事业单位绩效工资：国企的经验与教训

中国劳动关系学院 任小平

事业单位绩效工资：国企的经验与教训

中国劳动关系学院 任小平

2009年9月2日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定从2010年起事业单位将全面实施绩效工资。会议明确了事业单位实施绩效工资的基本原则和改革时间表。由于中国有事业单位120多万个，在职人员3000多万人，离退休人员900多万人，而教育、科技、文化、卫生等领域皆与民生问题息息相关，所以改革消息一经发布，立即引起社会广泛关注。绩效标准如何认定、资金来源如何保障、分配结果如何公平等问题显然是制度设计者需要解决的关键。作为改革对象的职工群体，关注更多的是能拿多少钱，和改革前比较是增加还是减少以及改革能否公平的问题。可以预见，如果事业单位绩效工资改革最终出现如今国企工资分配现象，原本稳定和谐的事业单位劳动关系将面临挑战，事业单位应有的社会功能将无法彰显，社会公平正义将进一步在改革过程中面临民意的检验。因此，借鉴国企分配制度改革的经验和教训，对推动事业单位绩效工资改革应有裨益。

改革开放以来，尽管对国企改革的成败争议不断，但基本的认知是，国有企业在整个社会经济中的影响力、控制力正日趋加强，尤其是金融危机下的“国进民退”浪潮，已经引起学界的广泛争议。学者陈志武甚至认为，借金融危机强化国有是历史的倒退，也是在民主法制化的道路上开倒车。

回到国企职工工资改革议题，直接的起因是建立市场化的激励机制，从砸“三铁”开端，并随着市场化进程不断强化。经过近25年的改革，原体制下的“大锅饭”现象基本消除，取而代之的是企业内部基于绩效的激励薪酬制度。

应该讲，国企之所以能取得今天的成效，原因是多方面的。这当中既有体制的推动、资源的倾斜和对其他资本在竞争方面所形成的隐形歧视，但与市场机制相适应的工资改革无疑也是重要的一环。经过改革，国企职工不仅在劳动关系方面发生了深刻的变革，其关于市场化工资决定机制理念也已基本形成。但与之相应的问题也因此产生了。在劳动关系领域，国企职工的“主人翁”身份意识逐渐淡薄，劳动关系的稳定也从计划经济时代的绝对稳定变为今天的“相对稳定”，职工关于利益的诉求日趋强烈；在工资分配领域，尽管广大职工感觉到改革所带来的成效以及对个人福利的提升，但其不公平感也日趋强烈。尤其是在企业内部分配机制不健全、收入差距日趋扩大的今天，职工的不公平感更加明显，并逐步累积了对管理层借制度之手所获取高额报酬的质疑。

如果回到分配方面讨论国企改革的问题，职工的满意度并不高。在去年，笔者曾经在北京某大型企业做过一个问卷调查，在关于收入方面，超过2/3的职工尽管认为收入有所增加，但对收入与贡献以及管理层与职工的倍差不满意度极高。之所以出现这一问题，潜在的原因可能有三个方面：

一是对工资改革所涉及的绩效标准存有疑虑。传统经济学理论认为，利润最大化是作为营利组织的企业所追求的基本目标。在目标的实现过程中，资本会采取一切可以降低要素价格的方法，来获取尽可能多的利润。相较于民营企业逐利的“血腥”，国有企业的逐利过程无疑要文明很多。之所以出现这样的差异，根本的原因在于国有企业所固有的功能。在我国，国有企业需要承担政治责任、社会责任和经济责任，而政治责任无疑放在第一位，因此，我们很难用传统的经济学分析框架来分析国有企业的市场化过程。但是，国有企业责任的多维性并不意味着其可以无代价地牺牲经济利益，某种程度上，当国有企业的经济利益可能影响到政治责任和社会责任的履行时，国家主导下的改革措施将不可避免，从我国国企改革曾经采取的“下岗分流、减员增效”以及后来的“主辅分离、辅业改制”等具体路径中都能得到较好的印证。因此，建立以绩效为核心的职工工资分配机制则顺理成章。但问题的根本在于，这种绩效是否与职工的岗位和职责相匹配、其计量的方法是否科学和公正以及与绩效挂钩的变动收益是否合理等等。从现实的经验来看，不合理的权重可能会大一些，这也是职工对收入预期难以稳定的一个重要因素。

二是对工资决定机制相对不满。在市场经济国家，企业工资决定机制一般有“企业单方决定”和“劳资谈判决定”两种。就我国的国有企业而言，尽管相关的制度安排要求在涉及职工切身利益的工资福利等方面要征求工会意见和经过职代会的同意，但现实的情况是，职代会很难就事关职工切身利益的事项做出否定性决定。即使有工会的参与和协调，但工会，尤其是工会的管理层与企业的管理层在某种程度上具有利益上的高度一致性，因此也很难对行政提出的工资方案说不。在此背景下，企业单方决定工资基本是主流，即使是建立了企业层面的工资协商制度，这一制度的实效也更多地是完成“规定动作”，象征意义大于实际意义。就事实而言，无论是企业单方决定还是协商决定，职工的工资福利确实能够得到改善，尤其是在经济效益趋好的情况下，其工资福利改善几率确实较大。但是，当这种改善遭遇分配公平的检验时，职工明显感觉到了不公平的存在，特别是管理层与职工薪酬的倍差以及两者在工资增长的速度方面，职工不公平感尤为强烈，并催生了谋求改变的动机。

三是对改革进程中不断强化的管理层权威疑虑日趋增加。理论上，领导权威的建构有两条基本路径：（1）基于个人威望和能力日趋累积的结果，在我国较为流行的“一人一企业”（即所谓的“能人治企”）现象无疑是很好的诠释，这些人往往“受命于危难之际”，力挽狂澜于企业不倒，为企业的发展和职工的饭碗做出了突出的贡献，职工在内心深处也对此种能人效应抱有高度的认同感；（2）基于制度而形成的权威。和前一路径所不同的是，此种领导权威的形成虽然有个人能力和威望的因素，但更多的是基于制度认同下的认同，换句话说，不管是谁在那个位置，都可以将企业干得不错。而当今关于国有垄断企业的薪酬非议，尤其是管理层薪酬的非议，在一定程度上表达了制度权威的疑虑。观察今天的国有企业管理层权威，制度形成的痕迹极为明显。在职工的工资分配方面，因应相应改革需要而不断拉大的管理层与职工收入倍差，已经让职工产生不安，甚至一些职工认为，所谓的改革，就是管理层不断强化自身的薪酬机制，也有部分管理层在回应职工关于这种薪酬倍差之时，也以一句“没办法，就是这个价”予以诠释。而这种关于工资倍差的认知差异，无疑加剧了职工对分配机制的不满，潜在的劳动关系隐忧将不断累积，国企曾经稳定的劳动关系将可能面临挑战。

和国企工资改革相比较，尽管事业单位存在改革对象、路径等方面的差异，而其实质也是基于职工工资分配制度的改革。官方话语虽然强调“真正让那些干活的和尚”多分米，但能否实现制度设计者的初衷，显然还有更长的路要走，和国企的砸“铁饭碗”比较，事业单位属于砸“金饭碗”。如何砸，什么时候砸，砸哪些人的饭碗显然需要在具体的实施过程中给予充分关注。但从国企的经验和教训来看，以下四个问题无疑是需要提前估量，并尽可能实现制度设计的初衷。

一是绩效工资的分配方式。对事业单位而言，其分配的复杂性不言而喻，一个最简单的事实就是，事业单位属于非营利组织，本身不从事逐利活动，也不能将利润最大化作为其组织目标。因此，与职工工资收入密切相关的经费保障机制将是一个大的问题。理论上，与绩效工资配套的资金保障有两个途径：（1）政府对事业单位提供增量的“人头费”；（2）事业单位内部改变切“蛋糕”的方法，即通过绩效改革的制度设计，将“懒人”找出来，并将原“大锅饭”体制下的多得部分拿出来奖励制度所找出来的“勤快人”。两相比较，路径一就是“保护存量、重分增量”（即“增量改革”），而路径二则是“存量改革”。比较而言，路径二的风险较大，累积不满的可能性也较大，某种意义上可能出现不稳定。因此，较为可行的办法就是以“时间换空间”，用路径一作为切入点，在逐步形成新的存量的同时，再进入路径二。而媒体报道的南京基础教育教师绩效工资改革所出现的“皆大欢喜”局面，无疑是路径一在实践中得到认可的事证。

二是如何避免“两极分化”。国企工资分配改革的两极分化已是共识，并引起了社会各界的广泛关注。正如媒体所言，当前我国收入分配差距拉大趋势未从根本上扭转，收入分配矛盾较多。如何遏制垄断行业收入畸高的问题，政府显然需要采取切实措施，实现真正意义上的工资水平与效益联动机制，并在一定程度上可以略高于效益的增长，以加大初次分配的比重。就事业单位而言，尤其是事业单位的管理者，是否有动机借改革之机，逐步在同一单位内部拉大收入差距，尤其是管理层和一般职工的收入倍差应予以警惕。理论上，作为经济人的事业单位管理层，其动机是客观存在的，并且也有将动机付诸实施的路径。因此，需要在改革的具体过程中，设计相应的制度和程序来最大限度地抑制其动机，在确保绩效工资制度初衷的同时，避免出现“两极分化”问题。

三是如何建立和完善绩效工资改革的决策程序。不可否认，事业单位的性质决定其人力资源素质相对较高，其对分配公平正义的诉求将更为强烈。如何满足这一诉求，应按照“政策允许、程序到位、过程透明、结果公正”的原则，需要在制度层面建立完善的决策机制，职工的知情权必须得到保护，任何“闭门会议”的单方决定都应被抑制。否则，潜在的纠纷将不可避免，某种程度上的负面影响将可能更大。

四是建立和完善与职工利益密切相关的绩效标准。事业单位的公益性是其基本的职能，既有绩效也应是通过被服务对象的满意度来进行界定。但不同事业单位由于其服务对象及其所服务对象的素质、认知和能力的差异，其公允性显然难以得到充分保障。问题解决的可能办法是，以事业单位基本职能为核心，建构多维观测指标，并赋予不同指标应有的权重来体现职工的综合绩效。在指标权重的设计方面，完善制度的制度无疑是一个重要环节，而如何完善，显然不是政策“一刀切”所能解决的。比较有效的做法就是，制度设计者根据改革的总体目标，设计不同行业的指导性标准，在此背景下，归属相应行业的事业单位结合自身情况拟出具体的指标体系，并经职工代表大会充分认可和决定后实施，以最大限度地抑制可能的负面因素，凝聚最广泛的改革共识，降低改革所可能带来的成本，实现制度设计的初衷。

综上所述，事业单位绩效工资改革尽管和国企改革存在差异，但在涉及职工切身的经济权益方面是一致的，国企既有路径下的经验和教训值得借鉴和防范，最大限度地实现事业单位绩效工资改革的社会效应，最大限度地彰显事业单位在社会进程中的应有功能和责任。