发挥加职强能应优急势管理——新形势下强化办公室应急管理职能的实践与思考

王 涛

发挥加职强能应优急势管理
——新形势下强化办公室应急管理职能的实践与思考

王 涛

应急管理是社会公共管理体系的重要组成部分，主要是针对自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等突发事件进行预防和应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建的全过程管理。铁路作为国家重要基础设施、国民经济大动脉和大众化交通工具，有效应对和妥善处置各类突发事件，保障经济社会稳定发展和人民群众生命财产安全，是铁路企业重大的社会责任。当前，随着人民群众对社会公共安全的关注度越来越高，加上铁路现代化事业快速发展，全面做好新形势下应急管理工作，是铁路办公系统面临的一项重大和紧迫的任务。

一、充分认识新形势下做好应急管理工作的重大意义

党的十六大以来，我国工业化、城镇化步伐明显加快，但与之相随的各种传统的和非传统的、自然的和社会的、国际的和国内的风险、矛盾也交织并存。为此，党中央、国务院在深刻总结历史经验、科学分析公共安全形势的基础上，作出了全面加强应急管理工作的重大决策。2008年，胡锦涛总书记在全国抗震救灾总结表彰大会上讲话指出“要通过全方位推进应急管理体制和方式建设，显著提高应急管理能力，最大限度地减少突发公共事件造成的危害，最大限度地保障人民生命财产安全。”面对新的形势和要求，作为肩负铁路应急管理职责的办公室人员，必须全面、深刻、准确地认识做好当前应急管理工作的重大意义，切实增强责任感、使命感和紧迫感。

第一，加强应急管理是深入贯彻落实科学发展观的必然要求。科学发展观的第一要义是发展，推动经济社会又好又快发展，不仅要在常态条件下管好经济社会事务，更要在非常态条件下妥善应对各类突发事件，最大限度地控制和消除各类风险，切实提高发展质量和保障水平。科学发展观的核心是以人为本，人民群众的生命财产安全是最基本的民生，防范应对各类突发事故是保障民生、改善民生的一项重要任务，最大限度地保障人民群众生命财产安全，是落实以人为本最直接的体现。科学发展观的基本要求是全面协调可持续，必须把搞好应急管理作为铁路参与社会公共管理、履行行业服务职能的重要内容，与企业改革发展同步协调推进，防止和减少突发事件及其造成的危害。科学发展观的根本方法是统筹兼顾，按照这一内涵要求，必须在发展中处理好各方面的利益关系，既要抓应急更要重防范，通过不断创新机制、加强管理，有力调动上下各方的积极性，形成防范应对突发事件的强大合力。

第二，加强应急管理是全面构建社会主义和谐社会的内在需要。人类社会已经进入一个各类突发事件发生频率更高、破坏力更大、影响力更强的阶段，如何严密防范、及时发现、有效应对各类突发事件，成为世界各国政府普遍关注的问题。我国应急管理工作从2003年抗击“非典”正式起步以来，在保障人民群众生命财产安全、维护社会稳定、促进社会和谐等方面发挥了巨大作用。随着我国经济社会的快速发展，各种传统与非传统的、自然与社会的风险和矛盾逐渐凸显交织，处理稍有不慎，就会给经济发展、社会稳定、人民群众生命财产安全造成重大损失。因此，加强应急管理，努力化解不安全、不稳定、不和谐因素，既符合当今现实需要，又顺应时代发展要求，是全面构建社会主义和谐社会的重要保障。

第三，加强应急管理是实现我国铁路又好又快发展的重要保证。铁路运输具有全天候、大运量、环保节能的优势，加快铁路发展已经成为社会各界的广泛共识，由此铁路行业迎来了快速发展的黄金机遇期。在当前自然灾害多发、社会矛盾凸显等复杂局面下，随着铁路改革、建设施工、提速重载的深入推进，铁路行业也步入了安全高风险期。特别是我国进入高铁时代后，国内国外高度关注，铁路出现任何问题，都有可能对铁路现代化建设造成干扰和影响。因此加快构建铁路应急管理体系，做好自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的科学应对和预防工作，全力保障铁路运输安全畅通和人民群众生命财产安全，将有利于为铁路又好又快发展创造良好环境。

第四，加强应急管理是新形势下办公系统工作职能的内涵延伸。办公系统是协调本级机关各部门、连接领导和基层的枢纽。我国应急管理工作自起步开始，就成为行政办公厅（室）一项新的重要工作职能。随着2005年以铁路办公系统为主体的各级应急办相继成立，铁路办公系统已经从传统的幕后服务走向前台，成为运输安全生产直接参与者。在当前各类突发事件日益增多的情况下，进一步发挥好应急管理职能作用，全面做好灾害预防和突发事件应对工作，办公系统的责任更加重大。各级办公系统必须进一步转变思想观念，充分认清新形势下的工作定位，以对社会、对人民高度负责的态度，切实履行应急管理主体责任，全面提升应急管理的工作水平。

二、发挥办公室职能优势，建立适应新形势的应急管理体系

办公室在机关中承担承接上下、沟通左右、联系内外，发挥着指挥牵头、组织协调、指导把关、督办落实、参谋服务等重要职能，具有其他部门无可比拟的工作优势。应急管理工作需要部门协作、上下同步，办公室职能作用发挥的到位与否，直接制约和影响着应急管理工作的成效。为此，我们要立足于办公室的职能特点，以“全员应急、全局联动”为目标，对构建新形势下应急管理体系进行了探索和实践。

1.发挥指挥牵头职能，构建大联动格局。健全应急管理责任制，建立统一指挥、分级管理的工作机制，是应急管理的基础。以西安铁路局为例，我们按照网格化管理思路，理顺路局、站段、站车等层面工作关系，形成以办公系统为中心的应急管理网络。路局层面，成立以路局党政正职为组长的应急管理领导小组，由局办公室牵头、各处室和公安部门参加，组成应急指挥中心，一旦发生突发事件立即启动合署办公。站段层面，组建安全生产指挥中心，日常负责管内安全生产组织，突发情况下由站段办公室直接调度，路局应急指挥中心协调指挥。站车层面，以站区、列车为单位，在担当的42对客车、331个车站分别成立应急工作组，突发情况下由站段指挥中心调度指挥，形成“一体化”应急处置的合力。在今年8月19日K165次列车抗洪抢险过程中，由于路局、站段、列车三级应急组织有序，“三乘”人员现场配合紧密，仅用15分钟安全疏散了1318名旅客，创造了铁路防灾救灾史上的奇迹。

2.发挥组织协调职能，坚持全天候备战。提前做好应急人员、物资的储备，是应急处置的保障。我们加大组织协调力度，有效整合保障资源，确保资源效率最大化。整合信息资源，组织建立应急物资、救援队伍、救援设备、线路技术等数据库，建立可视化的地理信息系统平台，全天候对沿线设备运行情况进行复视、监控、分析和预警。整合物资资源，按照分散与集中相结合原则，协调物资部门在各站区定点储备应急物资，并为管内9个救援车间、50个应急救援点配备大吨位起重机、衡动架子车等设备。整合人力资源，按照应急专家队伍、应急救援队伍和后备人员队伍3个层面，组建路局、站段两级共300余支应急救援队。同时，积极争取投资，购置1台应急指挥车，装备图像摄录、卫星传输、视频监控设备，遇突发事件立即开赴现场，提高应急处置效率。

3.发挥指导把关职能，完善流程化预案。应急预案是应急处置的总纲。我们以“横向到边，纵向到底”为目标，指导全局分层、分类完善各项应急预案，对应急响应流程图逐一审核把关，提高预案的针对性和可操作性。建立路局层面的铁路交通事故、防洪、地震灾害等16个总体预案，按照红、橙、黄、蓝4级划分响应标准和流程。组织各专业处室、站段修订450余个专业应急预案，按照“图、项、表”三要素，逐一明确信息传递、响应启动、救援指挥、现场控制的分工和流程。以客车、客运营业站为重点，按照“一车一案”、“一事一案”标准，完善火灾爆炸、旅客伤病、食物中毒等6大类35项专项预案。对郑西高铁、秦岭高坡等特殊区段以及大型施工、重点运输等特殊情况，分别制定“个性化”应急预案，全面提升应急处置水平。

4.发挥督办落实职能，开展实战化演练。提前做好应急培训演练工作，是有序应对突发事件的前提。我们将应急演练纳入政务督办项目，按照职教牵头、专业处室配合、站段具体负责的思路，组织开展专业演练和联合演练，提高实战能力。分系统、分专业组织行车设备故障、危险货物运输、道口安全事故等应急演练，提升专业化处置水平。紧紧围绕铁路运输安全工作实际和季节规律，以突发自然灾害、动车组火灾、客车大面积晚点等为课题，组织跨系统、跨地区、跨工种联合演练，全面提升协同作战能力。针对今年入汛后防汛抗洪的严峻形势，以列车遇水害为重点，督促全局所有担当列车开展“三乘”联合应急演练，为K165次列车科学有效处置险情提供了保障。加强与郑州局应急管理部门的沟通协调，组织开展高铁突发事件跨局应急救援演练26项，为高铁运营安全和突发事件处置奠定了良好基础。

5.发挥参谋服务职能，强化全过程防控。掌握突发事件的诱发因素和处置经验，实行治标与治本相结合，是应急管理的方向。我们认真贯彻“预防为主”理念，做好信息收集、分析、评估和处理，为源头治理、风险化解提供参谋和服务，推动应急管理工作从事后补救向事前防范转变。利用运输调度指挥、重点车站客流、货车超偏载、防洪雨量等监控系统，全面加强对现场安全关键的控制。每日汇总分析路局、站段两级专业干部在现场发现的问题，及时整治安全隐患，从源头上减少突发事件发生。根据全局各单位安全管理、现场作业、设备质量预警等级评定结果，对重点单位挂牌督办、组织帮教，降低安全风险。对每次应急处置全过程组织评估，深入分析事件原因和教训，及时采取补救措施，动态提升应急处置能力。

三、加强应急能力建设，不断提高应急管理工作水平

突发事件的累积性、偶发性和多样性，决定了应急管理的探索永无止境。虽然我们在应急管理上做了一些工作，但与形势发展的需要、与铁路应急管理工作的要求相比还有很大差距。必须以科学发展观为指导，进一步发挥办公系统在参与政务、管理事务、搞好服务、对外联系等职能优势，在应急管理规范化、应急组织常态化、应急手段现代化、应急资源社会化上下功夫，努力开创应急管理工作新局面。

一是在应急管理规范化上下功夫。把应急管理作为办公系统参与政务的重要平台，以规范化管理为目标，推进应急管理与企业各项管理有机融合。全面系统地开展工作调研和应急救援评估，动态完善各项应急预案，建立完备的预案体系。完善隐患排查、气象信息收集、社情舆情收集、站段新闻发言人制度，及时化解突发事件苗头，建立有效的预防网络。健全以办公系统主导、部门联动、全局参与的应急联动机制，完善险情通报、热备启动、后备增援、责任追究等制度，建立高效的救援机制。

二是在应急组织常态化上下功夫。办公系统要充分发挥在管理事务上的比较优势，大力加强应急基础建设，彻底纠正当前对应急管理“有事重要、无事不要”错误倾向，构建常态化应急组织模式。督促各级部门严格落实应急职守制度，规范日常信息的搜集、汇总、报送内容和途径，充分做好方案、人员、物资等准备，做到应急准备常态化。定期组织召开片区、系统和跨系统应急联席会议，排查安全稳定隐患苗头，强化危机预警、预报，做到监测预警常态化。按照专业化与综合化相结合的原则整合应急队伍，经常性地组织防真模拟演练，做到培训演练常态化。

三是在应急手段现代化上下功夫。办公系统要始终以服务工作大局为重，主动汇报沟通，积极协调各方力量，加大应急管理的技术、资金投入，全面提升应急保障水平。一方面，广泛学习借鉴应急基础建设、监测预警、应急处置、恢复重建等先进经验，大力引进通讯交通、现场监控、救援机具等先进技术装备。另一方面，组织路局科研部门和站段联手，开展移动音视频、地理信息系统、短信平台等科研攻关，重点建好路局、站段两级指挥中心，提高应急研判、指挥、预防水平。

四是在应急资源社会化上下功夫。要充分发挥办公系统对外联系优势，密切路地协作，做好重大突发事件的应急处置。积极参与社会应急体系建设，配合应对自然灾害、群体性事件等地方性政策法规的立法工作，将铁路重大突发事件应急处置纳入社会应急体系。建立重大突发事件新闻发布、舆论导控制度，善用媒体资源，掌握应急主动权和舆论主导权。针对救灾运输、防洪防汛等现实需要，积极组织路地联合演练，协调社会资源参与自然灾害、公共卫生事件以及突发大客流、客车大面积晚点等应急处置，全面提升重大突发事件应对能力。

作者单位：西安铁路局