虚报冒领、截留挪用一事一议筹资筹劳资金和奖补资金的行为，要责令纠正，追回资金，并按照规定追究相关当事人的责任，以确保奖补资金切实用在一事一议项目上。

［1］农村一事一议“一箭双雕”——全省5年投入资金94亿元拉动农村内需370多亿元［N］.黑龙江日报，2009－02－25.

［2］关于筹补结合 规范管理 推进农村小型公益事业发展的报告［R］.黑龙江省农业委员会，2006－09－18.

［3］“一事一议”筹资筹劳的总体情况、存在问题和完善政策的建议［Z］.国务院农村税费改革办公室，2008－06－20.

（责任编辑：王秀艳）

Analysis on the Effectiveness of Heilongjiang Finance Premium Policy for “One Case，One Meeting” System

Zhang Yingju

Heilongjiang finance premium policy for “one case，one meeting” system embodied the management objectives of local authority to the village－level public utility domain；made use of public finance premium to subsidize the weak point of rural public utility，formed the guidance mechanism of rural public utility investment；promoted the rapid development of village－level public utility.But the policy divorced from the reality in some aspects during implementation，the local authority need to predigest the finance premium procedure and revise the finance premium method；Setting finance premium standards according to local conditions，forming a stable source of finance premium funds by establishing system.

“one case，one meeting” system；finance premium；village－level public utility；Heilongjiang Province

F812.0

A

1007－8207（2010）03－0029－03

2009－12－20

张颖举 （1980—），男，河南舞阳人，河南农业大学文法学院讲师，研究方向为农村公共政策。

本文系河南省政府决策研究招标课题 “农村 ‘一事一议’机制与农村公益事业投资关系研究”的阶段性成果，项目批准号：B559。