浅议行政事业单位内部控制与行政运行成本间的关系

贵州省余庆县财政局 左小凤

一、行政事业单位内部控制现状

㈠内部控制意识仍较薄弱。内部控制意识是内部控制环境中的一项重要内容，行政事业单位负责人特别是“一把手”的内部控制意识将直接影响内部控制制度的健全和实施效果的好坏。许多单位的“一把手”内部控制意识淡薄，对内部控制知识缺乏基本的了解，对内部控制的重要性和现实意义认识不够，认为内部控制更多是财务人员的事，与自己没有什么太大的关系，有的甚至对内部控制建设存在抵触情绪，拒绝进行内部控制体系建设。

㈡对财务会计工作不够重视。行政事业单位会计人员大多无权参与单位重大决策，对单位经济活动决策过程和结果均不了解，许多单位负责人把财务部门当作“储钱罐”，会计人员长期扮演着“付款员”、“记账员”的角色。

㈢财务会计工作基础薄弱，财务管理制度不健全。有效的内部控制需要坚实的内部管理基础。目前我国行政事业单位财务管理制度仍不健全，财务会计基础工作仍较薄弱。有的单位没有建立单独的财务管理制度，部分财务会计事项的处理仍停留在潜规则和惯例的水平上，有的单位财务管理制度不健全，内容不完整，寥寥几十个字便成了一项制度。财务人员岗位责任制内容不明确、不具体，缺乏实际可操作性。办理资金支付业务的全部印鉴由一人保管的现象还在部分行政事业单位存在，出纳人员私吞、挪用公款的现象还时有发生。

㈣资产管理不严，业务流程不尽合理。固定资产实行政府采购制度后采购行为得到一定控制，但个别单位特别是自身有一定收入来源的事业单位不进行政府采购，采购资产不入账，形成账外资产。业务流程不尽合理，财务部门对业务的来龙去脉不清楚，通常只能起到“核算”、“付款”作用。由于行政事业单位债权债务发生不多，核对不及时，重钱轻物，重购轻管，管物不问账，管账不问物的现象较严重，导致财务部门对资产减值、毁损及呆账了解少，资产清查时资产账实不符、账存实亡的现象较为普遍。

㈤预算缺乏刚性约束力，费用支出缺乏有效控制。预算控制是内部控制的核心环节，部门预算是行政事业单位重要的内部控制手段之一。目前行政事业单位均实行了部门预算，但预算质量不高，涵盖范围窄，有的未将单位的所有财务收支事项纳入年初预算，预算缺乏刚性约束力，对不确定性项目支出未纳入年初预算，年中追加和调整项目较多，弹性大、随意性强，许多部门预算执行结果超预算幅度大。授权审批金额权限不清，无明确的审批流程，许多单位长期实行“一支笔”审批制度，单位负责人审批金额无上限规定，大额资金支出不进行集体审批现象严重。对于日常经费特别是会议费、招待费、办公费、交通费等支出缺乏有效的控制标准，即使有标准也控制不严，费用开支大多实行事后“实报实销”制度，只要有单位领导签字同意，财务人员就给付款，导致日常经费超预算，挤占、挪用专项资金的现象时有发生。

二、行政事业单位行政运行成本现状

㈠支出结构不合理，费用性行政运行成本比重大。目前，行政运行成本中会议费、招待费、交通费、考察学习费用约占基本支出的一半以上。项目支出中用于修建装修豪华办公楼、购买高档办公器具和车辆等成为身份、地位的象征，成为潜在的领导时尚。许多“形象工程”、“面子工程”等项目前期不进行可行性分析和评估，急于求成，不但浪费了行政资源，还增加了行政运行成本，一旦项目失败，可能会因此导致后期费用性行政运行成本增加。

㈡支出内容不实，行政运行成本虚高。由于行政事业单位存在预算执行缺乏刚性约束，业务流程不尽合理，财务会计基础工作薄弱，内部控制体系不完善等，会计人员对单位经济业务均在事后根据凭证单据进行记账，难以审查经济业务实质，领导干部报销与工作无关的个人出差、旅游、招待、娱乐等费用屡见不鲜。工作协调经费、探视费、慰问费、保密费等许多无名目的费用在服务业发票或花名册等看似合理的外衣下使支出形式变得复杂和多样化。导致行政运行成本虚高。

㈢支出随意性较强，行政运行成本控制难度大。很多单位缺乏有效的内部控制体系或执行内部控制制度无效，支出主观性和随意性强，年初预算的项目经费被用于弥补费用性运行成本不足已成为惯例。由于支出矛盾大，费用性行政运行成本挤占项目资金，单位被迫私自举债，导致债务负担过重，难以维持财务收支平衡。大部分行政作业无法量化和统一标准，支出弹性和可扩张性较大，导致行政运行成本控制难度大。

㈣支出无直接经济效益，行政运行成本绩效评价难度大。行政事业单位收入来源基本上为财政补助收入，支出表现为单位资源的耗费。行政运行成本中费用性行政运行成本是行政事业单位维持机构日常运转的必需成本，是一种沉没成本，不能产生经济效益；部分行政事业类项目支出虽然可以产生一定社会效益，一定程度上提高单位服务能力，改善单位服务条件，但并不能产生能够量化的直接经济效益。即使在西方发达国家，行政运行成本支出绩效评价的研究和探索也很不充分。如何衡量支出的成本与效益是一个技术难题，公共产品或服务具有鲜明的外部特征，支出绩效又与很多因素有关，试图直接、准确地评价支出绩效难度极大，一个重要的原因是投入与产出无法配比，此外绩效评价还会涉及到某些人或某群人的小利益。

三、行政事业单位内部控制与行政运行成本的关系

㈠完善的内部控制体系可以降低行政运行成本。由于行政编制有限，行政与事业界限划分不严格，特别是基层单位更是如此，岗位安排不尽合理，人员混岗使用现象较为普遍，管理难度较大。完善的内部控制在治理结构、机构设置、权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督，能合理保证行政事业单位管理和服务活动合法合规，合理保证资产安全，合理保证财务报告及相关信息披露的真实性和完整性，提高管理与服务效率，有助于防止错误或舞弊的发生，减少资源的无效浪费，从而降低行政运行成本。

㈡明晰的内部控制可促进行政运行成本绩效评价发展。内部控制要素包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督5大方面。虽然行政运行成本支出绩效难以量化，但明晰的内部控制可以对行政事业单位按照部门、项目、环节分别建立绩效评价指标。部门评价指标用来衡量部门所应取得的业绩或完成的工作成果，可以和部门负责人政绩考核结合起来；项目评价指标是按照分类的原则就不同支出的使用效果进行定性和定量评价；环节评价指标用来衡量行政运行成本发生程中在授权审批、职责分离、信息沟通、会计系统、资产保护、内部审计等方面内部控制制度执行情况以及各环节的绩效水平。

㈢建立健全内部控制必须考虑控制的行政运行成本。单纯从控制的角度考虑，单位参与控制的人员越多，控制环节越复杂，控制流程越明晰，控制措施越严密，控制的效果就越好，会大大减少错误及舞弊的发生，但相应的行政运行控制成本将增加。因此，单位在设计内部控制时，必须考虑成本效益原则，充分衡量控制投入和控制产出效益比。对在业务过程中易发生错误或舞弊、发挥作用大、影响范围广、涉及社会效益等关键控制点进行严格控制；对不易发生错误或舞弊，仅在局部发挥作作用，影响范围小等一般控制点可只进行简单控制，不必投入过多的控制成本，避免由于一般控制点设置过多、环节繁杂而影响单位工作效率和增加控制的行政运行成本。

小结：综上所述，行政事业单位行政运行成本与内部控制间存在着密切的相互作用关系。一方面，良好的内部控制可以减少不必要的行政资源耗费，从而起到降低行政运行成本的作用；另一方面，对行政运行成本支出绩效及支出结构进行分析，又可反作用于内部控制，促进内部控制体系不断完善和发展，达到既能经济控制，又能科学发挥行政效益的目的。