创新行政许可办理方式积极推进网上申报审批——对省级建设行业行政许可事项网上申报审批的思考

◎ 四川省建设信息中心 薛学轩

先进的信息技术，是革新行政管理服务方式、提高行政工作效率和公共服务水平的重要手段，是促进廉政建设、建设阳光政务的必由之路。

近年来，省级建设行业行政许可事项网上申报审批工作快速发展，基于省级建设主管部门门户网站建立的网上行政审批平台，在电子政务建设中发挥了重要作用，建设行业行政许可事项的网上申报、网络传输、网上受理、网上审批、电子记录、全程监控、信息互通的全流程网上运行的新模式开始形成，方便了行政相对人，提高了行政审批效能。

但随着建设行业行政许可事项网上申报审批的开展，在实践中也出现一些亟待解决的问题，主要是：网上申报审批平台功能不完善，网上审批基础数据不足，信息安全存在隐患。要推进网上申报审批新模式有效运行，革新传统的行政审批管理服务方式，应着力加强网上申报审批平台建设、基础数据库建设和信息安全保障工作。

一、加强网上申报审批平台建设，为创新管理服务方式提供技术支持

省级建设行业行政许可事项网上申报审批涉及面广、政策性强、技术要求高，建设好网上申报审批平台至关重要。主管部门要加强对申报审批平台建设的组织领导，信息技术部门要确立“以民为本”的系统设计理念，认真做好需求调研，做好申报审批平台的设计开发。

（一）科学规划网上申报审批平台。建设主管部门应明确网上申报审批平台建设的目标和原则，认真分析梳理行政审批业务，使审批业务标准化、流程化。信息技术部门应坚持以服务对象为中心，科学规划网上申报审批平台，最大限度方便申请人网上申办行政许可事项。网上申报审批平台一般应具有公共服务、网上审批、统计查询和电子监察等功能，形成公共服务、网上审批、统计查询和电子监察子系统。公共服务子系统是申请人申请行政许可事项的业务平台，具有申请提交、在线投诉、申报事项办理结果反馈、行政审批人员与申请人互动交流、审批信息发布、办事咨询等功能。网上审批子系统是面向建设主管部门，处理行政审批业务的应用系统，具有个人办公、窗口服务、任务调度、协作交互、管理监控、信息共享等功能。系统用户根据不同角色拥有不同的权限，使用相应的功能，对审批事项实施网上审批、动态监控，提供超时审批事项、审批事项办理结果和超时预警等监控数据。统计查询子系统是统计查询基础数据，开展辅助业务管理的应用系统，具有对全省建设系统企业类别、资质等级、地域区分、信用状况、业绩状况，行业从业人员类别、学历、职称、证书等信息的查询统计，专业技术人员查重等功能，为领导决策、行业政策制定、行业统计、社会查询等提供基础数据。电子监察子系统是构建网上政府，实现阳光审批，监督各级行政审批工作人员履职行为的应用系统，具有督导行政审批工作人员提高工作效能，及时办理行政相对人申办事项，接受社会监督，保证行政许可事项网上申报审批工作有序进行等功能。

（二）统一部署网上申报审批平台。建设行业网上申报审批平台应统一规划、统一部署，开发省市县三级联动、信息共享、互联互通的行政审批通用软件，形成统一的应用信息技术平台。要坚决杜绝各自为营、重复建设问题，避免形成新的信息孤岛，制约网上申报审批工作开展。要防管并举，确保网上申报审批业务平台安全。建立信息网络安全监管责任制，形成统一的网上申报审批业务平台信息安全协调管理体系。从管理措施和技术措施上，加强对网上申报审批信息系统的安全保护和监督管理。强化信息技术支持单位的管理职能，建立信息安全等级保护制度，定期进行网上申报审批系统信息网络安全、保密性能综合测试与评估，研究制定建设行业电子政务信息与网络安全技术措施，充分利用信息与网络加密、控制等先进技术手段，做好信息与网络的安全防范；按照积极防御、综合防范的原则，全面提高信息网络安全防护能力，确保网上申报审批信息与网络的安全。

（三）加强网上申批审批工作组织领导。网上申报审批平台的建设与应用，是一个庞大而复杂的系统工程，要有完善的组织机构和管理机制来保证其顺利推进。建设主管部门要加强对网上申报审批工作的宏观指导和规划引导，制定网上申报审批规章制度，明确相关部门职责，实施网上申报审批督促检查，将网上行政审批工作纳入部门目标考核范畴，实施严格的量化管理。要着力做好公务人员电子政务知识和网上申报审批信息技术培训，强化信息化技术队伍的培养，不断提高建设主管部门电子政务建设、管理和应用水平，提高网上审批效率和质量。将网上申报审批所需要的资金列入年度预算，确保必要的信息与网络安全实施费用的投入，使网上申报审批管理信息系统开发、维护、硬件设备更新等有一定的资金保障。信息技术支持单位应做好网上申报审批信息系统的设计开发、标准编制、功能完善和运行维护，做好技术支持和技术服务，保证系统正常运行。

二、加强行业基础数据库建设，为创新管理服务方式提供信息支撑

数据是最具生命力和延续性的资源和财富，是实施网上申报审批的基础和纽带，是信息化建设中最重要、最核心的内容之一。目前，省级建设行业网上申报审批的优势尚未充分发挥，各类企业办理行政许可事项需要提供纸质资料，主管部门实施网上审批，需要查看、核对纸质资料。究其原因主要是缺乏基础数据信息支撑。加强行业从业人员数据库、行业企业数据库、行业工程项目数据库、行业企业和人员信用数据库建设，是信息化过程中至关重要的内容，是实施网上申报审批的基础工程，应放在突出位置加以解决。

（一）加强行业从业人员数据库建设。行业从业人员数据库是建设行业从业人员作为某一事件的活动主体，在接受政府管理与服务过程中形成的全部数据信息，主要包括执业注册人员、技术职称人员和生产操作人员的基础数据。开发建设省级统一的建设行业从业人员管理信息系统，形成全省统一的建设行业从业人员基础数据库。一是实行执业注册人员业务网上办理。应用建设行业从业人员管理信息系统执业注册人员管理子系统，采集注册建筑师、造价工程师、勘察设计工程师、监理工程师、建造师、城市规划师、房地产估价师等执业注册人员的基本信息，初始注册、变更注册、延续注册、继续教育、证书获取、审批等数据信息，形成完整的注册人员数据库。二是实行职称申报业务网上办理。应用建设行业从业人员管理信息系统职称管理子系统，采集助理工程师、工程师、高级工程师等职称人员数据信息。已有职称人员，由各级主管部门将其职称信息统一录入职称管理子系统，进行职称信息备案；新申报职称人员，应用职称管理子系统进行网上申报和评审。由其他行业评审的职称人员进入建设行业时，应用职称管理子系统进行职称信息备案，由主管部门对其职称证书和文件等进行审核，符合条件的数据信息进入从业人员数据库，形成完整的技术职称人员数据库。三是实行一线生产操作人员业务网上办理。利用建设行业从业人员管理信息系统一线生产操作人员管理子系统，采集施工员、质检员、安全员、造价员、档案员、材料员、实验员、电工、架子工、电焊工、绿化工等从业人员的业务培训、考试成绩、证书办理、社保办理、从业经历等信息，形成一线生产操作人员数据库。

网上申报审批平台结构图

（二）加强行业企业数据库建设。行业企业数据库是指建设行业企业作为某一事件的活动主体，在接受政府管理与服务过程中形成的全部信息，主要包括建设单位、规划编制、勘察设计、建筑施工、房地产开发、房地产评估、物业服务、园林绿化、工程监理、招标代理、造价咨询、检测机构、施工图审查、建材生产等企业的基本信息。对已取得资质的建设类企业，通过数据备案的方式采集基本数据，由当地建设主管部门组织指导企业登陆全省统一的建设类企业管理信息系统，录入备案信息，如组织机构代码信息、工商登记信息、资质信息等；对未取得资质的建设类企业，建设主管部门应要求并指导企业在申办资质时，应用全省统一的建设类企业管理信息系统申报行政许可事项，所填报的基础信息进入行业企业数据库。

（三）加强工程项目数据库建设。建设工程项目数据库是指把建设工程项目作为主体，从工程项目立项、建设、运维等全生命周期内形成的全部信息，主要包括工程项目立项信息、工程项目规划信息、工程项目建设信息、工程项目竣工验收信息等。开发建设全省统一的工程项目管理信息系统，建设单位通过工程项目管理信息系统，在网上办理工程项目立项、项目规划许可、项目用地许可、项目选址、项目报建、施工许可、工程项目竣工备案等事项，主管部门运用工程项目管理信息系统进行审核、审批，形成全省统一的工程项目数据库。开发全省统一的工程项目管理信息系统企业业绩管理、施工许可证管理和竣工验收管理等子系统，首先，组织企业登陆业绩管理子系统，填报近10年的工程业绩信息，凭签订的合同原件和验收报告原件进行工程业绩信息备案。其次，建设单位在办理施工许可、竣工验收时，通过施工许可证管理和竣工验收管理子系统填报相关业绩数据，其余企业采取业绩填报备案的方式实时采集相关工程业绩数据，形成企业业绩基础信息数据库。

（四）加强行业企业和人员信用档案数据库建设。行业企业和人员信用档案数据库，是指行业企业和人员从事建筑市场活动，在接受政府管理与服务过程中形成的优良、不良行为信息。建立省级统一的建设类企业和从业人员信用管理信息系统，及时采集企业和从业人员的信用信息，生成全省统一的企业和人员市场行为信息IC卡。企业和从业人员在全省范围内办理项目报建、施工图审查备案、工程招投标、合同备案、施工许可、竣工验收备案、工程档案备案、继续教育等业务时，由建设主管部门查看和采集信用信息，确认企业和人员的市场行为，适宜公开的信用信息通过行业门户网站向社会发布，逐步实现对建设类企业的信用等级管理。

行业从业人员、企业、工程项目、信用档案数据库及管理信息系统，与全省网上行政审批平台无缝对接，互联互通。主管部门在办理企业资质升级、增项、变更、延续，办理个人执业资格注册、职称申报、岗位证书获取等业务时，由系统直接提取相关数据比对，可不查看或抽查纸质资料。企业和个人报送的纸资料主要用于存档备查。

建设主管部门对进入行业基础数据库的信息要严格把关，认真核对入库信息的真实性，保证进入数据库的信息客观、真实、有效。建立责任追究制度，按照“谁审核谁负责”的原则，对于审核不严，造成数据失实的，要严格追究当事人的责任。

三、加强数字证书认证体系建设，为创新管理服务方式提供信息安全保障

由于互联网的虚拟性、开放性，实施网上申报审批的企业、人员和项目等信息在网络环境中传输、交换、共享和处理，存在着严重的安全隐患，保证申报审批信息数据安全尤为重要。

（一）用户名加密码登陆系统难以保障信息安全。目前，基于政府门户网站的网上申报审批管理信息系统，一般采用的是用户名加密码的方式登陆应用系统办理业务。这种方式存在诸多隐患：一是在开放的网络环境中，绝大多数数据以明文形式传输，容易遭受恶意窃取；二是数据在传输中一旦被截获，易被篡改，数据的完整性遭受破坏；三是用户名加密码的登陆方式，缺乏第三方权威仲裁，对于随时可能被篡改的请求和回应，无法进行安全性校验，主客体身份得不到确认，行为合法性得不到保证；四是网上数据交换，任何一方若对其行为和提交的数据进行抵赖，以业务应用系统和数据存储由建设主管部门控制为由，不承认系统记录的信息是自己操作所为，将为行政许可事项网上申报审批带来管理风险和法律风险。

（二）数字证书认证体系是解决信息安全的有效技术手段。运用网络防火墙、外部入侵控制、访问控制等技术手段实施网络安全防范，仅能解决系统外网带来的服务器及数据库端安全隐患。要保证网上申报审批信息安全，解决未授权的访问、身份仿冒、破坏修改数据资源等隐患，应建立基于合法的第三方电子认证的建设行业PKI（Public Key Infrastructure，公钥基础设施）安全技术与数字认证系统，通过数字证书和认证技术、对称和非对称密码体制等密码技术，对网络传输的申报审批信息进行加密与解密、电子签名及身份认证，保证信息发送和接收不被窃取、信息传输不被篡改、发送信息不可抵赖、电子证据合法，实现信息传输的保密性、数据交换的完整性、发送信息的不可否认性，保障网上申报审批系统的安全有效运行。

（三）主管部门要积极推进数字认证技术。《中华人民共和国电子签名法》及《电子认证服务管理办法》的颁布实施，为电子签名和数字认证等信息技术应用提供了法律依据。2006年2月23日，国务院办公厅转发《国家网络与信息安全协调小组关于网络信任体系建设的若干意见》（国办发[2006]11号），再次力促运用第三方电子认证、数字认证等信息技术，保障电子政务安全。建设主管部门应不失时机的推进数字认证技术在网上申报审批中的应用，保障数据信息安全。首先，省级建设主管部门应在子CA/分CA系统基础上构筑安全平台，与系统用户建立起安全保密的信息交换通道，把所有与系统有业务关系的企事业单位和个人纳入管理并建立信息监控体系。管理系统WEB服务器，应运用CA服务器证书和PKI安全站点认证技术，防止网站假冒，为系统与企业用户间的通信建立安全加密通道；对用户申报的数据资料及传输内容实时采集，并进入海量数据库，为申报、审批服务等可能产生的纠纷和可疑的违规行为提供有法律效力的证据，提高政府的监控管理力度。应用数字认证技术实现平台用户的安全登录与身份认证，公文签发审批的数字签名，档案管理系统的PKI安全审计。其次，建设行政主管部门应组织、指导企业和个人办理数字证书，通过数字认证技术保障网上申办、审批行政许可事项的安全性。办理数字认证可采取用户自行在线申请和管理员集中制证的模式实施，由单位和个人访问CA系统RA中心，提交证书申请请求，进行证书申请；信息技术支持部门集中为最终用户向数字证书认证管理中心申请并发放数字证书。推进数字认证技术应用，应区别情况，有序推进，对已取得资质和资格的企业和个人，可统一组织、一次性办理数字证书，也可结合企业办理资质升级、增项、变更、证书换发，个人办理执业资格注册、变更、证书换发等业务办理数字证书；对未取得资质、资格的企业和个人，应先办理数字证书，然后在网上办理业务。要向社会广泛宣传数字认证技术，使大家明确应用数字认证技术书是保证数据安全，维护企业和个人权益的有效手段，数字证书可一证多用，既可用于建设行业行政许可事项的网上办理，也可用于税务、社保、工商年检等业务的网上申办，提高大家应用数字认证技术的积极性。