警惕“整合”名义下的矿权非法转让

□刘 欣

警惕“整合”名义下的矿权非法转让

□刘 欣

案 情

2007年8月，云南龙洋矿业开发有限公司法定代表人林某与某县政府签订了一份矿产资源整合协议。双方约定，龙洋公司在该县建立一条探矿、开采、提炼、回收的生产线，缴纳50万元基础设施配套资金，且不得弄虚作假、圈而不探。县政府以收取较低“基础配套费”的方式向龙洋公司提供优惠政策，并允许对方对该县区域内铁、锰矿产资源进行统一勘查、开发。根据该协议，5年内，唯独龙洋公司有权在该县范围内勘查开采铁、锰矿产资源，他人不得在该范围内开采。

协议签订后，林某将协议范围内的矿区划为几小片，要求其他想在该县采矿的人与其签订合作勘查合同，并对每片矿区收取3万元保证金和5万元管理费。

2008年4月，县政府发现林某未建成合金生产线，反而违规操作矿山买卖，遂对其发出限期整改通知，要求林某实际履行合同，否则将终止合同。林某一方面向政府承诺履行合同，一方面继续向外“兜售”他手中的矿权。为收取更多开采保证金，林某还交叉重复划分矿区，将同一矿区出售给不同的客户开采。

2009年4月，县公安局收到林某客户举报，称其骗取开发保证金，遂立案调查。

经查，林某先后与7家客户私下签订了矿产资源合作勘查协议。这7份矿产资源合作勘查协议中约定的勘查开采点实际都是同一个地方。为了“一矿多卖”，林某与不同客户签订协议时，有时用四至界线来标明矿区位置，有时又改用经度和纬度来标明矿区位置。虽然林某直接收取的资金只有62万元，但7家客户投入的勘查资金达400多万元，损失严重。

2009年5月，因涉嫌合同诈骗罪，县公安机关依法批捕了林某。目前，案件正在审理中。

评 析

本案是一起以非法转让矿业权为主，涉及矿产资源勘查、开采和管理等多方面违法行为的典型案例。龙洋公司借国家推行矿产资源开发整合政策之机，经地方政府违法行政取得不具有法律效力的垄断性矿产资源开发权，并以签订勘查协议的方式非法发包转让牟利，以实施整合之名、行非法转让矿权之实。本案主要涉及以下一些法律问题：

一、龙洋公司所谓的矿产资源勘查、开发权不具有合法性

首先，看县政府一方是否有审批矿权的资格。根据矿产资源法律法规有关规定，地方政府在矿产资源管理中担负的主要职责是：加强矿产资源保护工作，维护本行政区域内的矿产资源开发秩序，支持、督促有关部门依法履行矿产资源勘查开发监督管理职责。根据《国务院办公厅转发国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知》和《关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知》中的有关规定，地方各级政府的职责主要是组织领导。其中，县级政府负责对整合矿区内矿山企业原采矿许可证均为县级国土资源管理部门审批颁发的相关整合实施方案进行审查批准，在特定情况下优先选择符合产业政策和布局规划的下游优势企业作为整合主体，对于整合工作的具体实施，则由国土资源等相关部门负责。显然，县政府不具备探矿权、采矿权的审批权。

再看龙洋公司一方的资质条件。《矿产资源法》第三条规定，勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请，经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件。据此，龙洋公司应当向国土资源行政主管部门提交能够证明其具备相当的资金、技术（设备）和管理能力的探矿权、采矿权申请登记书、勘查单位资格证书、资金来源证明、勘查实施方案或者矿产资源开发利用方案、设立矿山企业的批准文件等一系列要件材料。本案中，该公司尚未提交这些材料，无法确定其是否具备法定的资质条件和形式要件。

从国家关于矿产资源开发整合的政策角度分析，经县政府同意统一进行开发整合的该县域内铁、锰矿区不是通常意义上已设矿业权、有必要进行整合的区域，而是有资源赋存的空白矿产地，该区域在客观上暂不存在进行开发整合的必要性和紧迫性；龙洋公司既非合法的探矿权人、采矿权人，也没有相应的经济实力和矿产资源开发经验，因此，该公司不具备成为整合主体的能力和条件。

此外，县政府与龙洋公司之间的探矿权、采矿权出让方式也有悖于矿业权管理规定。

龙洋公司所取得的矿产资源勘查、开发权没有依照法定程序向有权机关申请，因而不是法律意义上的探矿权人和采矿权人，不能得到法律的承认和保护。

按照行政合同的有关规定，因为县政府超出了其管辖事务的权限范围，龙洋公司也不具备法定的形式要件，所以双方签订的矿产资源整合协议无效。由于双方均有过错，因此应当各自承担相应的责任。

二、龙洋公司以签订协议方式发包探矿权、采矿权的行为属非法转让矿业权

根据现行矿产资源法律法规规定，探矿权、采矿权转让应当依法进行，除了对探矿权、采矿权转让实行国务院和省两级国土资源行政主管部门审批，还对探矿权、采矿权转让设定了一系列法定条件，主要包括：转让人必须是合法的探矿权人、采矿权人；探矿权、采矿权发生转让必须符合时间、权属、履行义务等法定条件；受让人应当具备法定的资质条件；必须依法办理探矿权、采矿权转让审批和变更登记手续。

本案中，龙洋公司不顾对方是否具备相应的资质条件，凭借其与县政府签订的矿产资源整合协议骗得7家“客户”的信任，以签订“合作勘查合同”即采取承包方式允许这些“客户”进行矿产勘查、开采活动为条件，公然收取“保证金”和“管理费”，这是一种特殊的非法转让矿业权行为，可以理解为《矿产资源法》中规定的“买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源”的违法行为。其特殊之处，或者说它与典型的以承包方式非法转让矿业权行为间最大的区别，就在于其转让主体并非合法的采矿权人和探矿权人。

此外，龙洋公司采取与不同“客户”重复签订矿产资源勘查合作协议的方式，将同一矿产地发包给不同主体进行勘查开采，从中牟取利益，具有主观上的欺诈恶意。根据《民法通则》第五十八条和《合同法》第五十二条的规定，一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益的，或损害社会公共利益的，合同无效。龙洋公司与不同“客户”签订的矿产资源勘查合作协议属无效合同。

三、一矿多“卖”中的政府越权行政

矿产资源监督管理是在矿产资源勘查、矿山建设、生产到关闭过程中，依法对探矿权人、采矿权人行使权利、履行义务的情况进行监督管理，维护探矿权人、采矿权人的合法权益和正常的开发秩序，查处各类矿产资源违法违规行为。

监督管理的主要任务就是保护和合理开发利用矿产资源，矿产资源监督管理以属地管理为主。《矿产资源法》规定，国务院国土资源行政主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、市（地）、县级国土资源行政主管部门分别依法负责对本行政区域内的矿产资源勘查、开采进行监督管理。根据有关规定，矿产资源开发监督管理重在县、市两级国土资源行政主管部门。

本案中，县政府本应依法严厉打击无证采矿等各类矿产资源违法违规行为，切实维护矿产资源开发正常秩序，认真组织编制整合方案、确定整合主体，在推进矿产资源开发整合过程中发挥积极作用，结果却为增加地方财政收入，实施假整合和越权行政，将当地资源交由一家公司通过发包方式随意开发，与国家合理开发利用资源、维护正常开发秩序的要求背道而驰，造成了不良的社会影响。当地国土资源行政主管部门也未及时对非法转让矿业权和无证勘查、开采行为采取制止和处罚措施，存在监管不力的失职问题。

四、本案中的受害者也是非法转让矿业权的参与者

本案从表面上看，受骗的7家“客户”是龙洋公司合同欺诈行为的受害者，但实际上，他们也是非法转让矿业权行为的受让者和无证勘查开采者。根据《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》的有关规定，对非法转让探矿权、采矿权的，没收其违法所得，处以罚款，并责令限期改正，逾期仍不改正的，依法吊销勘查许可证、采矿许可证和其他证照；对受让方按无证勘查、开采予以处罚。据此，这7家“客户”分别与龙洋公司构成非法转让矿业权行为的共同行为人，应当根据其实施无证勘查、开采活动的情况以及国家所有的矿产资源的损失程度等因素给予处罚。至于7家“客户”进行了大量的勘查开发投入却得不偿失，根据民事法律中关于无效合同的有关规定，应由龙洋公司承担相应的经济责任。需要强调的是，由于他们之间签订矿产资源勘查合作协议并依此实施非法勘查、开采行为，损害了国家和社会公共利益，因此应当依法没收各方由此取得的收益。也就是说，非法转让矿业权行为的认定及一般性处罚，并不以受让人实施非法勘查开采活动过程中产生利益为要件。

（作者单位：国土资源部矿产开发管理司）