“十二五”环保未来三大桎梏

原二军

“十二五”环保未来三大桎梏

原二军

“在今后相当长的一段时期内，布局性的环境隐患和结构性的环境风险，将取代个体的污染，成为我国环境安全的头号威胁。”

1月7日，中石油兰州石化公司303厂发生重大爆炸事故

7月3日，福建省紫金矿业集团公司所属的上杭县紫金山铜矿湿法厂待处理污水池发生渗漏，引发重大突发环境事件；7月16日，大连新港一条输油管道发生爆炸，导致原油泄漏污染海水；7月28日，受特大洪水影响，吉林省永吉县两家化工企业——新亚强生物化工有限公司和吉林众鑫集团7138只原料桶被冲入温德河，随后进入松花江，带来环境隐患；同一天，江苏省南京市栖霞区的南京塑料四厂拆迁工地丙烯管道被施工人员挖断，泄漏后发生爆炸事故

短短一个月内，国内发生的一系列环境突发事件引起了人们的广泛关注。环境污染事件为何频频发生？是必然还是偶然？其背后的根源是什么？究竟谁应该对这一系列事件负责？当“十一五”即将过去、“十二五”即将到来时，对这些事件进行反思，有助于采取更有力的措施，将突发性的事件发生可能性降至最小。

布局上的先天缺陷，是环境突发事件的最根本原因

无论是紫金矿业，还是吉林永吉化工原料桶被冲入松花江，以及南京栖霞塑料四厂发生爆炸事故，甚至今年1月发生的兰州石化爆炸事故，或者追溯到更早松花江水污染事故，所有的事故背后，都有一个共同的特点：这些矿山企业或者石化企业都是沿河流布局或者就在城市之中。

这些企业，只是更多的化工产业布局的缩影。对此，中国人民大学环境学院院长马中一针见血地指出：化工产业布局是几十年前就定格的，今天看来绝对是一个重大失误。

虽然这几起事件主要有自然因素诱发，比如下大雨，但从本质上来说，还是布局不当埋下了隐患。我国的工业布局都是随着城市的发展而建立起来的，而城市大都依水而建，并且建在了水域的上游，这也导致许多化工企业也随之在水域沿岸布局，靠近城市，对人群带来了潜在的隐患。这种情况在上个世纪我国开始发展化工产业时就已经出现了，当时工厂的建设借鉴的都是苏联的经验，一些大型的化工厂就建设在水域附近，但这种布局的弊端当时并没有被认识到，并且一直延续了下来。

在松花江污染事件发生之后的2006年，我国曾对全国化工石化项目环境风险进行过一次大排查，当时的排查结果显示，总投资约1万亿元的7555个化工石化建设项目中，81%布设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域，45%为重大风险源。对此，时任国家环保总局副局长的潘岳曾明确指出：“当前我国已进入了环境污染事故高发期。随着我国经济持续的高速增长，在今后相当长的一段时期内，布局性的环境隐患和结构性的环境风险，将取代个体的污染，成为我国环境安全的头号威胁。”

四年过去了，环保部门当年对化工石化行业的环境风险预言却不幸成为今日现实情况的注脚，防不胜防的环境突发事件，使得环保部门当年做出的推行规划环评、加强事前预防的解决方案显得更加迫切需要得到执行。

作为我国经济发展的支柱产业，化工产业已经成为许多地方在未来要重点扶持发展的产业，例如沿长江一线的省市都将本地区的发展押在了重化工上，如上海将化学工业区沿长江入海口布局并紧邻黄埔江；江苏省沿江城市将着重发展装备制造、化工、冶金、物流四大产业集群；石化及化工是安徽省沿江城市将着重发展的六大产业集群之一；江西省将对江铃、昌河、洪都和江铜等知名重化工企业进行扩建；湖南省将继续培育壮大装备制造、钢铁有色等支柱产业；湖北省将做强做大汽车、钢铁、石化等支柱产业；四川省在成都经济区、川南经济区和攀西经济区产业规划中仍以重化工业为主。对此有人指出：长江背不动中国石化产业带。而除此之外，目前随着产业更替，大量的化工企业逐渐开始从东部向西部、沿海向内陆扩散，许多地方政府在大量招商引资的热潮中，更有可能忽视产业布局。这在某种程度上为未来的污染事故发生埋下了更多的隐患。

对于由于化工产业先天布局缺陷而导致的一连串突发环境污染事件，相关部门已经开始面对这个问题。有媒体报道指出，目前环境保护部已经考虑到要对高污染高风险企业工业布局进行调整，将来的趋势将是远离城市建设工业园区，进行集中式布局，对有条件的企业进行搬迁。也许只有从根本上对化工产业布局进行大的动作，环境污染事故发生率才会降下来。但在可见的将来，此类环境事故的发生仍然令人警惕。

监管力量的缺位，让肇事方无所顾忌

不仅是最近连续发生的这一系列环境污染事故，仔细剖析近年来发生的大大小小的环境污染事故，很大的一个原因就在于监管力量的缺位，而缺位的最根本因素，与这些污染企业与地方政府之间千丝万缕的关系分不开。作为政府一个组成部门的环保部门，其日常的环境监管执法往往受到政府部门的掣肘。

这种情况是与地方政府依然秉持GDP论分不开的。尽管目前中央政府提出要实现科学发展、实现可持续发展，但对于许多地方政府，尤其是经济相对落后的中西部地区来说，“科学发展”只剩下了“发展”，不论采取什么手段，只要能推动地方经济发展、增加地方财政就是压倒一切的头等大事。

紫金矿业污水泄漏事件，就是一个政府强势力量主导而环保力量薄弱导致监管缺位的例子。作为紫金矿业所在地的上杭县属于革命老区，经济落后，在1993年以前，财政都靠转移支付，自从紫金矿业项目上马之后，上杭县的财政状况很快得到改观，紫金矿业成为全县最大的财税贡献企业，最高时占到全县财政的60%以上。除此之外，当地还有多位政府官员前往紫金矿业挂职或任职。地方政府可以说是紫金矿业的最大受益者。在污染事件发生之后，当地一位匿名的官员这样评价说，政企间利益纠葛如此复杂，上杭县政府在处理涉及紫金矿业的事件时，就很难保持一个县级政府应该具备的负责任的中立立场。当企业和政府的利益密切联系在一起的时候，作为环境监管部门的环保部门，在当地开展工作，其困难可想而知。

对于紫金矿业这样一个拥有诸多荣誉和光环的企业来说，不仅地方环保部门说了不算，无法起到应有的监管作用，就是面对福建省和环境保护部多次的环保审查通报，紫金矿业也同样没有完成整改。

监管力量的缺位，背后是地方政府依然不变的唯GDP论的观念在作怪。在其他的环境事件中，我们同样能看到这种“环保斗不过GDP”背后所体现出来的无奈。在今年4月份发生在安徽省蚌埠市固镇县的“固镇事件”中，同样能看到在强大的政府主导力量的护持下，环保部门无法行使正常监管执法的窘境。当环保部门对政府招商引资进来的企业进行正常的环境执法时，政府主要领导竟能以干扰招商环境为由将环保部门负责人撤掉，相关人员停职。“固镇事件”中环保人员的遭遇，从侧面反映出当前基层环境执法所面临的“顶得住的站不住、站得住的顶不住”的尴尬现状。正常的环境监管和执法得不到保障，环境污染事故的大门也就随之敞开了，出现恶性环境污染事件也就仅仅是时间的问题了。

紫金矿业污染事件进展

2010年重大环境突发事件（不完全）

1月7日位于兰州市西固区北部钟家河的中石油兰州石化公司303厂（为橡胶厂）发生重大爆炸事故。事故造成6人死亡，21人受伤。

7月16日大连市大连新港附近中石油的一条输油管道发生爆炸起火，引发原油泄漏。据大连市环保局副局长吴国功介绍，海面上原油泄漏重灾区达11平方公里，轻灾区50平方公里，受影响面积将达到100平方公里。

7月28日南京栖霞区一个废弃塑料厂在拆迁中挖断管道造成丙烯泄漏后发生大爆炸。事故造成13人死亡，120人住院治疗，2700多户居民受损。

7月28日受特大洪水影响，吉林省永吉县两家化工企业——新亚强生物化工有限公司和吉林众鑫集团的7138只原料桶被冲入温德河，随后进入松花江。桶装原料主要为三甲基一氯硅烷、六甲基二硅氮烷等。

要减少环境污染事件的发生，必须从根本上改变地方的发展观，实现真正的科学发展，但在当下而言，要完全做到这一点，仍需时日。除此之外，更迫切的一点就是环保部门的执法权必须真正得到保障。对于环保部门来说，只有参与权、话语权、执法权得到真正的保障，才能从根本上改变平时执法受掣肘、但一出事故就被追究的尴尬局面。

对于众多环境污染事件中出现的环境监管力量薄弱的情况，有人提出对环保部门实行垂直管理，但垂直管理并非一用就灵的灵丹妙药，环保部门在地方开展工作，仍然需要地方政府予以人、财、物上的配合。对此，一方面可以从用人机制上进行完善，比如对环保部门工作人员进行处理时能否听取上级部门的意见。另一方面，通过完善相关法律法规，来强化地方政府的问责责任。环保工作实行地方政府负责制，但目前在环保问责上，一旦出了大事，能真正做到对地方政府进行问责的并不多，而对地方政府问责不多，是因为相关法律法规规定的不多。因此目前迫切需要做的是完善相关的法律法规。

7月16日，大连市大连新港附近中石油的一条输油管道发生爆炸起火，引发原油泄漏

相关法律法规的不完善，成为环境污染事件频频发生的客观因素

有专家提出，需要将环境保护的法律防线前移，并实行环境污染责任保险，有助于解决由此带来的生态赔偿问题。

在紫金矿业污水泄漏事件发生后，尽管相关部门做出必须依法对肇事企业违法行为进行处罚、肇事企业对事件造成的经济损失进行赔偿的决定，以及追究肇事企业主要负责人及相关责任人的责任，但对于紫金矿业这样一个大型企业来说，无论是赔偿还是对相关人的处理，与其造成的损失几乎无法相比。而除了对受到损害的民众进行补偿之后，对于污染给生态带来的损失，尽管法律上有相关规定，但在真正的实践操作中仍面临诸多困难。

这也是当下我国面临的一个客观现状：企业在污染中违法成本长期较低，守法成本反而较高。最典型的一个例子就是2004年发生在四川的沱江特大污染事故，这起事故不仅造成了数亿元的直接经济损失，而且据专家估计污染事故对当地的环境影响将持续四五年之久，但按照法律规定，环境执法部门对污染单位的最高罚款额却是不得超过100万元。这也成为许多企业敢于以身试法的一个重要原因之一。

同样在紫金矿业污染事件中，尽管法律对环境监管有着明确的规定，但在实际情况中，法律的执行仍然呈现出软弱性，或者说，法律并没有真正起到预防的作用。而事后处罚，因为各种因素的存在，对企业往往起不到警告作用。

对此，有专家指出，类似的环境污染事件如果发生在其他国家，企业将会为无视环保责任而付出沉重的代价。因此需要将环境保护的法律防线前移，让高污染企业付出重罚的代价。

在具体的实践中仍存在一些问题，比如企业对生态造成了严重的污染，但企业自身却不足以补偿由此带来的经济、社会和生态损失，最终的结果是政府为企业的违法行为埋单。要解决这个问题，预防频频发生的环境污染事件，在企业中强制推行环境污染责任保险就有助于从根本上解决污染事件所带来的一系列问题。

环境污染责任保险在西方许多国家都已经开展开来，目前在我国一些地方也进行了尝试，比如江苏省苏州市的66家化工、制药、印染等高危风险型企业就与当地保险公司签订了环境污染责任保险合同。环境污染责任保险的引入，可以通过风险分摊的市场机制，将政府负担在一定范围内社会化，将有助于改变过去那种“企业违法污染获利、环境损害社会埋单”的现象，同时也可以强化企业的环境风险意识。

原二军 《中国环境报》记者、评论员