转型期农村人民调解的法制环境分析

2010-11-02刘行玉

山东农业大学学报（社会科学版） 2010年4期

□刘行玉

转型期农村人民调解的法制环境分析

□刘行玉

转型期农村人民调解正面临着地位下降、功能弱化的局面,作为人民调解员的村干部难以很好履行调解职责。当前农村相对滞后的法制环境与法律意识对作为协商性纠纷解决的人民调解产生消极影响：法律权威的缺乏带来社会公平危机;传统习俗仍然是农村社会的基本规范,农民法律意识淡薄;社会治安状况不理想,公共安全有待提高。以农村人民调解功能的有效发挥为目标,转型期法治建设的关键在于：通过加强政府廉政建设、依法行政,维护司法公正、公共安全,最终树立法律权威,为人民调解创造良好法制环境。

转型期;农村人民调解;法制环境

一、转型期农村人民调解现状

在民事纠纷更为广泛和复杂社会转型期,如何利用人民调解成功化解民事纠纷,创造良好的社会发展环境具有重要意义。然而,曾经被誉为“东方经验”的人民调解制度正随着解决纠纷数量上的下降而正在经历着地位下降、功能弱化的尴尬局面。调查显示,农村地区此种状况尤为突出。近年来,随着人们对法治功能及其局限性认识的加深,以及国际范围内ADR(代替性纠纷解决)理念的影响,人们开始从多元化纠纷解决机制的视角,重新审视人民调解制度,人民调解由此作为多元化纠纷解决机制中的重要一元重新进入决策者的视野。然而,研究者往往更多地关注于人民调解制度本身的建设,却忽视了农村人民调解地位下降、功能弱化的背后社会转型的大背景。因此,作为农村民事纠纷的主要解决途径,人民调解如何重新焕发活力,发挥其应有的社会功能,从农村法制环境的视角分析就具有了重要的意义。

从现有统计数据看,社会转型期人民调解最直接的问题是调解数量、效果等方面都有所下降,难以承担本身所应有的解决民事纠纷、维护社会秩序的功能。人民调解制度自建立以来,曾经为解决纠纷、预防犯罪、维护社会秩序、宣传法律,提高公民法律意识、传承文化、道德发挥了重要的的作用。然而从整体来看,当前正面临着解决民事纠纷比例逐年下降、地位日趋衰落的局面。下列图表的对比直观地展示了人民调解近20年的现状：

【作者单位】聊城大学思政与马克思主义学院,山东聊城,252059

从1986年以来的统计数据看,人民法院民事一审收案的数量持续增长。与诉讼解决纠纷数量的急剧增长相对比,人民调解解决的民事纠纷数量却没有发生太大变化,诉讼与人民调解在纠纷解决体系中的结构比例发生了很大变化。以1986年为例,人民调解解决纠纷总量约为730.7万件,而同年全国法院民事一审收案数量为98.94万件,调解案件是诉讼案件的七倍之多。此后的五年里,人民调解在调解人员和调解民事纠纷的数量上都没有发生大的变化,而法院民事一审收案却以每年约20%的速度在增长。特别是从1999年起,在人民调解员数量大幅增加的情况下(从此前的600万左右增加到近1000万),调解解决纠纷的数量反而开始逐年降低,这种状况一直持续到2005年。据资料统计,从整体上看,在20世纪80年代人民调解与诉讼的比例约为10：1,1990年人民调解与法院民事一审的比例已降低为4：1,1996年此比例约为1.8：1,到本世纪初两者在数量上已基本持平。很明显,在整个民事纠纷解决体系中,诉讼越来越占据重要地位,甚至于从当前趋势上看,在不久的将来诉讼将是民事纠纷解决的主要方式。考察人民调解近20年的历程,我们发现不难得出结论：人民调解原有的社会功能正随着解决纠纷数量的下降而在逐步弱化,人民调解作为民事纠纷解决机制中一元的地位日趋下降。

而具体到农村民事纠纷的调解中,我们看到的则是作为人民调解员的村干部难以担当起自己的角色,履行自己的职责。作为调解的主持者,无论是村支书、主任还是调解主任、调解员,主要存在以下三方面的问题：

(1)调解者对于民事调解的积极性不高。由于大多数农村基层财政窘迫,村人民调解员在调解中报酬较少甚至没有报酬,难以调动其调解工作的积极性。更为重要的是,由于村干部传统权威的失落,在调解工作中可能因个人的价值判断带来的利益倾向而使得一方甚至于双方当事人对其产生情绪对抗乃至于引起人际冲突,使得村干部不愿意因此而“得罪人”。正如学者王亚新在调查中所闻：“人民调解在这里的作用很有限,尤其是村里的调解,就看村主任支书是否管事了。”这很好地反映了当前农村人民调解中调解者履行职责的主观心态。

(2)调解者的工作能力与素质有待提高。由于人民调解制度原有的设计是依托于基层群众自治组织——村民委员会,在村调解人员的选任中,大部分都是由先行选举出的村民委员会成员兼任,很少有针对调解主任或调解委员的选举,对于调解者很少有专业要求与培训。实践中,调解效果则主要凭借个人经验、口才、人格魅力或威信等个人能力与素质。而在以后的工作之中,基于地方政府的重视度不够以及人力、财力缺乏等原因,很多村人民调解员也没有或很少进行过与调解工作有关的专门培训。调解仅仅是基于个人能力,调解依据也主要是情理、风俗习惯等,人民调解中依法调解的原则并没有得到严格贯彻实施。所有这些都使得调解组织和调解员的工作缺乏专业化(或职业化)的素质,大大降低了纠纷解决中的调解权威与公信力。

(3)村人民调解的公正性受到人际关系亲疏有别的不利影响。即使是在村干部愿意调解并且调解成功的个案中,由于在村庄这样一个“熟人社会”里每个人的社会关系总是呈现出“差序格局”。在这种差序格局中,社会关系是逐渐从一个一个人推出去的,是私人联系的增加,由此决定了个人之间的关系也是亲疏有别的,作为调解者的村干部也是如此。虽然家庭、家族凝聚力随着社会结构的变化有所变化,但是熟人社会中人际关系、利益关系的亲疏总是不可避免地影响到权力的行使。由此,在调解中这种亲疏有别的关系也不可避免地影响着调解者的价值判断和利益平衡,甚至出现明显有失公平的结果。这些都影响着当事人对调解接受与否的态度,也最终决定着这种调解的生命力。

二、农村人民调解的法制环境

从整体上看,农村法制环境与农民法律意识令人担忧。相对滞后的法制环境与法律意识侵蚀着调解的公平正义原则,对协商性纠纷解决途径产生根本性威胁,纠纷解决中对抗性方式比例上升。

1.法律权威的缺乏带来社会公平危机

从历史上看,“权大于法”的现象与观念普遍存在。建国后,在强大的行政权力面前法律依然长期处于无足轻重的地位,也未能实在地给农民正面的感受与实惠,难以赢得其信任。与农民接触较多的村民委员会和基层乡镇政府长期以来简单粗暴的工作态度与作风展现给农民的依旧是“官老爷”、“官衙门”的形象。此外,有法不依、执法不严、违法不究等现象则极大损害了法的权威,而以权谋私、贪污受贿、公款消费等现象的普遍存在更是强化了农民思想观念中的“强权”意识。农村法治环境不理想和农民法律意识淡薄的一个主要表现就是诉讼很少是农民解决民事纠纷的首要选择。因为在农民的意识中,现代的司法机关和人员与传统的县衙似乎没有太大的区别,“办事都要花钱”。此外,选择诉讼途径所面临的诉讼费用(包括交诉讼费、律师费、“活动费”等)和农村法律援助的缺乏也对农民通过司法途径寻求救济形成直接障碍。所有这些恰恰反映了当前农村的法治环境以及农民们面临纠纷时的无奈选择,于是,各种形式的调解在当前农村纠纷解决中仍然是主要方式。

“权大于法”的现象与观念直接反应了社会转型期法律权威的缺乏,其消极影响是社会公平危机在部分农村地区日趋严重。市场经济建设的过程中财富、权力的多寡成为衡量人的重要标准,而传统道德中诚实信用、为人本分甚至转化为贬义,许多地方村庄共同体趋于解体,农民对村庄包括基层政权依赖大大减少,人们对权力与金钱的崇拜使得丛林法则主导了很多人的观念与行为。其结果就是：纠纷的解决在很大程度上是双方实力博弈的结果,这其中的因素包括权力、经济实力、个人乃至于家族势力。

2.传统习俗仍然是农村社会的基本规范,农民法律意识淡薄

改革开放以来,“送法下乡”一度成为推动农村法治建设的重要途径,针对农民的法制宣传也曾轰轰烈烈。然而,大量的社会调查研究显示,规范农民自身行为的依旧主要是乡土社会中的传统习惯。对于个中原因,苏力认为这是由于财力和人力的限制,国家对中国农村基层的统治薄弱,国家力量无法将自己希冀的法律秩序和法律规则切实有效地向下贯彻落实所导致。因此,即使经历了50多年的时间以及当代中国社会的巨大变革,制定法的规则也还没有根本改变这种已经深深植入我们灵魂和躯体中的习惯。

据学者们调查,广大农村地区仍然存留着大量的传统习惯,并在农民生活中发挥着实际效力,很多隐性的秩序依旧主导着乡土社会人们的观念和行为。对于这种现象,置身于农民特定的生活环境之中,我们应该意识到,农村社会中许多看似和现代法治观念、精神相冲突的行为,我们并不能简单地视为农民的愚昧。在很多情况下,农民所遵循的知识和规则与他们所身处的乡土社会的生活逻辑是一致的。诚如苏力所言,那种认为人们无知、愚昧、不懂法的看法是贵族化的。在中国社会中,特别是农村中,许多带着传统法律文化色彩的民间规范正组织着社会生活,调整着各种矛盾和冲突。从这个层面上讲,生活于其中的农民遵循其中的规范恰恰是理性的表现。总之,农村的法制环境决定了农民由于受传统思想的影响,受制于生存环境特定的地方性规则以及个体知识的不足等,依法维权的能力依旧很低,法律意识普遍淡薄。由此决定了农村人民调解中依法调解的原则难以成为调解者和纠纷当事人的内在意识。

当然,现代社会的习惯或民间法已完全不可能保持其在近代民族国家形成之前的那种所谓的“原生状态”,它已必定是在同国家法的互动过程中,不断地重新塑造自己。可以这样说：在正常生活秩序中民间习惯起着主导作用;而在发生纠纷后,具体到纠纷解决时,往往又是习惯与国家制定法在共同发挥着作用。

3.社会治安状况不理想,公共安全有待提高

据大量社会调查及有关组织调查报告显示,近年来,很多地方农村的社会治安状况令人担忧,农民普遍缺少安全感,侵犯财产犯罪特别是盗窃罪日益猖獗。如中央综治委2010年对部分地区的暗访检查显示,虽然社会治安状况总体稳定,但个别地方的黑恶势力、“两抢一盗”和“黄、赌、毒”违法犯罪活动仍较为猖獗。笔者在山东临沂的一个乡镇调研时也发现,每个村庄每年盗窃案件平均在十起以上,而其中大部分都没有报案。盗窃对象主要为牲畜、农资等,盗窃有时是公开化,如夜间进入老年人家中盗窃牲畜,更有甚者是白天骑摩托车到农村里直接抢劫牲畜。再如据河南省农调队关于河南农村社会治安调查报告显示,被调查的60个农户,当被问及“您对本村及周边环境的社会治安如何评价”时,有62%的农户选择了“差”或“较差”,30%的农户选择了“一般”,只有8%的农户选择了“较好”。盗窃案件发生频繁,成为当前影响农村社会治安的最主要因素。其中,农户失窃物资多为农用三轮、四轮、粮食、家禽牲畜等,盗窃案值虽然不大,但发生较为频繁,在给农民带来直接经济损失的同时,也给村民们带来了不安全感和恐惧心理。个别地方出现黑恶势力侵入农村基层政权的现象。有些乡镇党政面对已经存在的黑恶势力,不是主动地依法整治,而是企图采取扶植其中的一些黑恶势力来对付另一些黑恶势力;有些乡镇领导因农民的税费难征收,竟将那些素有劣迹的村霸扶持到村委会中,并成为这些黑恶势力的保护伞;有些乡镇干部腐败变质,与黑恶势力同流合污。学者于建嵘的调查也揭示了部分农村地区的宗族势力、非法宗教势力和黑社会帮派组织迅速滋长蔓延的惊人状况。虽然农村税费改革后农业税的取消使得乡村干部与灰色力量的利益关系日趋淡薄,乡镇不再依赖乡村灰色力量执行政策。但是,很多地方的实践表明,“官退”之后,往往不是“民进”,而是黑社会、灰社会以及邪教组织的跟进,乃至部分农村地区社会治安有进一步恶化的趋势。

尽管当前的法治状况并不如人意,但在我们对农村法制环境考察的过程中,也能感受到某些方面的提高与改善,如政府依法行政的提高使得农民对政府行为与法律公正的信任度有所提高。此外,在经济较为发达的地区选择司法途径解决民事纠纷也逐渐成为重要选择,农村中坚持运用法律武器解决纠纷的农民也越来越多。虽然我们并不能以此就推出“农民的法律意识增强了。”的结论,但我们还是能感受到农民对法律主持下的公平与正义的向往。

三、农村人民调解背景下的法治建设

人民调解功能的有效发挥为法治建设创造积极因素,同样,法治环境又为农村人民调解功能的有效发挥创造良好环境。“权大于法”的现象与观念以及规范缺失带来的公平危机一方面会恶化现实的道德环境,另一方面,则会出现纠纷当事人强势一方更有愿意通过非正当途径影响司法、执法,从而在纠纷解决中损害对方当事人的正当利益。在此情况下,纠纷中的强势一方当然不会选择人民调解作为纠纷解决的首要途径,甚至于抵制调解。因此,法治环境又是人民调解的重要基础。不可否认,当前政府主导型的法治建设背景下,法治目标的实现在很大程度上也必将依赖于政府。一般而言,法治意味着法律是社会最高的规则,具有最大的权威。法治的最大威胁往往来自于权力,来自于拥有公共权力的政府。因此,法治建设必须首先起始于对政府行为的规范。良好的法治环境既是社会公平正义的保障,也是人民调解得以生存和发展的重要条件。以农村人民调解功能的有效发挥为目标,转型期法治建设的关键在于：

首先,加强廉政建设。在缺乏成熟政治文化和政治文明的社会转型期,公共权力的主体(政府部门及官员)和客体(社会机构和公众)对于权力认识的理性程度都有待逐步提高。增进公民对权力认识的理性化程度,从根本上依赖于实现对权力的有效制约和监督。在中国历史上,权力总是与强者的利益相关联,权力异化成为一种普遍现象。而当前农村社会中以权谋私、贪污受贿、公款消费等现象的普遍存在进一步强化了农民传统思想观念中的“强权”意识,恶化了农村法治环境,为人民调解工作的有效开展带来极大障碍。江泽民总书记在党的十五大报告中指出：“反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争。”农村社会中政府形象则直接影响农民的权力观念。廉政建设的关键是要切实加强对权力运行的制约监督,努力建立一个结构合理、程序严密、制约有效的权力运行机制,规范权力运作,使权力在阳光下运行,维护和保证农民的知情权、参与权、选择权和监督权,进而推进领导干部廉洁用权。此外,实现对村委会权力行使的有效制约与监督更是直接影响着村委会权威,进而影响村干部主持下的人民调解。这就需要通过健全完善村民自治章程和村规民约,把农村财务、土地承包、村办企业、计划生育、社会治安、宅基地划分等与农民自身利益密切相关的经济和社会各项事务纳入依法管理的轨道,不断完善村民自治制度。从制度上实现“民”与“官”的双向制约,不仅要“约民”,更要充分保障村民对干部的监督与制约。

其次,严格依法行政。回顾人民调解的历程,我们会发现,人民调解作用与优势的发挥自始至终与行政权威不可分离。虽然从制度的设计上看,人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织,但其自治性在社会自治尚未成熟之际不可能有效实现,社会转型期人民调解依然依赖于权威,而现实中最有效的权威资源恰恰是政府。因为,虽然表面上看人民调解是依托于基层自治组织,但以往的基层自治组织在农民的意识里从来就没有与政府相分离,甚至于从来就没有成为真正的自治组织。村干部出面主持的调解之所以能够为村民所接受,经常是基于对权力的服从和畏惧。这就是以往村干部能够调解,人民调解能够有效发挥作用的重要基石。从根本上看,政府权威的树立依赖于廉政政府,更依赖于政府机关的依法行政。依法行政是指各级行政机关依据法律规定行使行政权力,管理国家事务。法律既是行政机关据以活动的依据,又是公民对该活动进行评价的标准。以现代法治要求为目标,各级政府机关要以法律为依据管理国家事务,要求公民、法人或其他组织依据法律享受权力,履行义务,对不正当行使权力和不很好履行义务的公民、法人或其他组织追究法律责任。更为重要的是,作为管理者的政府机关也必须依法管理,以法律为准绳行使管理权力,必须在法律授予的职权范围内行使职权。只有政府及其工作人员依法行政,才可能会有公民的严格遵守法律,树立法律权威和法律信仰。相反,农村社会中大量有法不依、执法不严、违法不究等现象则极大损害了法律的权威。因此,政府依法行政是树立法律权威的关键,它有助于引导农民依法行为,进而使现代法律成为农民生活的真正规则,成为人民调解的重要依据。

再次,维护司法公正。司法公正是指司法权运作过程中各种因素达到的理想状态,是现代社会政治民主、进步的重要标志,也是现代国家社会稳定的重要保证。它是法律的自身要求,也是依法治国的要求,其基本内涵是要在司法活动的过程和结果中体现公平、平等、正当、正义的精神。司法公正不仅直接影响到个案当事人的利益,更深刻影响着社会整体对社会正义的理解和追求,乃至影响着社会成员的价值观念和道德水准。毫无疑问,从这个意义上看,它也间接影响着社会成员间纠纷的解决准则和方式。已有研究已证实,在一个社会正义体系相对健全的社会环境中,纠纷当事人对于纠纷的解决更容易采取对话式、协商式途径。相反,司法公正的缺失从根本上损害着社会的基本正义,易于导致纠纷解决中出现更多的对抗性行为。大量的社会调查和研究发现,影响农民选择诉讼解决民事纠纷的一个重要因素是农民认为“自己法院里没有人”,这至少反映了司法公正在农民观念中的缺失。与之相伴随的是“权大于法”的传统观念依然普遍,公平危机在部分农村日趋严重。在没有司法公正的最后保障下,农村人民调解或者成为弱势一方无奈的选择,或者为强势一方恣意抛弃,从而对社会稳定产生潜在性隐患。因此,司法公正的实现,社会正义体系的完善,必将为农村人民调解的再次辉煌创造良好的法治环境。

最后,维护良好公共安全秩序。作为社会秩序重要体现的公共安全直接关系到社会成员的生命财产的保障,直接体现了社会整体法治状况,也影响到社会成员个体意识中法律的权威。良好的社会治安状况依赖于政府机关有效的公共安全服务,更取决于社会深层次矛盾的解决。它有利于社会成员间产生普遍安全感,更有利于相互树立信任性、合作性人际关系。由于社会转型期价值观多元化导致社会控制难度增大,贫富差距扩大使社会心理出现失衡,加之大规模社会人口流动以及政府职能转换期内产生的社会调控能力弱化,所有这些都为社会公共安全带来威胁。很多地方农村社会中侵犯财产犯罪特别是盗窃罪日益猖獗使得农民普遍缺少安全感,个别地方的黑恶势力侵入农村基层政权的现象更是极大恶化社会治安状况,大大削弱了法的权威和农民的社会认同感,为农村人民调解带来消极影响。一方面,社会成员间冲突增多,纠纷数量激增;另一方面,由于纠纷当事人安全感和信任度的降低,大大降低了农村纠纷解决中对人民调解的需求。与此相反,社会深层次矛盾的消除,政府部门尤其是公共安全机构有效的公共安全服务则有利于塑造良好社会安全氛围,培育公民社会认同感,创造和谐人际关系,从根本上为协商性纠纷解决创造有利社会环境。

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(责任编辑：邓秀丽)

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2010-03-22