通过规划指标体系促进社会民生发展的效果与作用初探——以北京市海淀区“十一五”规划执行情况为例

于 力,王 昊

(1.北京市海淀区发展和改革委员会,北京 100195;2.北京师范大学经济与资源管理研究院,北京 100875)

通过规划指标体系促进社会民生发展的效果与作用初探
——以北京市海淀区“十一五”规划执行情况为例

于 力1,王 昊2

(1.北京市海淀区发展和改革委员会,北京 100195;2.北京师范大学经济与资源管理研究院,北京 100875)

民生诉求是近些年来党和国家高度重视的社会发展问题之一,也是“十二五”规划中重点阐述和部署安排的主要内容。在过去的五年中,我国各级地方政府都积极贯彻落实“十一五”规划的主要内容,也特别重视对民生类指标的设计与实施。本文通过以北京市海淀区“十一五”规划的执行情况为例,详细分析了地方政府如何通过规划指标体系的设计与制定促进本地区民生任务的完成,并就规划指标体系对民生工作的推进效果、主要作用、存在问题进行了分析研究,提出了若干政策建议。

规划;指标体系;民生

党的十七届五中全会指出,在未来“十二五”规划的编制和实施过程中,要“顺应各族人民过上更好生活新期待,以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,深化改革开放,保障和改善民生,巩固和扩大应对国际金融危机冲击成果,促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定,为全面建成小康社会打下具有决定性意义的基础”。在这一论述中,“顺应各族人民过上更好生活新期待”的表述被放在“以科学发展为主题”和“以加快转变经济发展方式为主线”之前,体现了中央对民生工作的高度重视程度,也预示着未来五年我国将继续着重解决民生领域的关键问题。所以,民生既是发展的目的,也是发展的重点,一切发展与改革都是为了民生,这也是以人为本的具体体现。

2006年至2010年是我国经济社会发展的“十一五”时期,经济社会发展取得巨大成就,综合国力大幅提升,国民经济持续快速增长,产业结构不断优化,节能减排成效显著,城镇化水平不断提高,城乡居民收入较快增长,人民生活明显改善,国际地位和影响力显著提高。同时,也不容忽视的是进入“十一五”规划实施的后几年,受世界金融危机等各种因素影响,我国通货膨胀越渐明显,生活类用品价格上涨较快,住房等原有民生难点问题没有得到显著改善,医疗、教育及社会保障等基础性民生工程尚未达到合理预期。这些充分表明,在党的十七届五中全会精神相一致,改善民生已经成为下一个五年规划的首要任务。

一、规划与民生促进之间的关系

现代意义上的民生概念有广义和狭义之分。广义上的民生概念指凡是同民生有关的,包括直接相关和间接相关的事情都属于民生范围内的事情。这个概念的优点是充分强调民生问题的高度重要性和高度综合性,但其明显的不足在于,概念范围太大。狭义上的民生概念主要是从社会层面上着眼的。从这个角度看,所谓民生,主要是指民众的基本生存和生活状态,以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况等。对于我国来说,民生指与人民群众生产生活密切相关的社会事物,包括教育、卫生、医疗、住房、物价、收入分配、城市交通等诸多方面。

(一)规划中对民生工作的基本考虑

“五年计划”是我国国民经济计划的一部分,主要是对全国重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划,为国民经济发展远景规定目标和方向。在历次五年规划中,都有对民生发展的主要考虑。例如,在我国“十一五”规划中,中央政府提出了一系列惠及民生的指标:

——全面免除农业税;解决1亿农村居民饮用高氟水、高砷水、苦咸水、污染水和血吸虫病区、微生物超标等水质不达标及局部地区严重缺水问题;

——建设铁路客运专线7000公里,公路里程达到230万公里,其中高速公路6.5万公里;

——主要污染物排放总量减少10%,森林覆盖率达到20%;国民平均受教育年限从8.5年提高到9年;

——努力降低义务教育阶段农村学生特别是女性学生、少数民族学生和贫困家庭学生的辍学率;

——城镇新增就业和转移农业劳动力各4500万人,城镇登记失业率控制在5%;

——城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入年均增长 5%,到 2010年分别达到13390元和4150元;

——新型农村合作医疗覆盖率从目前的23.5%提高到80%以上;

其中,还有八大约束性指标,即

(1)“十一五”时期全国总人口控制在13.6亿人;

(2)单位 GDP能耗降低20%左右;

(3)单位工业增加值用水量降低30%;

(4)耕地保有量保持1.2亿公顷;

(5)主要污染物排放总量减少10%;

(6)森林覆盖率达到20%;

(7)城镇基本养老保险覆盖人数达到2.23亿人;

(8)新型农村合作医疗覆盖率提高到80%以上。

上述内容,将民众反映强烈的社会发展问题通过指标化的形式予以展现,这样一来,既有形象化的目标设计愿景描绘,在实施过程中又有可以衡量完成情况的具体测度标准,让民众知道指标实施及完成的基本情况,可谓是一举两得。

(二)规划中设置指标体系是落实民生工作的重要方式

对经济社会发展状况的综合评价是一个系统工程,评价对象是包含经济发展、社会进步、环境保护等子系统的大系统,各子系统之间既紧密联系,又相互制约。指标体系是评价内容的具体体现,其设计应能充分体现目标的内涵与特征,针对区域经济社会发展的实际情况、存在的主要问题以及面临的主要机遇和挑战,确定建立评价指标体系的关键性、决定性要素,科学综合地反映发展特征和状况。因此,经济社会发展的评价标准是多元的,既要有经济发展的指标,又要有社会发展及环境保护的指标,更应有以人为本、促进人的全面发展指标,尽可能从不同的侧面反映评价系统的发展特征。因此,通过各类指标的设定值与实际值相比较,来判断某项经济社会事业的发展状况是公共政策分析、政府行为分析和经济社会发展评价的常用方法。在民生领域也是如此。

在近几年的规划设计中,为实现规划本身对某项社会事业的重视程度和推进力度,一般来说,对重点推进的任务在规划中会设定一些具体指标。例如,在“十五”期间,污水问题日益严重,特别是随着经济发展速度加快,工业、制造业、印刷业等快速发展,各类污水对城市水体污染很大,严重危害着人民群众的生命健康和生活质量。因此,在“十一五”规划中,国家专门设立了城镇污水处理指标,通过指标方式督促与推进各地污水处理事业发展。截至2009年底,全国设市城市、县及部分重点建制镇累计建成城镇污水处理厂1993座,总处理能力超过1亿立方米/日,分别比2005年增长了1.2倍和75%;在建和已建项目处理能力总和预计可达1.6亿立方米/日,成为污水处理能力短期内增长最快的国家之一。同年,通过具体指标测定,到2009年底,我国城镇污水处理累计削减化学需氧量达700多万吨,提前完成“十一五”规划任务。因此,通过指标体系来促进某项社会事业的完成是五年规划中设计指标体系的重要作用。

二、海淀区“十一五”规划中民生指标完成情况

根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第“十一个”五年规划的建议》,《中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第“十一个”五年规划的建议》,国务院关于《北京城市总体规划(2004年—2020年)》的批复和《北京市国民经济和社会发展第“十一个”五年计划发展纲要》精神,2006年,海淀区制定了《北京市海淀区国民经济和社会发展第“十一个”五年规划纲要》,从“经济发展、科技创新、城乡建设管理、人口资源环境、社会和谐、改革开放”六个方面,分门别类地对未来一段时期内海淀经济社会发展进行科学规划,并提出了一些具体指标。

(一)海淀区“十一五”规划中的主要民生指标

在海淀区“十一五”规划体系中,共包括31个指标,分为调控性指标和预期性指标两类。在这31个指标中,与人口资源、生态环境、社会保障相关的指标比例明显高于其他类规划指标,这反映出海淀区强调“以人为本,关注人民生活品质、社会和谐程度”的发展理念,这是实践科学发展观、建设和谐社会的具体表现(见表1)。

表1 海淀区“十一五”规划中民生类指标名称与目标值

(二)民生类指标完成情况测评

“十一五”期末,我们根据海淀区近五年来经济社会发展的统计情况对“十一五”规划各类指标的完成情况进行测评。通过评估,“全区区以上的文明社区占社区总数比例”、“文明村镇占村镇总数比例”、“文明单位占单位总数比例”、“中等教育入学率”因统计口径变化,不纳入评估范围。因此,纳入最终考核的指标共有27个,其中完成指标25个,指标完成率为92.6%。2个指标预计不能按时完成,分别是“城镇居民恩格尔系数”受食品支出结构性价格上涨和通货膨胀等宏观因素影响,从2008年以来不断上升,偏离目标值近8个百分点;“人均公共绿地面积”受人口总量快速增长等因素影响与预期目标的差距逐年加大。

表2 海淀区“十一五”规划中民生类指标完成情况

上述指标的完成情况充分说明,在民生发展方面,海淀区较好地完成了规划指标,民生事业发展良好。这也从另一个角度说明,政府推动民生事业发展的方式之一是通过指标体系的设计与设定目标值切实提高政府履行社会管理职能的水平。因此,指标体系成为推动民生事业发展的重要方式。

(三)民生事业发展情况

在上述指标如期完成的前提下,海淀区“十一五”期间,民生事业发展方面取得了长足进步。首先,海淀区公共卫生和基本医疗服务体系逐步健全,教育整体水平提升,群众文化生活丰富多彩,体育事业蓬勃发展。城镇居民人均可支配收入年均增长12.4%,农村居民人均纯收入年均增长12.2%。其次,海淀区城乡就业服务和社会保障制度实现全覆盖,城镇登记失业率控制在1.5%以内,五项社会保险基金收缴率达97%。政策性住房保障力度加大,住房保障体系逐步完善。

同时,海淀区生态环境持续改善,污染物减排任务全面完成,空气质量显著好转,二氧化硫总量比“十五”末降低30%以上,北部地区化学需氧量比“十五”末减少66%,城镇生活垃圾无害化处理率保持100%,城市生活污水处理率达95%以上。城市轨道交通跨越式发展,六环路(海淀段)、阜石路、蓝靛厂南路等快速路、城市主干路顺利通车,北部地区骨干路网体系初具规模。“数字海淀”建设取得显著成果,城市管理监督指挥中心、非紧急救助服务中心和视频调度指挥中心成立,城市管理的精细化、现代化水平提高。

此外,“十一五”期间,海淀区支农惠农政策全面落实,农村地区生活居住环境改善,生活便利程度提高,新农村五项基础设施建设任务全面完成。北坞村城乡一体化试点取得成功,城中村、城乡结合部环境整治取得成效。新型农村合作医疗参合率达98.9%,人均筹资标准和区级财政投入标准均居全市首位。镇域经济与科技园区、都市型农业与高新技术产业发展融合度不断提高。

三、民生指标设计的问题与建议

在肯定规划中指标体系对民生事业发展推动与促进作用的同时,我们也不能忽视其中存在的若干问题。例如,以海淀为例,“十一五”规划民生类指标中,两个指标未能按期完成,分别是“城镇居民恩格尔系数”和“人均公共绿地面积”。未能完成的原因,一个是指标设计并不科学,另一个是完成指标的实施难度考虑不周。

首先,作为地区性规划指标,要最能反映这个地区的经济社会发展特点及政府集中力量做的主要工作,其指标应当具体、微观、可以测度。恩格尔系数指的是食品支出总额占个人消费支出总额的比重,即一个家庭收入越少,家庭收入中(或总支出中)用来购买食物的支出所占的比例就越大,随着家庭收入的增加,家庭收入中(或总支出中)用来购买食物的支出比例则会下降。推而广之,一个国家越穷,每个国民的平均收入中(或平均支出中)用于购买食物的支出所占比例就越大,随着国家的富裕,这个比例呈下降趋势。在这个指标的测定和计算过程中,首先食品价格等地区性变化并不明显,它受食品支出结构性价格上涨和通货膨胀等不可控宏观因素影响较为强烈,也就是说它要受到整体经济形势的影响,地域性特点并不明显。所以,作为地区指标进行设计和测度意义不大。

其次,“人均公共绿地面积”属于变量的测度和计算,包括人口变化情况和绿地总量的变化情况。从海淀来讲,集中了北京市绝大部分的高等院校和科研院所,人口流动、变化较为明显,统计出来的各类人口数量并不能真正反映海淀区的人口情况。另外,北京作为我国的首都,中央机关、企业、单位等较为集中,在绿化种植、能源消耗等许多领域远非地区自身能够统筹管理和推进,因此这些指标即使设计出来了,地方政府在推进过程中也存在一定难处。

因此,就规划中民生类指标的设计、统计和效果作用提出如下建议:

第一,五年规划中的民生指标要尽量选取符合地区发展特点,能够通过地方政府的政府行为予以实现和推进的内容。

第二,五年规划中的民生指标要尽量多覆盖民生领域的焦点问题,热点问题,群众反映强烈的问题,这样可以通过规划指标体系来督促、推动地方政府着力解决好民生问题。

第三,五年规划中的民生指标目标值要充分考虑民生发展诉求和经济社会的实际发展情况,避免出现目标值偏高而脱离实际意义,要让指标体系切实推进民生工作,不要成为政府形象工程的替代品。

第四,五年规划中的民生指标在实施过程中要加强监督和管理,让其在五年发展中平稳增长,避免规划末期的集中实现或加速实现,这样才能使得规划指标体系中的民生指标真正成为解决民生问题,改善民生水平的好工具。

[1]中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要,2006(3).

[2]北京市国民经济和社会发展第“十一个”五年计划发展纲要,2006(1).

[3]北京市海淀区国民经济和社会发展第“十一个”五年规划纲要,2006(1).

[4]相伟.对“十二五”规划编制的思考[J].宏观经济管理,2009(1).

[5]李国栋.关于“十一五”规划指标体系的基本构想[J].经济体制改革,2004(5).

[6]孟小春,牛红义,李志琴,张娅兰.广州市环境保护“十二五”规划指标体系研究[J].环境科学与管理,2010(8).

[7]盛明科.科学发展观与政府绩效评估指标体系构建[J].甘肃行政学院学报,2007(4).

[8]徐风华,王俊杰.“十一五”规划指标体系更新与地方政府绩效考核改进[J].中国工业经济,2006(7).

(责任编辑: 王 荻)

The Research of Effect on Promoting Social Livelihood Development through the Planning Indicators——B ased on“Eleventh Five-Year Plan”Implementation of H aidian District in Beijing

YU Li1,WANG Hao2
(1.Beijing Haidian District Development and Reform Commission,Beijing 100195,China;2.School of Economy and Resources Management,Beijing Normal University,Beijing 100875,China)

Livelihood demand is the nation's most attention problem and also the highlights in“Twelve Five-Year”Plan.In the past five years,local governments in China are actively implementing the“Eleventh Five-Year Plan”of the main content,but also special attention to indicators of people’s livelihood,class design and implementation.This paper a detailed analysis of indicators of how local government system through the planning design and development tasks for the completion of livelihood in the region,and index system for planning work on people's livelihood promoting effect based on“Eleventh Five-Year Plan”implementation of Haidian District in Beijing,also make a number of policy recommendations for relative problems.

plan;planning indicators;people's livelihood

F211

A

1008-2603(2010)06-0030-05

2010-11-20

于力,女,北京市海淀区发展和改革委员会公务员;王昊,男,北京师范大学经济与资源管理研究院博士研究生。