政府参与下组织化劳务输出对农民外出就业的影响——基于林口县、衡水市、聊城市和宁阳县的案例研究

□李 燕马九杰李圣军

政府参与下组织化劳务输出对农民外出就业的影响
——基于林口县、衡水市、聊城市和宁阳县的案例研究

□李 燕1马九杰2李圣军3

本文以黑龙江林口县、河北衡水市、山东聊城市、山东宁阳县四个地区的调查数据为依据,借鉴“迁移成本内生”理论与“预期收入”理论,对政府参与下的组织化劳务输出对农民外出就业的影响进行案例研究,分析政府参与的经济合理性、发挥的作用及参与改制等问题。研究表明：只有在特定的制度环境和社会环境下,政府的参与才有经济合理性,才能促进农民外出就业。通过研究还得出：政府的参与是短期性的“阶段”行为,不是无期限的一直参与,发挥的是启动阶段“助推器”作用,而不是长期的“稳压器”作用。

政府参与;组织化劳务输出;公共就业服务;劳动力转移

一、引言

政府与市场的关系历来是经济学中争论的焦点。随着经济的发展和社会环境的变化,在承认市场配置资源中起基础性作用的前提下,无论是坚持马克思主义经济学的国家还是奉行凯恩斯主义经济学的国家,都无法忽视政府在经济健康发展中的作用。众所周知,劳动力资源是实现现代经济增长的重要生产要素之一,对于我们这样一个人多地少的大国来说,如何充分利用我国丰富的劳动力资源是我国经济能否实现持续增长的关键。在我国市场经济迅速发展,市场体制日趋完善的大环境下,如何在劳动力的迁移中寻找政府和市场的最佳合作点是能否实现迁移的关键点。本文的研究就设定在劳动力流动过程中的“政府参与下的组织化劳务输出方式对农民外出就业的影响”这一领域。借鉴“迁移成本内生化”与“预期收入”两大经典理论的思路,分析政府参与劳动输出的必要性,参与程度,何时退出,及在参与市场过程中,政府的具体作用,长久参与还是阶段性行为。

【作者单位】1.无锡市农业委员会,江苏无锡,214131;2.中国人民大学农业与农村发展学院,北京,100872;3.中商流通生产力促进中心市场研究部,北京,100731

二、数据来源、理论框架与研究假说

在我国劳动力转移中,组织化输出方式主要有两种形式：市场性组织化输出和公益性组织化输出。本文将通过案例分析的方式,研究政府参与下两种组织化输出方式对农民外出就业的影响。

(一)数据来源

本文研究数据基于国家劳动和社会保障部“农村劳动力跨地区就业服务”课题。根据劳动保障部提供的材料,一些农村剩余劳动力输出地的政府职能部门、公共服务机构和市场化中介服务组织,在农村劳动力跨地区就业服务和职业培训方面进行了许多有益的尝试和探索,创造了大量可贵经验。如：黑龙江林口县、河北衡水市、山东聊城、山东宁阳县等地区。为探索政府参与下组织化输出方式对农民外出就业的影响,通过开座谈会、深入农户访谈等多种形式对上述四个地区进行了实地调研。

(二)理论框架

本文借鉴Carrington(1996)的“迁移成本内生”理论和托达罗的“预期收入”理论,构建新模型,分析政府参与的经济合理性、发挥的作用及参与改制等问题。迁移成本内生化导致劳动力转移出现“多重均衡”。当迁移者预期迁移成本上升而预期收入下降,外出动力不足,滞留在农村时,呈现劳动力转移的“低水平均衡”;当有力量作用于“低水平均衡”,导致迁移成本下降、社会网络关系发达、信息畅通,迁移者迁移形成一定规模和“品牌”时,“低水平均衡”被打破,进入劳动力转移的“高水平均衡”。在这个“多重均衡”过程中,迁移者做出迁移决策受多个因素影响,其中最为重要的是对迁移收益、成本与滞留在农村的收益两者之间的均衡。当单个力量或市场力量没有能力打破“低水平均衡”,政府的作用就显得尤为重要。政府参与组织化输出方式提供就业服务直接影响了迁移成本—收益以及人力资本,进而间接影响农民迁移决策,打破劳动力转移的“低水平均衡”。具体如图1所示。

图1 劳动力转移多重均衡与政府参与

为分析政府参与的作用,将四个地区作为四个案例分成三个阶段(政府介入前、政府介入中、政府参与是否改制)进行分析,并以政府参与程度高低及市场作用“弱强”顺序,以林口县、衡水市、聊城、宁阳的顺序展开分析。根据理论框架,对上述三个问题依次做了回答。首先,政府介入的经济原因是多方面的,本文主要从农民角度考虑——先期外出人员(开拓者、先行一步者),当预期成本上升,预期收益下降,只要城乡收入差距没达到一定“拉力”水平,先行一步具有劣势,从而没有外出动力;当农民没有感受到“相对经济地位改变”的情况下,农民外出推力不强。其次,从调研的四个输出地政府提供的就业服务——劳动力市场信息管理服务、职业介绍服务、培训服务、维权服务和其他服务,分析政府提供这些服务如何影响迁移成本—收益。最后,从政府、市场和迁移者三方博弈机制出发。经过政府参与带动,市场认可了市场化运作中介机构的信誉与担保,社会资本的塑造与成熟为迁移者多方式迁移打下基础。请见图2。

图2 政府参与的不同阶段

(三)研究假说

假说1：在外出人员较少、信息闭塞、缺乏外出成功经验、社会网络关系欠发达的地区,对由于存在“先行一步”的劣势及农户本身缺乏“相对经济地位改变”的感受,政府有必要通过组织化劳务输出方式,促进农民外出就业,而且政府有能力打破劳动力转移的“低水平均衡”

第一,增加就业机会,提高就业概率,降低成本,从而打破城乡之间劳动力流动的“低水平均衡陷阱”。

第二,在转移初期,政府介入可以补偿部分有意愿外出人员的某些成本,发挥的是“助推器”作用,塑造更多的社会资本。

假说2：迁移成本的内生决定政府参与是“一定阶段”行为,一旦进入“高水平均衡”状态,政府参与就要进行改制,甚至可以退出对劳动力市场的参与。

三、政府参与前劳动力转移的“低水平均衡”

(一)政府参与前劳动力转移的“低水平均衡”

在政府介入组织化输出之前,林口、衡水、聊城和宁阳等四个地区的人口、劳动力、资源禀赋与主要经济状况等方面,存在很多共性。地理位置都位于其所在省(市)内的中部地区,经济发展比较落后,交通不便,属于典型的农业地区,境内没有大型工业产业,第三产业发展缓慢,第一产业所占比重相对较高,农民收入低,人地矛盾突出,农村剩余劳动力数量逐年增加。林口县人均耕地面积为2亩,农村剩余劳动力达10多万人;衡水市富余劳动力近70万;聊城100多万;宁阳人均耕地面积仅1亩地,农民就业渠道单一,就业渠道狭窄,只能在自己的“有限土地”资源上索取剩余劳动力收益,存在着大量剩余劳动力。此时,农民外出就业态度消极,对转移的必要性缺乏认识,转移没有形成规模,农民外出就业承担流动成本较高,这就是劳动力转移的“低水平均衡”状态。

在经济学理论中,“多重帕累托均衡”不仅包括“低水平均衡”,也包括“高水平均衡”。“低水平均衡”虽是一种均衡状态,但实际是一种不健康的均衡,不利于经济的发展和人民生活水平的提高;同时,这种均衡也是一种非常“顽固”的均衡,通常不能通过某个人的有限能力就可以打破,需要强有力的外力作用于它,才能冲破这种“低水平均衡”的瓶颈。在外界环境已不允许农民继续固守土地时,农民没有形成“批量力量”打破这种均衡,此时在理论分析上就存在一个低水平均衡的“拐点”。

(二)“低水平均衡”的“推拉理论”解释

在市场经济条件下,任何经济决策都将受到有限资源的制约,进行必要的成本—收益衡量,对迁移的预期收益和预期成本作慎重估算,不仅估算迁移到城市后的实际工资,还要估算在城市找到工作的概率,及在找工作过程中,农户必需承担的各种成本。

1.拉力 ——“先行一步”的劣势

人口流动是一种经济现象,作为“理性主体”的农民,在劳动力市场体制不健全的情况下,都是风险规避型的,期望成本最小,收益最大。农民外出就业成本包括直接成本——就业信息搜寻成本、输出过程中的成本、培训成本和输出到异地生活成本等;风险成本——就业概率、就业风险、劳动纠纷风险和劳动保障风险等;机会成本——农民在农村劳作的收入、利息的影响;心理成本——城市偏向政策、就业歧视等。由于农村相对较封闭、经济较落后、农民素质也相对较低,使潜在转移者很难准确把握就业信息。同时,由于农民把握信息的不完全性导致其过高估计外出就业各种成本。用社会学分析劳动力外出就业动因,在很多情况下,农民不会考虑“我能获得多少收益,而是首先考虑我要承担多少成本,我能否承担得起这些成本”。当农户承担成本能力有限时,首先考虑的便是“生存理性”,而不是成本收益综合权衡下的经济理性。

根据伯格(D.J.Bogue)的“推拉理论”,城乡收入之间的差距对农民外出就业提供了强大拉力,若城乡收入差距拉大到一定水平,农民会积攒势能自发外出。显然,在目前情况下,这种拉力还没有大到让农民对外出成本不作考虑的水平,与迁移的预期成本相比,城市拉力不足。根据“囚徒困境”理论,农户的理性行为有时候会导致社会、组织的集体低效率,那么超个人的力量的出现,如政府等所谓制度性组织(张曙光,2002),可以解决“理性小农”个体博弈的低效率问题,打破“理性小农”的“低水平均衡”。

2.推力——“相对经济地位改变”

农民迁移不仅受到城乡收入差距的拉动,更受到农村不利的经济发展而形成的“推力”作用。当农户间收入趋于均衡时,农民收入差不多,没有形成巨大的心理不平衡性或压力,此时,绝大多数农民收入一般化或趋同,在上述四个地区农村经济发展现状大环境下,即使农村经济不发达,农民收入水平低,只要农民能满足最低生活需求,当地的农户并没有感到“相对剥夺”。如果按照当地基本要求,感受到“相对剥夺”的农户就会有迁移动机,但具体要分两种情况考虑。如果感受到“相对剥夺”的恰是当地经济困难农户,由于承担流动成本能力较低,基于“生存理性”的考虑,这部分农民迁移动机很微弱。如果感到“相对剥夺”的是当地家庭状况良好且拥有人力资本较高的农户,迁移动机比较强烈。上述两种情况都是把当地“农村整体状况”作为参照系,考虑农民的“相对剥夺”感。

当潜在外出就业的农民实行迁移进入城市后,参照系将不再是乡村普通农民,而是与其生活和工作的城市居民,农户可以通过自己“心理努力”把自己与当地社区隔绝而不改变参照系,此时,在城市就业的农户收入水平提高,若仍以先前的普通农民做参照系,其收益(福利)是提高的。但现实情况是,进城打工的农民很难不改变参照系,当融入到城市后,城市的环境、文化、语言、人文习惯、规范等都会对初入城市的农民产生深远影响,参照系改变后,农户的相对经济地位“变低”,可能还不如在农村的相对经济地位。经过比较与衡量,农民外出就业的动力还是会被各种成本和相对经济地位的降低而减弱。

四、政府参与打破劳动力转移“低水平均衡”的影响方式

据调查,林口县、衡水市、聊城市和宁阳县四个地区有着类似的促进农村剩余劳动力转移的组织机构设置(如图3所示)。各部门、机构统一协作,自上而下形成组织体系,做好全程服务工作,包括劳动力市场信息管理、职业介绍、培训服务、维权服务和其他服务等。从转移角度,政府参与劳动力转移主要通过对就业概率、流通成本的影响而打破“低水平均衡”。

图3 农村剩余劳动力转移工作组织机构设置

(一)提高就业概率

农民外出就业概率具有“双重性”,既是农民外出就业收益的一个重要方面,也是风险成本中“就业风险”的一个重要方面。政府参与组织化劳务输出对农民外出就业产生作用,主要是提供各种就业服务,包括劳动力市场信息管理、职业介绍、就业培训服务、维权服务和其他服务。政府对劳动力市场信息的管理,保证劳动力供需双方的信息畅通;建立进城务工者信息管理系统、农村劳动力数据库、台帐等;政府提供培训和教育指导,提高其自身素质和个人特质。

由于各地发展不平衡,政府参与劳动力转移也需从各地实际情况出发,不能搞一个模式。林口县是典型的政府全程参与并提供免费服务促进农村剩余劳动力转移的地区,从农民外出务工开始,直到作为“理性主体”的农户受益,在整个输出过程中,农民外出只需承担“一张火车票的成本”。衡水市级政府介入农民外出就业主要以自下而上的形式开展。早在80年代,在政府带动下,衡水市建立一系列市场化职业介绍中介机构,促进农村剩余劳动力转移,2003年,由于成效显著,市政府成立劳务输出工作小组,着重抓劳务输出这项产业,加大支持力度,对贫困县劳务输出涉及的收费实行减半征收,免费对认定的劳务培训基地进行培训,免费为输出人员办理政审、计划生育审查等各种手续。聊城和宁阳在促进农民外出就业这项产业开始的阶段和发展特点具有一定的相似性,均采取“政府搭台,市场唱戏”的模式,成立了劳务输出专门小组,并拨付一定资金作为该项事业发展的启动资金,成立了劳动部门办职业介绍机构,政府是在市场化发展的前提下介入这项产业,市场化中介组织与政府办组织形成良性竞争,共同为农民外出就业提供有效和到位的服务。

(二)降低迁移成本

1.降低直接成本

农民外出就业的直接成本主要包括输出前的信息搜寻成本、输出过程中产生的成本、培训成本、风险成本、心理成本等。政府参与前,这些成本都将潜在迁移农户独自承担,由于农户收入水平低、风险化解手段少、抗风险能力较低,在众多迁移成本面前,潜在迁移农户的预期收益远低于迁移成本,使迁移无法由“潜在”变为“现实”。政府参与后,就业信息搜寻成本、培训成本等部分成本可以由政府或职业中介组织承担,提高了农民的迁移动力和积极性。政府介入,可从农民进入用人单位的初始阶段,规范劳动合同的订立、履行、变更、解除和终止,保证劳动法的相关规定得到切实履行。在调查的四个地区中,政府或中介组织从抓劳动力市场信息这个源头做起,十分重视就业信息的来源是否可靠,保证用工信息质量问题,严把信息关,并对信息进行实地考察,考察用工企业安置能力、企业执行《劳动法》情况、经济能力、工人的生活环境、工作情况、工资待遇等。林口县实行“四不输出、四不输入”原则,聊城实行“三不输入”原则,宁阳实行“一看、二听、三调查”的方法确定信息质量问题。目的就是从源头上切断以后发生不必要的劳动纠纷和劳动保障问题。宁阳县政府在签订合同方面具有自己独特的一面,签订的是“三方合同”(如图4所示)。“三方合同”是职业介绍机构与用工单位签订合同,规定用工数量、劳动条件、工资报酬等;用工单位与务工人员签订劳动合同,规定基本工资待遇、劳动强度、生活和工作条件等;职业介绍机构与务工人员签订合同,规定权益维护等内容。通过签订三方合同,从根本上明确每个当事者的权利和义务。

图4 宁阳县“三方合同”示意图

2.降低心理成本

进城务工者产生心理成本主要原因是“户籍制度”。首先,制度性歧视。农村剩余劳动力进城务工必须办理暂住证或就业证、交纳各种费用、对用人单位雇佣农民也做出严格性规定;其次,制度执行歧视。如进城务工子女有在务工地接受教育的权利,但实施过程中,校方会采取择校费、单独编班等方式阻止着部分学生进入。除此之外还有观念歧视。政府介入组织化劳务输出后,对农民进行统一输出,并成批量进入用工单位,在用工单位形成一定“影响力量”,群体力量的存在减少了单个外出务工的心理成本。同时,职业中介机构与用工单位达成共识,在用工方面实行同工同酬,不得歧视外来务工者。如聊城市鲁西中心对外出农民实行“劳务派遣”输出方式,不仅使这些进城务工者获得较好的食宿条件,而且所有务工者在一个文化背景相似的组织居住和生活,交易成本低,心理成本小。2005年上半年,宁阳县鹤山乡职业介绍所输出6名回民到南方某企业打工,按约定,企业应单独提供清真用餐,但厂方却安排工人在大食堂与汉族工人统一就餐,引起工人不满,得到这一消息后,鹤山乡职业介绍所立即指派专人与企业进行交涉,用工企业诚恳地进行了赔礼道歉,并依法、依据厂规让企业向6名农民工赔偿1万元劳工损失费。

五、政府参与的退出机制

在特定的经济社会环境下,政府介入组织化劳务输出具有一定经济合理性,在从劳动力转移由“低水平均衡”向“高水平均衡”的转变过程中,政府发挥着极其重要的作用。当政府介入后,随着“高水平”状态的实现,外出人员急剧增加、信息逐渐顺畅流通、政府塑造的社会网络关系加速向农户转移,“市场失灵”得到有效弥补,日益形成一批市场化的中介机构,农民外出更多依赖自身拥有的社会关系。此时,输出农民的成本逐渐降低,政府帮助中介机构建立了信誉和名义,政府介入的经济合理性下降,市场配置资源的基础性作用日益增强。

聊城和宁阳由政府一手扶持起来的中介机构,在政府“信誉和名义”的无形资产推动和扶持下,使农民对中介机构由“不信任”逐渐转变为“信任”,并认识到外出的好处,自愿接受中介机构服务。此时,政府的“助推”作用就表现为“信誉传递”的桥梁作用。政府在初期建立或创造的社会网络关系转移给农户,实际是促进市场信息与当地农民的联系。农民利用政府已建立的网络或延伸的社会网络关系(先期外出农民带动后期外出农民),可利用市场的作用,甚至不用交纳各种中介费用,即可成功外出就业。在这种信息充分、流通顺畅、社会网络关系逐渐完善的情况下,政府介入的必要性和经济性日益下降,政府集约成本的作用降低,从降低政府财政负担、发挥市场基础性作用的角度,由财政拨款的中介机构逐步改制为自负盈亏的中介机构,农民相信中介组织的信誉,并得到了外出的益处,就有意愿交纳一定的中介费用。调研的四个案例充分说明,劳动力转移中,市场主导是大方向,政府在组织化劳务输出过程中是一定阶段行为,要适时进行改制。

六、分析结论

根据对四个地区的案例分析,结合相关的理论推理,关于政府参与下组织化劳务输出对农民外出就业的影响,可以得出如下几点主要结论：

第一,在外出人员较少、信息闭塞、缺乏外出成功经验、社会网络不发达并存在大量剩余劳动力的地区,由于农民迁移存在“先行一步”的劣势及缺乏“相对剥夺”感,亟需政府作为打破这些特定区域内劳动力转移的“低水平均衡”的力量出现,通过组织化劳务输出方式,促进农民外出就业。

第二,政府参与下组织化劳务输出方式对促进农民外出就业起着重要作用,可以通过提高就业概率增加预期收益,降低迁移成本,包括直接成本和心理成本,直接成本主要包括信息搜寻成本、培训成本和风险成本;心理成本主要包括制度歧视和制度执行歧视。

第三,政府参与下的组织化劳务输出是一个“阶段”行为,在启动阶段,政府发挥的是“助推器”的作用,而不是“稳压器”的作用;在发展阶段,通过发挥作用,促进农村劳动力转移从“低水平均衡”向“高水平均衡”,一旦进入“高水平均衡”状态,政府参与应该让位于市场和社会资本。

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(责任编辑：邓秀丽)

To base on data of the four typical counties on emigrating areas named Linkou of Heilongjiang province,Hengshui of Hebei province,Liaocheng and Ningyang of Shandong province, the paper inspects the theory of“A Model of Migration with Endogenous Costs”by William J. Carrington,Engica Detragiache&Tara Vishwanath(1996)and the theory of“Migration between Cities and Countryside”by Michael P.Todaro(1969)for the researching of the case on the influence of government participation in organized labor transfer on farmer’employment in city from the economic rationality of the government participation and function and system.The researching indicates that only are there special system and social environments,there is economic rationality for the government participation.The researching indicates also that the government participation is the"short time"action without the forever feature and plays a role of the"promoter"at the beginning and is not the role of the“regulator”.

Influence of Government Participation in Organized Labor Transfer on Farmer’Employment in City-Based on Linkou County,Heshui City,Liaocheng City and Ningyang

LI Yan,MA Jiu-jie&LI Sheng-jun(45)

F321.1

A

1008-8091(2010)04-0045-07

2010-06-01

国家劳动和社会保障部就业培训司一期项目“农村劳动力跨地区就业服务”(项目编号：36104413)。

李 燕(1981-),女,山东济南人,中国人民大学农业与农村发展学院农经专业硕士研究生毕业,现就职于无锡市农业委员会;马九杰(1967-),男,山东临沂人,中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师,本文通讯作者。