长三角一体化与城市立法权

文/粟丹

前不久，《长江三角洲地区区域规划》（以下称《规划》）获得国务院批准。要落实该规划，必然要求全区域具有相对统一的法制环境，包括相对统一或协调的立法。然而，《规划》却主张“对具备一定条件和较大规模的城市赋予立法权”。笔者以为，对较大的市赋予立法权虽有积极意义，但其合宪性值得质疑；而一体化发展的背景下，其合理性也有待商榷。

根据《地方组织法》和《立法法》的规定，现在我国享有立法权的城市多达49个（不含直辖市），具体包括：27个省（自治区）人民政府所在地的市、4个经济特区所在地的市和18个国务院批准的“较大的市”。

对较大的市赋予立法权的初衷是为了让这些城市通过地方立法的推动和引导，形成自己的特色和优势，先行发展，进而带动其他地方的发展。实践中，确有不少城市借助地方立法获得了又好又快的发展，但也存在一些城市的立法与上位法或其他城市的立法雷同，甚至相互冲突而破坏法制统一的情况，由此导致人们对赋予较大的市立法权的必要性、合理性表示怀疑。

笔者以为，虽然《地方组织法》和《立法法》都属于宪法性规范，但毕竟不是《宪法》，其地位和效力都不可与《宪法》同日而语，在《宪法》没有规定的情况下，由《地方组织法》和《立法法》赋予较大的市立法权，不说是违宪，至少是缺乏宪法依据的，也就难免让人质疑其合宪性。

特别是在谋求一体化发展的长三角地区，若对较大的市赋予立法权，将会面临一系列问题。《规划》把“二省一市”的16个城市定为核心区，把另外9个城市定为“其他重要城市”，并对上述25个城市作了定位与分工。若要赋予立法权，是否要对现在还没有立法权的所有18个城市都赋予立法权？如果只赋予其中几个，恐有影响统筹发展之嫌。反之，若对18个城市都赋予立法权轻则各市的法规、规章不协调；重则令《规划》提出的城市分工难以落实。

综上所述，对较大的市赋予立法权，虽然从经济上讲有利于相应城市发展，但法律上不仅影响法制的统一，而且有违宪之嫌。因此，为了维护宪法的权威和法制的统一，应当取消较大的市的立法权。

不过，较大的市的立法权毕竟有《地方组织法》和《立法法》为据，所以，要取消较大的市的立法权，也必须首先修订《地方组织法》和《立法法》，废止相关规定。在目前尚未修订《地方组织法》和《立法法》的情况下，该做而且可以做到的就是停止审批“较大的市”，以免又有城市借此取得立法权。尤其是对长三角地区的各个城市，不宜再批准为较大的市而授予立法权，以免影响各市之间的分工与协作，妨碍长三角的一体化发展。

就长三角地区而言，为了适应一体化发展的要求，在停止审批较大的市、停止授予立法权的同时，还应抓紧建立三省（市）的立法协调机制，以促进三省（市）立法的协调，直至形成相对统一的区域法制环境。笔者认为，简单可行的办法是由三省（市）的人民代表大会联合成立一个立法协调委员会，并由三省（市）的人民代表大会授予该委员会以下权力：对三省（市）的已有立法（包括较大的市的立法）进行审查，有妨碍一体化发展的内容，有权责成相应的立法机关予以修改；对三省（市）的立法草案（包括较大的市的立法草案）进行审查，有妨碍一体化发展的规定，有权责成相应的立法机关修改或删除该项规定，否则有权阻止通过该草案。值得注意的是：该委员会不是超省（市）的立法机构，而仅仅是三省（市）的立法协调机构；该委员会的上述权力仅仅针对关涉三省（市）一体化发展的立法。