地震应急预案体系建设之回顾与思考

赵保宗

地震应急预案体系建设之回顾与思考

赵保宗

地震是我国大陆地区多发自然灾害，唐山地震以来，我国特别重视地震灾害给灾区人民带来的巨大经济损失和精神上的痛苦。汶川地震、青海玉树地震更是时刻提醒我们要警醒突发的大震巨灾。

中国地震局三大体系的建设和发展一直伴随着中国地震事业的发展，特别是应急救援体系的建设颇受关注。 2003年，经中编办批准，中国地震局内设震灾应急救援司专门负责管理地震现场应急工作，主要负责国务院抗震救灾指挥部日常事务，管理破坏性地震应急预案，汇集地震灾情速报，管理地震灾害调查与损失评估工作，管理地震灾害紧急救援工作，下设应急协调处、预案处、装备处、紧急救援处（现调整为应急协调处、综合处、技术装备处、紧急救援处）。

随着地震应急管理工作的不断加强，地震应急预案在处置地震突发事件、减轻灾害损失方面作用的日益显现。1996年，国务院颁布实施了《国家破坏性地震应急预案》，进一步明确了各级政府和社会有关方面在破坏性地震发生后应急工作中的职能和行为。1998年实施的《中华人民共和国防震减灾法》，将地震应急工作列入了我国防震减灾工作四个重要环节之一，地震应急预案管理的法律地位得到了强化，地震应急管理“一案三制”建设取得了突破性进展。

一、 预案的现状和体系结构

地震应急预案体系建设起步早，发展快，《突发事件应对法》于2007年08月30日颁布时，地震应急预案已覆盖各地、各部门和基层单位，全国地震应急预案“横向到边，竖向到底”的框架体系已经基本形成。

为贯彻落实《中华人民共和国突发事件应对法》，以及《国家突发公共事件总体应急预案》和《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》、《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》，中国地震局依据有关法律法规，组织制定了《地震应急预案管理暂行办法》，并于2007年12月17日，由中国地震局正式颁布实施，该办法的制定是地震应急管理“一案三制”配套制度建设的重要体现，该办法的实施对依法健全科学管理的地震应急预案体系，加强和规范地震应急预案管理，科学处置突发地震事件具有十分重要的意义。

“十五”期间，全国31个省级政府和地震部门相继编制修订了各地、各部门地震应急预案，地震重点监视防御区市、县两级政府和地震部门地震应急预案编制修订工作也蓬勃开展，一些重点地区的地震应急预案编制工作还延伸到乡镇、社区和家庭等基层组织和社会单元，成为我国应对突发公共事件不可或缺的重要组成部分。

截至2007年底，全国各级各类地震应急预案17300多件，其中31个省（区、市）、96.4%的市（地）、68.5%的县（市）、4100多个乡（镇）政府编制修订了地震应急预案；铁道部、商务部等18个部（委、办、局），510多个省级、860多个市级、830多个县级政府委（办、局）、1000多个各级地震部门编制修订了地震应急预案；3000多个人口密集场所、近1600个生产经营单位和科研院所及社会团体、3100多个街道、社区（村）编制修订了地震应急预案。

以北京市为例，全市已制定区县人民政府地震应急预案18个，市有关委、办、局、北京卫戍区、武警北京市总队预案46个、城市生命线工程和重要企业预案63个、乡镇政府级预案155个、街道预案108个、社区(村)预案851个、人口密集场所预案119个。

预案的制定和启动，确保首都地区在地震发生之后立即启动紧急响应工作、救援工作能够及时、有序、高效的开展。

二、 预案法制化建设

1995年2月，国务院颁布实施了《破坏性地震应急条例》，对应急预案进行了明确规定，标志着地震应急预案编制工作步入法制化管理的轨道。

1998年12月，《中华人民共和国防震减灾法》经全国人民代表大会常务委员会通过，1998年1月开始实施。在地震应急管理有关法律法规的指导下，国务院有关部门、地方各级政府及有关部门、行业和领域加快了编制本地区、本部门、本行业和领域地震应急预案的步伐。2000年，中国地震局颁布了《中国地震局系统地震应急预案》。2002年国务院抗震救灾指挥部颁布了《国务院抗震救灾指挥部办公室应急预案》，中国地震局颁布了《中国地震局机关地震应急预案》。

2007年8月，《突发事件应对法》颁布。本法第十七条明确规定国家建立健全突发事件应急预案体系，应急预案编制应当根据本法和其他有关法律、法规的规定。同时规定应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。

2008年12月，《中华人民共和国防震减灾法》经全国人大常委会修订通过。本法第五章四十六至四十九节对应急预案的制定、预案内容、预案启动等级、预案修订进行了明确。

这些法律的颁布，明确了法律责任，使得地震应急预案建立健全和修订更加有章可循、有法可依，有力地促进了防震减灾事业的全面发展。

三、 问题以及几点思考

地震应急预案的制定，在地震发生后的救援工作中发挥了重要的指导作用。当前我们的预案体系大而全，各行各业都制定了预案，确实能够“横向到边，竖向到底”，但同时也存在不足之处；

1、地震系统预案制定早，但修订周期长

原来制定的预案大多是根据当前需求制定，经过多次地震检验后，存在一些不足之处，如在应对大震巨灾方面，缺少应对措施。但由于多种原因，未能及时修订，造成预案落后于应急救援需求。

2、在“竖向到底”推广地震应急预案时，预案形式“千人一面”

有的单位没有结合实际需求，简单地根据上级单位预案和其他行业预案，修修补补，交差了事。造成预案形式单一，有的只是涉及到单位名称不同。

3、预案指导性不强，领导决策为主

突发地震事件后，应急处置多是主要靠领导决策，而不是依章（预案）办事，造成预案对应急处置工作指导性差。造成这一现状主要是预案制定未从实际需求出发，预案制定不详尽，职责不明确，可操作性不够强。

4、预案闲置，未能用演练检验预案

有的少震地区麻痹大意，认为发震机率低，预案制定后，不能按照规定进行演练，进而造成预案问题不能及时发现，搁置时间过长。

《防震减灾法》《突发事件应对法》规定了地震应急预案的内容，并对预案制定和修订提出明确要求。应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案，并要求开展应急演练。

为使预案体系更加完善，预案对地震应急工作的指导性和可操作性更强，应大力加强预案法制化建设，建立监管检查机制，监督检查预案制定、审批、修订。要求每3年至少修订一次，应急预案制定单位要建立健全应急预案演练制度，适时组织开展针对地震应急桌面演练、专项演练和综合性演练，并根据演练中发现的问题，对提出预案修订建议。在宏观把握情况下尽量细化预案操作流程，职责落实到岗位，真正达到实用、可操作的目标。这样，我们的地震应急预案就实现了自上而下、从宏观到微观、实用性强、规范合理的预案体系建设预期和目标。

作者单位：中国地震应急搜救中心