BP漏油暴露美国石油管理体制漏洞

□赵旭

偶然引爆的必然

今年BP在墨西哥湾发生的原油泄漏事件，成为美国历史上最为严重的原油泄漏事故，生存环境受到严重威胁。而在事故发生前20天，美国总统奥巴马宣布解除近海采掘禁令，偶然或者必然地成了生态平衡继续倾斜的推手。

“漏油门”殃及美近海油气开发。

这是一场将对美国的政治、经济和社会生活产生深远影响的自然大悲剧。近海开采政策的调整只是偶然的导火索，事故的发生有其历史和现实的必然性。深海采油的高风险和高环境成本众所周知，上世纪80年代以来，生物资源和矿产资源同样富集的墨西哥湾就在不断成为世界石油工业最新装备和复杂技术的试验场。过去40年发生的石油泄漏事件多起因于海运油轮遇险。海上油井爆炸导致的石油泄漏，一共发生过4次，两次出现在墨西哥湾。BP在过去9年的油井开采过程中，曾多次发生漏油和火警事故，遭遇美国海岸警卫队多次警告。然而利益的诱惑和政府监管上的缺失，使得人们一次次忽略了其中的危险信号，每次小概率事件的不断累加，终于酿成了今天空前的生态灾难。也正是因为奥巴马政府“偶然”间引爆了这似乎“必然”会发生的灾难，在各种责难和质疑中，对美国政府事前疏于管理，事后行动迟缓的批评首当其冲。

各国政府对石油产业的组织和规制，是通过产业政策来具体落实的，政策的制定既要体现经济发展的合理性，又要保证可持续发展的均衡性，涉及石油产业的战略特殊性，其政治意图也时常若隐若现，甚至举足轻重。这三者孰轻孰重，在不同的历史时期，特定的历史背景下形式各异。奥巴马政府调整近海采掘政策，其政治目的可能是换取共和党国会议员对一项搁置已久的气候变化法案的支持，其经济考量则更多的是为后危机时代增加相对多的就业岗位以及保障合理价格的石油供应从而减少外部进口。然而，这始料未及的灾难，招致了史无前例的源于“生态灾难”的讨伐，也给美国经济复苏蒙上了一层厚重的阴影，同时更加深刻地揭出美国石油政策变动背后隐藏的管理体制弊病。

成熟框架下的政企博弈漏洞

20世纪70年代的能源危机促使美国意识到建立统一的能源管理机构和能源规划的重要性。1977年，美国成立了能源部作为主要的能源管理部门，其他部门也在各自的职责内进行协调管理。

从1987年至今，美国通过一系列能源法律的颁布，逐渐完善了石油法律体系。其中1975年国会通过的《能源政策与保护法》是美国建立战略石油储备的主要依据。依据《能源部组织法1977》，美国成立了能源部，并首次制定了国家能源规划；2005年8月颁布的《能源政策法2005》是美国最新的适用能源的综合性法律。该法内容十分全面，共有18个篇章，长达1725页。其主要内容包括：提供消费税优惠，促进家庭用能效率的提高；支持高能效汽车生产；减少对国外能源的依赖等。2006年通过的《墨西哥湾能源安全法案》规定，2022年前，墨西哥湾中部部分地区和东部大部分地区油气田禁止租赁。

在监管方面，美国实行行业主管部门和专门监管部门相分离的石油市场监管的模式。能源部是美国石油工业主管部门，同时依据1977年《能源部组织法》设立了相对独立的石油行业监管机构——美国联邦能源监管委员会。其执法的主要依据有20世纪30年代就制定的《天然气法》、《菲利普斯决议》、《天然气政策法》、《联邦能源委员会436号令》、《放松井口管制法》等。

美国墨西哥湾海一处海鸟栖息地遭到浮油侵袭，岛上生态受到严重威胁。

监管机构与政府相对独立，目标和指导思想是维护石油天然气市场的充分竞争，防止垄断，保护消费者的利益。监管机构经费不由财政负担，由立法部门负责监管机构的人事管理以及向社会实行信息公开等做法保证了监管部门的独立性和公正性。除发生战争等突发事件以外，政府一般不直接干预石油市场的价格。政府对石油市场的调控主要通过实施必要的产业政策、财政政策和规范市场价格的法规等经济和法律手段加以实现。此外，就能源性质的不同，联邦和州还分别设立不同的监管机构，在各州有公共事业监管委员会，负责能源监管。

表1 美国石油法律颁布历程

美国这种理论上目标明确、责权明晰的石油管理和监管体系堪称典范并被多数国家争相借鉴。但此次石油泄漏事件发生之后，美国政府心存侥幸而行动迟缓，BP公司焦头烂额却屡战屡败，这将看似运行良好的管理体制的脆弱性展露无遗。美国1990年颁布的《石油污染法》中设定了国家应急队伍的组织架构及职责，但是这项法律同时把大量操作层面的任务交给了事故责任方，而不是政府。于是，在此次漏油事件中，BP拥有封堵措施的全部决策权，负责组织有关公司准备救灾设备，控制事故并完成事后清污。联邦政府虽然成立了应急队伍，调配了一定资源，但是对于封堵漏油井口和清污等具体行动，参与和监管均显不足。同时，美国政府没有封堵油井的专业队伍和经验，不具备直接封堵油井的能力，事前对石油公司的有效监督和事后对石油公司信息披露的监管也同样乏力。管理缺失、法律缺陷、监管缺位的漏洞一一暴露。有漏洞的地方就会有利益的渗透，美国政府和石油公司之间长期博弈而维持的利益均衡被这场灭顶之灾彻底打破。

可持续目标下的政策调整方向

事态的持续扩大击碎了美国政府心存侥幸的观望心态，全方位的政策反应接踵而至。5月17日，美国负责近海钻油作业安全监督业务的联邦矿业管理局副主管克里斯·欧伊尼斯申请退休。5月22日奥巴马宣布成立一个总统委员会调查石油泄漏原因、近海油气开采安全和矿产资源管理局运转状况，并在5月27日宣布一系列相关新措施。新措施中最主要的是延长6个月在美国沿海水域的深海石油钻井限制。奥巴马同时下令暂停墨西哥湾33个钻井平台的作业，取消了墨西哥湾和弗吉尼亚沿海的海上钻井租赁计划，暂停准备在阿拉斯加沿海进行的两个石油勘探项目。除此之外，他还解雇了负责监测石油钻井平台安全的矿产管理处负责人。同时，美国国会计划将为联邦政府石油泄漏责任信托基金提供资金的石油税从目前的每桶8美分提高至每桶32美分，以便为清理油污筹资。

石油资源的特殊性导致了政府石油管理和政策抉择的艰难。对于政府来说，社会的持续稳定和经济的平衡发展至关重要。然而，与环境相协调的可持续发展要求在效率和社会稳定之间必须有一个平衡点。美国政府正是为了维持国内经济社会的稳定和确保国内石油供应，在石油政策选择和石油监管的执法中暂时忽略了环境保护的要求。而这次重大事故带来的生态灾难和经济损失犹如醍醐灌顶，使得无论是政府还是民众都深刻地认识到，污染不能等待经济增长来自动改善，环境退化的不可逆过程意味着成本的不可估量，及时防止和治理某些形式的污染一定比事后补救更节省费用。

此类恶性事件虽然为数不多，但正常的海洋石油开采业也会造成部分石油以及油气泄漏，会对开采平台周围的生态环境造成危害。美国现有的石油管理体系机构完整，职能健全，进一步改革和完善的方向主要集中于法律规定的责权更进一步明晰，监管的范围和力度更进一步加大。因此，未来的海洋石油开发管理将以环境目标为导向，政府企业各司其职，联邦地方多管齐下。美国联邦能源监管委员会将加大海洋石油开发的主管部门以及毗邻的当地政府对石油开采公司的监督力度，确保各项安全生产措施能够严格落实到位，消除能够诱发突发污染灾害事件的隐患。参与海洋开发的石油公司也必将大力加强安全生产措施的落实，通过自检、自查，减少正常生产造成的石油泄漏，排除安全隐患，严防突发石油泄漏污染事故的发生。同时，政府和企业层面必将对类似突发事故的风险重新进行全面评估，并相互协调全面演练事故应急预案。

从更广义的范围来说，无论发达国家还是发展中国家，在环境问题上，现有的政府干预无法从根本上扭转环境恶化趋势，只能通过市场机制尤其是能源价格、更有效的政策和激励措施、产业结构调整，并辅之以严格执法，才能阻止环境的进一步恶化。各国政府和民众应当有这样的意识，环境质量的改善不会自动发生，它有赖于经济的发展和市场的完善，更有赖于严格限制污染的环境政策的实施，同时还需要技术进步的支持。这将是各国可持续发展目标下的石油管理体制改革的主要方向。