经济法“国家干预”法律机制的探讨

□董成惠

（广东海洋大学，广东湛江524009）

经济法“国家干预”法律机制的探讨

□董成惠

（广东海洋大学，广东湛江524009）

为应对席卷全球的金融危机，世界各国政府对市场经济采取了各式各样的干预手段，使国家干预成为当今最热门的话题，其重要性勿庸质疑。经济法作为国家干预市场经济的法律规范，应具有其固有的法律价值和规范模式。文章通过对经济法语境下“国家干预”内涵的分析，从经济法律规范的逻辑设计和规范结构剖析经济法对“国家干预”的规范模式。

经济法；国家干预；法律规范

为应对金融危机，从欧美对银行的注资，国有化，减税，我国4万亿的投资及各地方政府采取的各种救市措施到G20峰会，国家干预成为摆脱金融危机致胜法宝。经济法是“国家干预经济的基本法律形式”，［1］不少学者进行过充分的论述。国家干预是经济学概念，是一种国家行为，国家干预主要是政府干预。多数法学者研究该论题时，主要是从经济学的角度对国家干预的重要性、必要性、干预方式等展开，但未深入分析经济法规范的内涵及其规范模式。在金融危机下，探讨经济法的国家干预模式，对经济法律关系，规范模式和价值目标等展开研究，对构建完善的经济法律体系具有重要意义。

一、经济法“国家干预”的基本理论

（一）经济法语境下“国家干预”的内涵

经济法作为“国家干预经济的法”的理论在学界虽有争议，但也渐渐达成一定程度的共识。该理论创建者李昌麒教授认为“相对最能概括国家对社会经济生活全部作用的词语当属干预一词，因为只有干预一词才能涵盖调节、协调、调控、调制、管理以及纵横统一等全部内容。”［2］“干预”一词精辟囊括了国家调整社会经济的手段，国家干预经济可以是宏观和微观，指令性和指导性，刚性和柔性，公权和私权等多种形式。法律反应的是国家意志，从广义上讲，都是国家对社会关系的干预。国家干预是一个广泛的概念，就干预主体讲，包括国家权力机关的干预，国家行政机关的干预，国家司法机关的干预以及国家授权“第三部门”①笔者认为李教授所说的“第三部门”就是王全兴教授指的“社会中间层主体”，是指独立于政府与市场主体，为政府干预、市场影响政府和市场主体之间相互联系起中介作用的主体。参见王全兴．经济法基础理论专题研究［M］．中国检察出版社，2002．499－577．本文的政府干预不包括“第三部门”的干预。所进行的干预。国家干预，主要是指作为行政机关的政府的干预，其干预的范围又主要是指政府对社会经济生活的干预。［3］笔者认为李教授经济法语境下的国家干预应该包括两个层面的内涵。首先，经济法语境下的国家干预应该包括国家立法干预，行政干预或政府干预，司法干预；其次，经济法中的国家干预核心是行政机关的干预。

（二）经济法“国家干预”的价值目标

哈耶克认为“干预”好比为一种类似钟表机构的装置上油，或者用任何一种其它的方式来保障一种机械装置正常运转所必需的各种条件，那么我们便不会把这种做法称之为干预。只有当人们以一种与这种装置的运转所依凭的一般原则不相一致的方式来改变它的任何一个特定部分的位置的时候，我们才能够把这种做法称之为干预。干预的目的始终是为了达到某种特定的结果，而这种结果却是与我们允许某种机构装置按它的内在机理且在不受干扰的情况下进行运转所产生的那种结果极其不同的。［4］（p219）哈耶克对干预的理解是一种非常态手段，只有在正常方法和手段失灵情况而采取的其他特殊的处理措施才谓之“干预”，不是随心所欲的肆意干预。经济法是调整需要由国家干预的经济关系的法律规范的总称。［5］（p53）“需要干预”表明经济法调整目标是遵守经济法的“社会本位”原则的和遵守市场经济规律的适度干预，是为了弥补市场调节缺陷和和政府调节缺陷，实现社会公共利益的价值目标的干预。经济法为实现这一价值目标，应该规范政府的干预行为，使其干预基于社会的共公利益。2007年政府为抑制过热的楼市，人民银行和银监会发布了楼市“新政”——《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》，因提高投资第二套商品房的成本从而抑制对房地产市场的投资炒作，使楼市回归理性，让普通老百姓买得起房。2008年针对南方雪灾和汶川大地震，为了克服因自然灾害带来的市场的负效应对人民基本生活的影响，基于社会公共利益的需要，政府对市场经济所采取的一列系干预措施。这些政府干预都是基于社会公共利这一价值目标，符合经济法“社会本位”的原则，但要避免行政部门以公共利益为名肆意干预市场经济。

（三）经济法“国家干预”的有限性

把经济法定位成政府干预法，是授权法而非限权法，并不意味着政府权力必定就是无节制地滥用。［6］（p58）“需要国家干预”不同于“单向的国家干预论”，它所强调的是市场与国家间的双向互动制衡关系，国家干预市场，市场也干预国家，因为国家在干预过程中可能出现过度干预、负效干预的现象，而对这种现象的遏制，最终力量只能是依据市场要求的经济法律规范。正是基于这样的思考，“需要国家干预说”才将经济法的国家干预定位于尊重市场经济体制的干预，并指出，成功的干预是指在充分发挥市场优势的基础上的干预。［7］（p134）2008年受金融危机的影响，楼价高高在上背离市场价值，但开发商不愿降价导致楼市低迷，为刺激房地产市场确保经济增长，很多地方政府动用地方财政救楼市。此举不仅违背了市场规律，而且损害了社会公共利益，助长了楼市的泡沫。在金融危机的背景下，应该避免为了刺激经济增长滥用政府干预权，违背市场规律和损害社会公共利益的政府干预行为。

（四）经济法“国家干预”的对象是市场经济关系

经济法是为了克服市场调节的盲目性和局限性而制定的调整全局性的、社会公共性的、需要由国家干预的经济关系的法律规范的总称。［8］李教授经济法语境下的国家干预的对象是“需要国家干预”的社会经济生活，包括政府干预行为和市场行为。国家不是对所有的社会经济生活都进行干预，不论是欧美对银行的注资或国有化，减税降息，对金融高管限薪，还是我国4万亿的投资和各种救市场措施，政府干预都是围绕着如何刺激市场经济，避免金融危机进一步加深，防止经济崩溃，维护社会公共利益展开的。近年，广州、成都、武汉、佛山、扬州等市政府对户外广告实行统一拍卖，按4：6开与户外广告物业主收取拍卖收入，不参与拍卖者不能取得广告经营许可权证，谓之政府对“空间视觉权”的共公管理。先不论讨“空间视觉权”的权属法律问题，此举不仅违反《行政许可证法》关于行政许可证监管禁止收费的规定，而且侵犯了广告物主的权利，增加了广告经营的成本，而且这种危害会造成链锁反应传导到实业经济领域增加生产经营成本。这种违法行政干预行为已经超出了“需要国家干预”的范围，政府的强行干预对经济复苏百害无益。这种行政权的扩张在侵害私权的同时，由于政府权力的介入容易出现权力寻租破坏市场经济的公平竞争。在金融危机中，政府既要针对“需要国家干预”的社会经济生活进行干预，又要防止政府部门以维持“社会公共利益”为名滥用干预权。

二、经济法“国家干预”的法律逻辑结构

经济法是对国家干预的一种法律规范，应该符合法律规范的基本构成和逻辑思维。经济法的立法干预、执法干预和司法干预构成一个紧密联系的经济法律体系（如图1），不应该孤立地把其中的某一部分作为经济法的全部。在经济法的国家干预体系里，立法干预和司法干预都是以行政干预为其逻辑起点，围绕政府的干预行为和市场经济行为而展开的，而政府干预行为是经济法国家干预的核心，政府可以通过直接参与市场经济或是介入市场行为干预市场经济关系。立法机关为政府干预、市场行为及司法干预制定相关的经济法律规范，行政机关依法履行干预职责，司法机关依法通过司法活动对发生的政府干预行为和市场行为进行最终干预。但多数法学者在研究过程中，往往忽略了经济法的立法干预和司法干预，把经济法中的国家干预仅等同于经济学中的国家干预或政府干预，主要是围绕“国家干预的必要性、重要性、适时性”展开研究，很少围绕“国家干预的经济法规范”进行。在金融危机中，完善国家干预经济法律体系具有重要意义。

图1 经济法法律体系逻辑关系结构图

三、经济法“国家干预”的规范机制

（一）经济法“国家干预”规范的内涵

我国法理学家对法律规范已有不少研究成果。②张文显教授认为，法律规范作为构成法律的主要要素是规定法律上的权利、义务、责任的准则、标准。张文显．法理学［M］．高等教育出版社，2003．91；或是赋予某种事实状态以法律意义指示、规定。张文显．马克思主义法理学—理论、方法和前沿［M］．高等教育出版社，2003．53；孙笑侠教授把法律规范定义为：通过法律条文表达的、由条件假设和后果两项要素构成的具有严密逻辑结构的行为规则。孙笑侠．法理学导论［M］．高等教育出版社，2003．50．刘星教授将法律规范表述为：法律是规定法律上的权利、义务、职责的准则，或者赋予某种事实状态以法律意义的指示．刘星．法理学导论［M］．法律出版社，2005．目前国内有代表性的几部法理学教材对法律规范的界定，它们的共同点是：第一，都强调法律是关于法律上的权利、义务、责任的规定；第二，都强调法律规范有严密的逻辑结构，尽管具体不尽相同。［9］第三，在追求形式的理式基础上也注重实质理性。法律的规范性虽然主要通过对法律规范的适用实现，但并不直接存在于法律规范文本之中。强调法律的规范性，以动态而非静态地认识法律规范的新视角，不再以制定完美的、理想的立法作品为最高目标，而以良好法治秩序的实现为目的，这就可以把法律规范性之实现，而不是将合逻辑的法律文本之制定视为评价标准和尺度。［10］（p6）对于法律规范模式，法学者研究成果正形成从形式理性到实质理性的共识。居于经济法形式理性和实质理性的辨证统一，经济法调整“国家干预”市场经济关系的法律规范，不仅要强调经济职权、经济权利、经济职责、经济义务和经济法律责任等要基本要素的严密逻辑结构，也要注重通过对法律规范的适用，实现不直接存在于法律规范文本之中的价值目标。

（二）经济法“国家干预”规范的逻辑设计

经济法“国家干预”的规范，就是对国家干预市场经济关系过程经济职权、经济权利、经济职责、经济义务和经济法律责任的规范模式进行设计。对于经济职权的规范，基于市场经济发展变化的不确定，很难通过立法明确规定具体的干预模式。在确保程序正义和司法救济的基础上，通过立法授权政府对市场经济的干预只要不背离市场经济规律和损害社会公共利益就应被允许。程序正义既包括干预权的取得应有相应法律依据或权力机关的介入，比如具体行政干预行为应得到权力机关的批准并接授其监督，也包括具体政府干预行为应严格遵守执法程序，而且应向社会大众公开。因此，权力机关在政府干预过程中不应该只是个旁观者，通过权力机关的介入，使政府的干预权不仅具有形式的正义也有实质的正义。在经济法律关系里，市场主体的权利义务的相对方并不具有明确的对象，或是社会或是政府，只是一个范畴，不具有确定性。经济权利是对世权，但具有相对性，也是一种权限，经济权利的行使不应损害社会公共利益。经济法对经济权利的规范，在遵守任意性规范的原则下，应赋予政府在市场主体行为可能损害社会公共利益时可进行干预，但政府的干预应遵守市场规律和社会本位原则，不能损害市场主体的利益，避免行政干预对市场经济的破坏。对于经济义务的规范，主要是基于社会公共利益的义务，包括其社会责任。因此，对市场主体义务的履行，政府的干预是必要的，但法律规范应该基于公平原则，避免政府滥用其干预权加重市场主体的义务。克服和弥补市场调节的缺陷，确保社会公共利益，是政府干预的目标，对于经济职责规范，主要是针对政府的不干预行为进行调整，以确保市场经济秩序健康有序地发展。对于经济法律责任的规范，是针对政府干预行为和市场行为的缺陷采取的补救措施，是经济法律规范的最后一道防线，我国现行经济法对国家的干预行为在法律责任的设计上不尽完善。基于经济法第三法域的特性及其调整手段多样性、经济法律关系结构的双重性，③经济法律关系结构的双重性是经济法律关系除了经济权利和经济义务，还包括经济职权和经济职责。李昌麒．经济法学［M］．法律出版社，2008．其法律责任的设计包括民事责任、行政责任、刑事责任等传统责任外，还应当增设道义责任和政治责任，使经济法律责任形成综合责任体系。

（三）经济法“国家干预”规范的构成

⒈经济法“国家干预”规范的主体构成。经济法“国家干预”规范的构成体系从干预主体层面可分为权力机关干预、行政机关干预和司法机关干预，其逻辑结构关系如图1。基于现行制度的限制，在应对重大危急的事件，立法干预是不可能也是不符合程序正义的，权力机关干预职能应从立法干预转向监督职能，对行政干预如有违法和非法干预和损害社会公共利益的情形，权力机关应介入。如人大对4万亿投资的使用进行跟踪调查和审计，对损害社会公共利益的政府干预行为进行阻止，使政府干预具有形式正义和实质正义。在金融危机下，行政干预尤其重要，干预手段多种多样，但万变不离其中，行政干预应在其职权范围内，以社会公共利益为目标依法干预，应避免违法和非法干预，怠于干预和过度干预的情形。另外，行政机关根据干预市场的需要，在遵守法律保留原则的情况下，依法可以制定相关经济法律规范，如行政法规和行政规章。且这些规范文件是经济法渊源的主要形式，也是行政干预的重要依据，但应该避免行政立法权对权力机关立法权的侵蚀。司法干预不应局限于现行的法律规范，经济法形式正义应该服务于实质正义，对于特殊重大的案件，通过司法解释可扩大其司法管辖范围，避免因法律制度的缺失导致在金融危机下一些严重破坏市场经济秩序的行为逍遥法外规避法律的监管。

⒉经济法“国家干预”规范的内容构成。经济法从国家干预的内容层面可分为市场主体法、市场秩序法、宏观调控法和市场经济监管法。［11］（p109－110）在金融危机下，对市场主体的干预可根据市场需要降低或是抬高市场准入的门槛，针对受损严重的行业，为激活和维护市场，可降低市场准入的门槛，减少限制条件和简化手续，或是增设一些激励的措施。如金融危机对我国出口企业是致命的打击，政府应加大出口退税额，减免关税和政府补贴防止企业倒闭。但金融危机中，政府对房地产市场的救市行为就背离了其行政目标。产能过剩的行业，政府应该进行适当引导，通过金融危机进行优胜劣汰，实现行业重组焕发生机。对于市场秩序干预，应防止不法商家利用危机扰乱市场经济秩序，谋取暴利。如利用危机对企业的恶意收购，利用危机的市场囤积行为及价格操控行为。政府对市场秩序的干预也应避免怠于干预或过度干预对市场造成伤害，如受金融危机的影响，股市一泻直下，半年之内股指从6000多点直指1600多点，市值蒸发近2／3，远远超过金融危机重灾区的欧美市场。在实体经济未出现衰退的情况下，资本市场却濒临崩溃边缘，但相关监管部门却放任不管，甚至于对可能严重冲击市场的大小非解禁也放任其如洪水猛兽般地摧毁脆弱的股票市场。对于政府的怠于干预，由于制度的缺失，没有任何机构和个人对此承担责任。为应对金融危机，宏观调控是政府干预的一把利剑，纵观世界各国，金融监管部门都采取宽松的货币政策刺激经济，使经济慢慢走出衰退的阴霭。另外，我国4万亿投资在促进经济复苏上收到了明显的效果，且其投向都是10大民生基础行业，体现了国家干预的社会本位原则。当然，加强对政府干预措施监管尤其重要。顾名思义，监管包含监督和管理。从制度层面，监督主要有外部机制的立法监督和司法监督，管理主要是行政机关内部行为。但实践证明，在我国现行体制下，不论立法监督和司法监督，还是行政机关管理都难以发挥其应有的监管功能。相反，社会监督虽不具有法律效力但却具有无穷的力量，往往成了启动立法、司法和行政监管的引擎，收到了良好的社会效果。因此，对政府干预的监管，应该建立一个综合的监督管理体系，把社会监督纳入其中，以达到最大的价值目标。

⒊经济法“国家干预”规范调整方法的构成。从经济法调整方法的层面，经济法规范“国家干预”的模式可以分为强制规范和任意规范，私法规范和公法规范，实体规范和程序规范。在金融危机下，对行政干预权，应该采取强制性规范，因为政府的干预既是经济职权也是其经济职责，需要授权也是一种权限，因此对其干预权应该是强制性的。对于具体的干预行为，由于政府的干预手段可以是公权介入也可以是私权参与的方式，对政府的干预行为可以私法规范和公法规范，实体规范和程序规范并举的方式。对于市场行为，主要以任意性规范为主，辅以强制性规范，具体可以是私法规范和公法规范，实体规范和程序规范。

对于经济法调整“国家干预”规范的构成，规范干预主体、干预内容和干预方法是一个统一的整体（如图2）。行政机关在国家干预的经济法律关系中，始终是经济法律关系的一方主体，其依市场主体法，市场秩序法、宏观调控法和市场监管法，通过直接参与市场资源的分配或是对市场分配资源进行干预。权力机关通过立法制定政府干预市场的经济法律规范，也可以通过监督介入经济法律关系，并对司法机关的干预进行监督。司法机关依经济法律规范对政府干预行为进行裁决，通过司法干预对行政干预进行修正和救济。在金融危机中，应该注重法律基本要素的相互协调，充分发挥经济法的整体效用，实现社会公共利益的的平衡。

图2 经济法之“国家干预”的规范结构图

［1］李昌麒．经济法——国家干预经济的基本法律形式［M］．四川人民出版社，1999．

［2］［3］李昌麒．论经济法语境中的国家干预．重庆大学学报（社会科学版）［J］．2008，（14／4）：85－86．

［4］哈耶克．法律、立法——与自由［M］．邓正来等译．中国大百科全书出版社，2000．

［5］［8］［11］李昌麒．经济法学［M］．法律出版社．2008．

［6］叶明．经济法实质化研究［D］．西南政法大学博士论文．西南政法大学，2003．

［7］李昌麒．寻求经济法真谛之路［M］．法律出版社．2003．

［9］刘杨．法律规范的逻辑结构新论［J］．法制与社会发展（双月刊），2007，（1／73）：154．

［10］李旭东．法律规范理论之重述——司法阐述的角度［D］．南京师范大学博士论文．南京师范大学，2006．

（责任编辑：徐虹）

The Study of Economic Law of“State Intervention”Legal Mechanisms

Dong ChengHui

In order to cope with the global financial crisis sweeping the world＇s governments of the market economy to take a wide variety of interventions，so that state intervention to become today＇s hottest topics，and its importance beyond doubt．Economic law as state intervention in the market economy laws，which should have their inherent mode of legal values and norms．Articles analysis legal norms from the economic logic of the design and normative structure of economic law on the“state intervention”from the normative model．

economic law；state intervention；formal reason；real reason

D922．291

A

1007－8207（2010）08－0070－04

2010－04－16

董成惠（1971—），女，广东海洋大学法学院讲师，经济法硕士，研究方向为经济法。