建立税收法制员制度推进执法责任制建设的思考

江西省宜春市袁州区地方税务局 肖礽芳 刘莎 宋长青

税收法制员制度是税收执法责任制的理论基础，是提升依法治税执法水平的重要保证。受外部环境的影响和内部管理的局限，基层地税机关在执法过程中，在统筹协调上，仍然存在一些尚未完备的地方，导致税收执法责任制的作用和成效远未得以充分发挥和显示，优化税收法制员制度体系，突破制约有效落实的问题瓶颈，在目前凸显得尤为迫切，笔者就强化县区局地税部门税收法制员制度建设，推进税收执法责任制的落实谈谈几点看法。

一、建立税收法制员制度的必要性

1、依法治税的工作要求

为适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，中华人民共和国国务院于2004年3月22日颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标，明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和基本原则及主要任务等，提出了合法行政和合理行政的要求。依法行政是依法治国的基础，依法治税是依法行政的重要组成部分。要推进依法治税，就必须强化执法规范，深入推行执法责任制则是强化执法规范的重要保证，而执法责任制关键环节是在规范基层的执法行为。为加强对地税税收管理人员的执法行为及时审核和有效监督，需要建立健全内部制约和监督管理制度，税收法制员制度成为执法责任制建设的重要基石。

2、分权制衡的有效平台

在基层地税部门设置专门的法制工作监督机构和人员，通过分权和制衡实现监督和制约，由法制员对基层单位的执法行为进行审核把关，从而达到全面提高税收执法水平的目的。

3、提升效能的制度保证

由于受历史沿袭、人员素质等因素的影响，税收管理员的工作职责和工作效能并未能真正发挥，在很多地方的基层征收单位,从税收专管员到税收管理员的角色转变仅仅是从“名义”上的转变，并没有完全实现“质”的转变。税收管理员的工作职责主要包括户籍管理、税源监控、纳税服务、纳税审核、涉税事项调查核实等。这些工作职责必须在有效的监督之下才能发挥其应有的工作效能。落实税收管理员制度，能极大程度地整合基层管理资源，优化基层管理要素，规范基层管理行为，改善基层运作方式，提高基层工作效能，切实解决基层工作中存在的突出问题。

二、运行税收法制员制度存在的突出问题

1、税收法制员管理体系应当细化

法制员岗位是严把税收行政执法的第一道防线，是违法行政的“防火墙”。必须建立健全管理体系，不但要明确地税税收法制员的岗位设置、任职条件、岗位职责，同时也要明确教育培训、权益保障、考核奖惩等一整套行之有效、可操作性强的管理评价制度。

2、税收法制员评价体系应当量化

在对税收法制员考核的过程中,务必有个标准,考核者与被考核者更容易对考核结果达成共识。如果这个分级标准构建得科学的话,考核的有效性也就会得到极大的提高。在考核周期结束时，考核人就可以依据评价标准对被考核者的工作绩效，做出一个合理的评价。

3、税收法制员工作应当深化

基层税收法制员工作的个人作为与集体审理规则不相符合，容易产生缺陷。现在绝大多数的基层税收法制员都是兼职，都有自已的征管任务，在同一基层机关，在没有行政职务或无赋于特定权力条件下，不可能超越分局长或所长的权限，对执法工作进行把关审理，如果外部环境不变，法制员只能是留于形式被动应付。

三、推行税收法制员制度的可行策略

1、以准确定位为角度，建立工作规程

税收法制员负责组织、协调、办理基层税务机关的税收法制工作，其主要的工作职责可概括为十大方面。为了增强可操作性，各县区局在明确法制员职责的同时，还应明确法制员开展业务的具体操作规程。以逐户审核、登记簿审核、汇总审核的分类方式明确工作方式，既抓住了重点，又简化了手续。制定表证单书。制作10种相关法制员工作表格和底册，增强了可操作性。具体细化、明确了法制员工作职责、工作方式、工作责任。重新印制了部分征管资料文书，增加了法制员审核意见栏。为了节约开支利用现成的征管文书，通过文件指出了法制员签注审核意见的具体位置。为了更加清楚地反映稽查工作的整个流程，明确各个环节的责任，设置“五簿一单”：即法制工作登记簿、定案记录簿、审核登记簿、发文登记簿、盖印审批簿和案卷交接单。

2、以创新制度为能见度，制定实施程序

（1）签定税收执法责任状。县区局与基层单位签定执法责任书，区局与基层单位兑现；基层单位与干部签定执法责任书，基层单位与干部兑现。

（2）建立执法档案和责任基金。档案和基金分别为县区局、基层分局、执法人员三大块。

（3）责任追究关口前移。税收法制员按期将日常考核结果汇总，报送县区局备案。

（4）考核小组进行重点考核。重点考核是考核基层单位日常考核的成效，基层负责人及税收法制员的职责是追究执法人员过错。基层分局往往会放开手脚，真正做实日常考核，触角甚至可以伸向重点考核难以涉及的方面，如往往未留有痕迹的执法过程等方面的考核。

（5）执法过错分门别类。分为两类：一类是日常考核已考核的，县区局不作追究，仅由分局追究；反之，另一类是日常考核未考核的，县区局扣除应追究数，为基层分局应发基金数。

（6）分局分解落实。根据实际情况，将日常考核和重点考核的责任追究分解到执法人员，确定某执法人员应发执法责任基金数，基层分局应发基金数扣除各执法人员应发基金的总数为分局自留基金。

3、以充分发挥法制员职责为深度，健全管理和评价功能

一是要建立规范的法制员审核登记制度。由法制员对审核情况进行分类登记，对发现的错误进行归类分析并登记执法人员。

二是要建立法制员审核情况定期通报制度。由法制员按季度或半年将审核情况在本单位进行通报，在管理的层面上提出改进执法薄弱环节的措施。

三是要根据审核情况将执法人员的执法质量列入岗位责任制进行考核。对执法质量低的执法人员实施必要的惩戒措施，达到提高执法人员整体水平、树立地税形象的目的，对执法水平较高的人员给予精神上和物质上的奖励。

4、以人为本为尺度，加强税收法制员队伍建设

税收法制工作的核心是执法监督，即通过执法监督，优化纳税服务，保护税务行政相对人的合法权益；通过规范执法，使地税干部少犯错误、不犯错误。税收法制员工作任务艰巨而繁重。

首先要重视税收法制员业务素质的培养，有计划、有针对性地组织税收法制员进行专业学习和培训，学习通用法律知识以及与本职工作有关的专门法律知识，提高法制员的业务水平。

其次要积极实践、大胆探索新形势下加强税收法制员队伍建设的有效途径，不断提高和增强税收法制员的荣誉感、责任感和使命感，真正把业务强、素质高的优秀干部选配到税收法制员岗位上，做到广纳群贤、人尽其才、能上能下，努力形成充满活力的基层税收法制员队伍。

再次要加强考核。要让执法干部盼望执法考核。基金的兑现意味着自己的工作得到物质上的承认和精神上认同。要让执法单位欢迎执法考核。要让县区局掌控执法考核。让考核小组从繁复的裁判工作解脱出来，有效的工作更具意义，县区局把握执法考核大局，且游刃有余。

总之，坚持“效率优先、兼顾公平”的宗旨，树立“把县区局、分局、执法干部的利益捆在一起”的原则，如此一来，你中有我，我中有你，共同的指向就是执法责任，营造彼此有牵制，彼此有监督的氛围。