都能管，都难管——成人保健品店监管之困

成人保健品店因经营范围复杂，形式多样，给监管人员在执法上带来了重重困难。为此，北京市在2009年制订了《北京市计划生育药械市场专项整治行动实施方案》，明确了计生、公安、卫生、海关、药监、工商、质监以及出入境检验检疫等8部门的职责任务。《方案》刚出台时，本刊曾就北京市的成人保健品店做了调查，一年之后，记者再次调查了若干成人保健品店，发现一年前调查过的成人保健品店虽多已不在，但在附近仍有新的店面不断冒出来。为什么多部门联合出击仍不能根治成人保健品店这个顽疾？为此，本刊记者采访了北京市药监、工商、计生、城管以及中国性学会等部门，发现对成人保健品店的监管靠多方联手似乎只是治标不治本，成人保健品店在多部门监管的夹缝中依然生机勃勃。

联手变掣肘，监管部门各有苦衷

目前，成人保健品店违法经营的情形主要有二：一是无证经营，成人保健品店未获得工商管理部门颁发的营业执照，擅自开展经营活动；二是违规卖药，主要是避孕药和终止妊娠药物。北京药监丰台分局稽查办副主任居晓东向记者表示，目前的成人保健品店十有八九都是无证经营的。因为成人保健品店的经营者大多是一些外来打工者，他们的店面几乎都是前“店”后“家”。对于他们而言，这个小房子的首要任务是解决吃住问题，弄个柜台，卖些成人保健用品只是捎带脚地赚点钱，所以他们并不渴望“有证经营”。即便想要办证，他们这种前“店”后“家”式的“违章建筑”也不能满足合法营业场所的要求，而要找到符合条件的经营场所，“不菲”的房租他们根本承受不起。居晓东至今还对他们查办过的一个成人保健品店记忆犹新：在一个公交车站旁边，搭了一个简易的细长条的小房子，也就两三平米的样子，柜台后面只有一个人转身的空间，却做着两种生意：卖烟和成人保健品。“像这样的店绝不可能有营业执照。”居晓东对记者说。

除无证经营之外，成人保健品店违规卖药的情况也时有发生，而且还是以来源不合法、多为假冒伪劣的避孕药和终止妊娠的药如米非司酮为主，这恰恰正是成人保健品店的最大危害之所在。记者考虑到避孕药和终止妊娠药都属计生用药的范畴，于是采访了北京市人口和计划生育委员会科技处一位姓李的工作人员。他告诉记者：“成人保健品店的监管不属于计生委的职责范围，因为我们没有审批权，我们只是开展计划生育的服务。去年国家计生委牵头弄了一个联合督察组，牵涉到八个相关部门，而我们计生委的工作只是负责牵头、联系相关部门，具体的监管职责计生委并不具有。”

丰台工商分局的工作人员也表示，成人保健品店只是一个约定俗成的概念，究竟哪些产品属于性保健品范畴并不确定。也没有专门以成人保健品店的名义申办的营业执照。其实现在开一家成人保健品店的门槛很低，只要到工商部门申请一个经营范围是日用百货、塑料制品的营业执照即可。

▲一些打着根本不存在的协会或学会推荐招牌的成人保健品店

北京药监丰台分局副处级调研员王培亮介绍说，因为“三品一械（药品、保健食品、化妆品和医疗器械）”属于药监局的监管范围，所以药监局对成人保健品店违规卖药的行为有权监管。去年丰台分局特别设立了专项行动巡查组，每周巡逻三、四次。但经过一段时间的集中打击，成人保健品店开始和执法部门玩起了“躲猫猫”：经营者不再把避孕药品等放在柜台内，而是存在隐蔽处。执法人员假扮顾客来买，他们就说有，待执法人员亮明身份要检查的时候，他们立马改口说没有或早就不卖了之类。由于每个辖区内就那么几名药监执法人员，很多成人保健品店的经营者都认识他们了，看到他们一来就赶紧把药品藏起来；更多的时候是柜台里摆个空盒子，查到了也没意义；有时即使抓住他们卖药，由于量很小，他们也经常耍赖说是自己用的，所以对成人保健品店的处罚很难。

居晓东还告诉记者：“成人保健品店除了违规卖药外，也卖少许的保健食品。这些保健食品都是三无产品，所有的号都是印上去的，而且无一例外都是西藏、青海等偏远地方的号。由于很多号都不属药监系列，查办就要跨部门，还需先报市局，由市局再和当地相关的卫生、质监等部门协调去查到底这个产品批过没有。这不仅增加了执法难度，更加大了执法成本。”

王培亮认为，相较而言，药监局对违法成人保健品店的监管远比对黑诊所、黑药店的监管要难。因为黑诊所、黑药店中的“药品”占了相当大的比例，查处起来有法律依据，而成人保健品店中只有一小块儿“药品”有法律依据可以查处，而更多的“性用品”却是查处不了的。去年丰台分局累计查处黑药店、黑诊所等违法售药118家，违法货值35万余元；而查处性保健品店116家，违法货值仅3000余元。此外，成人保健品店到底有多少家目前并无确定的统计数据，很多地方在玻璃窗上贴上“成人保健”四个字就表明有货可供，还有很多卖烟、卖酒的小店也兼营着性保健品，监管部门对此并没有什么行之有效的好办法。

丰台城管南苑乡执法分队夜间执法组长陈富盛告诉记者：“城管部门对成人保健品店的执法依据仅限于门前三包，主要查乱设灯箱和广告，但是这种违法成本很低，两三百元一个灯箱，罚没一个他很快再做一个。”陈富盛建议其他相关部门能在源头上对成人保健品店进行有效监管。

南苑乡执法分队教导员李金山也表示，成人保健品利润很高，所以越开越多。单靠城管部门一家很难肃清，需要和其他专业部门多配合。

昌平区一位多次参与联合执法的城管人员对大街小巷里的成人保健品店也是满腹牢骚，他分析监管的困难时表示：“成人保健品店同时存在多种违法形态，例如乱设广告牌匾、无照、进货渠道非法等，而查处这些违法行为的权力分散在各个部门，这就需要多部门联合治理。可是，除非上级要求专项整治，否则单独一个部门不可能去要求其他部门进行配合。”

武汉市食品药品监督管理局副局长肖红对本刊记者表示，成人保健品是监管的一个薄弱环节，很难界定谁来监管，且需要多个部门之间的协调。这方面可以学习国外的监管思路，从生产质量这个角度来实行监管，实行备案制，出现问题和投诉后再去审查。

监管困局是历史遗留问题

据中国性学会秘书长徐震雷介绍，90年代初期，涉性用品店出现的时候，公安部门曾当作“淫具”来管理，尤其在当时第一次扫黄行动时，扫了不少这种东西，只要跟性沾边的就都给扫了。后来整个公安部门对性用品的界定有了变化，发现之前扫掉的东西中有的是国家文物，有的是家传的夫妻间的“性玩意儿”，还有的真的就是医疗保健所需要的器具。公安部门也就此咨询过性学会的意见，后来将这一部分东西保留下来，不再作为淫秽物品。

居晓东告诉记者，最早，成人保健品店主要经营的就是安全套，后来出现了少量的仿真器具，曾按照医疗器械管理过一段时间。后来安全套作为Ⅱ类医疗器械被放开经营了，只要有经营主体即可，不再需要其他证照；再后来，仿真器具也被剔出了医疗器械的范畴，不再按照医疗器械来管理。由此，经营门槛儿放低了，成人保健品店也随之泛滥起来。

▲某成人保健品店内挂有“个体工商户营业执照”和“食品卫生许可证”，但柜台上出售的尽是口服的“药品”

“正规”成人保健品店难觅踪影

记者试图寻找几家正规的、有经营牌照的成人保健品店，在一家挂着“中国性学会推荐单位”招牌的店里，记者发现同那些不正规的成人保健品店的“前店后窝”相比也没什么差别，看不出丝毫“正规”所在。记者询问后得知，原来这种“某某单位推荐”的牌子都是一些送货的批发商主动给挂上的，还免费做灯箱。不仅有“中国性学会”这种招牌，还有一些子虚乌有的单位，如“中国性药具文研协会”、“中国保健科技学会性医药保健专业委员会”等。

记者随即联系到了被冒用的中国性学会，秘书长徐震雷告诉记者，这种被成人保健品店盗用的情况性学会遇到太多了，他们对此大多也是无可奈何。记者咨询徐震雷，如果像去合法正规的药店买药那样，到正规的成人保健品店买正规的产品，应该选择怎样的店？到底有没有这样的成人保健品店？徐震雷遗憾地摇了摇头，“在这方面，只能说有些店形成了一定的规模，看上去正规而已”。例如，在中国性学会办公地点对面，就鳞次栉比地开着三家“蒙复华”成人保健品连锁店，统一颜色的招牌，统一LOGO，里面的销售人员竟然还穿着白大褂，貌似很专业，但其对进货渠道、批号甚至使用方法都一概不知。记者翻开店内的一本产品广告专刊，扉页上赫然印有“是首批获得北京市药品监督管理局批准的企业”。可记者在北京市药品监督管理局的网站上只查到了该公司的一个“(京药)卫食证字”的保健食品经营企业许可证号，但是在那本广告专刊里却涵盖了各种各样的成人保健品，包括逗趣、润滑、器具甚至性爱光碟等。显然，这样的成人保健品连锁店离规范标准还差得很远。

成人保健品质量标准缺失成为监管最大盲点

谈到成人保健品店的监管职责，徐震雷表示，从规范的角度讲，我们希望性保健品能走上医疗保健的发展方向，对夫妻间性生活的改善能够提供帮助，从世界范围来看这也是发展趋势。因此，监管的主要部门应该是医药卫生部门。但同时我们也担心这个行业会滑向淫秽色情领域，因此现阶段只靠医药卫生部门很难有力监管。此外，有些性产品难以界定是保健用品还是淫具，所以这就涉及行业标准缺失的问题，要想真正发挥性保健品的医疗保健功，这个行业标准亟待出台。

性保健品店的主打产品仿真用具是各部门监管的一大盲点。记者从质监部门了解到，对于性保健品店中销售的仿真用具、性用品等，国家还没有出台相关的质量标准，所以也就无所谓真、假、优、劣，质监部门更是无从管起。因为这些仿真用具都是一些塑料制品，不属于“三品一械”范畴，药监部门无权监管。如果有了质量标准，工商部门和质监部门就都可以查了。只要符合国家标准，就允许销售；如果不符合国家标准，就可以按三无产品、伪劣产品来查处。关键是这个标准应该如何制订？谁来制订？对此徐震雷向记者举例说，目前一些成人用具，有些仅是按玩具来申报、检测的，很不规范。而对于谁应该来制订这个质量标准，徐震雷表示，卫生部门应该首先面对这个问题，最起码要保证具有医疗保健作用的产品无毒无害。

徐震雷还表示，目前一些香港、日本的大生产企业都制定了规范的行业标准。这些大企业明白，中国目前市场这么乱，都是因为缺乏相关行业标准使得一些小作坊弄出的产品大行其道。

对于这些生产成人保健品的大企业，徐震雷介绍，这些企业经过十几年的发展，有些现在已经规模很大了，他们很希望走上正规的道路，实际上也在自发地做这方面的努力。因此可以说目前的行业规范都是现成的，不复杂，只是各部门觉得这是烫手的山芋，不想去碰。徐震雷同时也拍着胸脯向记者表示，对用于医疗保健的成人保健品，这方面的标准中国性学会就可以做，如果相关部门要制定规范或者标准，性学会也可以提供专业意见。而那些涉及淫秽的性保健品，要进行有力打击。规范这个行业要把“医疗保健”和“淫秽”分开。