我国高速公路的融资现状及其对策

首都经济贸易大学金融学院 郝思源

高速公路是衡量国家现代化的一个重要标志，它在提高运输能力和现代物流效率以及改善居民生活质量等方面都发挥着重要作用。同时，高速公路建设对国民经济的贡献也很显著。但高速公路产业的发展仍有很多亟待解决的问题。

一、我国高速公路发展的现状及问题

经过十多年的摸索和改革，我国公路建设实行着“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”等政策，融资渠道从原来单一的国家直接投资发展到依靠中央、财政、地方、银行、外资、民资等多渠道。

与别的工程项目不同，高速公路建设需要的资金量大，建设周期较长，投资回报速度较慢，经营和管理水平要求较高，这些因素形成了融资难的困境。而正是因为高速公路在经济效益和管理效率方面，与现行的资本市场和金融制度环境存在着差异，所以，在融资市场上，高速公路的融资诉求常常被边缘化，融资渠道单一。

1、融资结构不合理，风险难控。据统计，中央政府的投资额在公路建设资金中大约只占13.2%，而约有80%的建设资金是依靠银行贷款和地方筹资来解决的。这种单一和依赖程度大的融资结构，存在着较大的风险，如果国家采取货币紧缩政策，导致利率上升，地方高速公路集团的资产负债率就会增加，而日益加重的债务又迫使银行出于规避风险的考虑，不再能持续地提供贷款，导致高速公路建设项目陷入债务危机。

2、公路集团管理和运营体制风险。首先，高速公路企业大多是国有企业，在所有权与经营权分离的背景下，使得高速公路的实际控制人和经营管理者不同。一旦出现分歧，容易造成建设工程中的劣质工程，或者是出现消极怠工，延误工程期限，进而增加成本。其次，高速公路的定价体制会导致融资风险。政府拥有高速公路通行费的定价权，而定价水平的高低又是影响高速公路公司收益的决定因素。这样就容易造成权利和义务的脱节，使得融资主体难以控制自己的收入水平，增加了偿还能力的不确定性，而产生融资风险。

3、政策环境有待完善。对于高速公路建设的融资问题，政府仍需在法律法规、行业政策方面给予支持。另外，东部发达地区与中西部偏远地区经济实力差距较大，按照融资需求来说，不发达地区更需要高速公路基础建设的资金投入，政府财政需调整这种不均衡分配的状况。

4、项目融资制度及民间集资尚未成熟。未来的融资趋势是对多元化的筹资方式的组合应用。项目融资这几年虽有所发展，但是，项目融资的债权方并没有其所有权和控制权，只能获得特许经营权。而在引入民间资本的时候，由于公路基础建设工程的特殊性，民间资本容易瞻前顾后，原因是高速公路建成后的收益率很难保证，同时也没有专门的法规保障民间投资者的利益。

二、改善法律和政策软环境

伴随着融资市场的发展和融资需求的增加，为了发挥市场合理调配资源的功能，政府需起到牵线搭桥的作用。政府不仅要完善和丰富金融工具，将财政、信托和证券融资等方式合理地结合，还要针对具体的融资渠道，从法律和政策上出台规则。尤其在资产证券化和BOT等融资方面，政府需加快制定出《不动产证券化管理办法》及其实施细则，修订《信托法》及其相关法律，为资产证券化构建出一套基本的法律框架，并规范项目融资合同内容；另一方面会计准则、税务制度、抵押权规定、交易规则等方面亟待改善，以便为高速公路资产证券化发展营造良好的法律环境。

1、完善原有融资渠道，引入多元化融资体系

近年来金融市场日臻完善，创业板又适时推出，政府应积极推动资质良好的高速公路公司进行股份制改革，为其上市创造条件，使它们可以到境内外金融市场上融资。另外，根据国外发展高速公路的成功经验来看，项目融资相对而言也是很好的选择。

项目融资的主要形式包括BOT（建设—经营—转让）和资产证券化（ABS）两种方式。而在这两者之间，ABS项目比BOT项目更具优势。ABS项目融资涉及的机构少，可以减少各种协议、合同等技术性文件工作，也提高了与众多政府部门与非政府部门之间协调的工作效率，降低了融资成本。

大力发展债券市场，发行建设债券，使其成为公路项目融资的重要渠道。企业债券市场的发展还不是很充分，主要是政府公债。通过发行建设债券，既可以实现大众的投资需求，也能缓解政府的财政压力。

在我国，吸引民间资本参与高速公路的建设，仍有很大的空间。一方面我国区域经济的发展推动着公路网的全面覆盖，高速公路项目的未来现金流量会逐步上升，这是引入民间资本的市场基础；另一方面，高速公路建设的可分割性，使得不同路段可以按不同的投资额划分，这样既可以不至于使民间资本望而却步，也有利于形成竞争，提高项目建设质量。

2、建立合理的财务政策和经营制度，提高高速公路的管理水平

财务和经营风险是高速公路项目建设要面临的重要问题。项目建设开始实施后，购置设备、购买工程用地、工程进度和质量以及贷款的利息成本等因素使项目风险难以回避。这就需要与工程承包商之间建立一种信用机制相互约束，保证项目顺利完成。

我国高速公路行业起步较晚，缺乏从事融资工作的专业人才和专门的金融机构，对高速公路的市场融资造成了不利影响。由于高速公路建设是一项非常庞大的工程，牵涉到大量的人力、物力、财力，这就决定项目的运作需要引入熟悉国际资本运作和金融市场，精通工程技术和管理的人才。

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