基于流域管理的排污权交易模式研究＊——以太湖流域为例

李清雅 许 筝 应珊珊 崔大树

(浙江财经学院经济与国际贸易学院,浙江杭州 310018)

基于流域管理的排污权交易模式研究＊
——以太湖流域为例

李清雅 许 筝 应珊珊 崔大树

(浙江财经学院经济与国际贸易学院,浙江杭州 310018)

排污权交易作为一种市场化治污手段,在污染物总量得到控制的前提下,可以通过市场机制促进排污权交易双方效益最大化,实现环境资源的优化配置和经济增长方式的转变。然而,目前以行政区域为界实施的排污权交易制度和污染物随自然区域扩散的特点存在很大矛盾,而由此引发的污染跨界问题成为该制度得以有效实施的一大障碍。因此,本文认为未来的排污权交易应采用以流域管理为基础,按自然地理区域划分的模式,即考虑污染物影响范围创建排污权交易新市场。

排污权交易;流域管理;模式;区域协调

国家统计局的统计公报显示,2008年我国GDP总额已达到300 670亿元,比上年增长9.0%。但是在经济发展的同时,包括越界污染在内的污染问题已经成为阻碍社会经济可持续发展的重要因素,生态环境局部好转而整体恶化的趋势并没有得到改善。我国环境恶化程度的加深突出体现在各行政管辖区之间越界环境纠纷的增加上,其中以流域的跨界污染最为典型。而我国现有的环境治理过于强调借助行政手段,人为地分割流域,造成流域整体污染和各方利益冲突的加剧。基于流域管理的排污权交易能够充分利用市场机制配置资源,同时有效协调地方利益,是解决流域跨界污染问题的重要手段。

1 排污权交易的经济学分析

1.1 排污权交易基本内涵

排污权交易(Emission Trading),又称可交易的许可证、可交易的排污权等,是人们试图通过明确污染权或环境使用权等产权结构,并允许这些产权证在特别建立的市场上进行交易,以达到有效分配稀缺的环境容量之目的的一种环境经济手段。其实质是通过建立合法的污染物排放权利,并允许这种权利像商品那样被买入和卖出来进行排放控制。

1.2 排污权交易的经济学分析

排污权交易是一种基于市场的经济手段。与其他环

境经济手段相比,排污权交易更充分地发挥了市场机制配置资源的作用,使之在达到对污染物实行总量控制目的的同时,能够实现效率最优。

鲍莫尔—奥泰斯定理(Baumol-Oates Theorem)认为,假设有两污染企业A和B,企业B治理污染比企业A具有更高的效率,这样,对于同一污染治理水平,企业A的控制成本高于企业B的。可以证明,在考虑污染带来产量条件下,企业的净收益等于因污染带来的收益减去治污成本和生产成本,可发现每单位污染带来的收益,即污染的边际净收益(NMR)是随污染量的增加而递减的,如图1所示。图中NMR1、NMR2表示企业A、B因污染带来的边际净收益,由于企业B的治污效率高,故NMR2在NMR1上面。由图1可知:如果推行排污权交易制度,企业A、B将会比数量管制的形状手段下多获得GDH的收益。

2 我国排污权交易的现状及存在的问题

2.1 我国排污权交易的现状

自20世纪80年代中期以来,排污权交易已经在我国许多地区有了实践。1987年,上海市阂行区环保局开始进行排污权交易试点,并就排污权的确认、交易程序和交易费用的使用等制定了相应管理办法;1991年开始,包头、柳州、太原、平顶山和贵阳等城市尝试大气污染排污权交易;2001年,南通天生港发电有限公司出售二氧化硫排污权,标志着我国“运用市场机制控制二氧化硫排放取得开阔性成果”。特别是近几年来,我国的排污权交易较之过去又有了新的发展。

图1 考虑产出时两污染企业排污权交易示意图

2007年11月,嘉兴排污权储备交易中心作为国内第一个排污权交易中心正式挂牌营业,这是我国在排污权交易发展道路中跨出的重要一步。2008年9月25日,全国首家综合性排放权交易机构揭牌。交易所与研究机构、金融机构、核证机构、行业协会等单位建立全方位的战略合作伙伴关系,通过各方协作互动,制定中国特色的排污权交易制度。

2.2 我国排污权交易存在的问题

排污权交易作为一种新型的污染控制模式,正逐步被中国市场所接受。但是另一方面,考虑我国国情,排污权交易在中国尚不成熟,仍然存在不少问题:

2.2.1 流域跨界污染问题突出

流域水资源是一个完整的系统,而行政区域的划分却将这个整体分割。共享一个流域的行政区域在经济发展水平、主要产业方面都存在差异,不可避免地产生流域上下游的跨界污染,而以行政区域为依据划分排污权就难以保证“谁污染谁治理”。如此,一方面行政区域间利益与义务难以协调,另一方面流域环境本身更得不到有效的治理与保护。

2.2.2 地区环境污染的隐形转嫁

在我国,中西部地区和东部沿海地区对于该权利的转让态度是不一样的。后发展地区往往是先发展地区的原料、人力的输出地,相对落后技术的推销地和先发展地区的铺路石。牺牲后发展地区的环境容量,而获取先发展地区的经济增长,显然不合理。如此开展排污权交易,尤其是异地交易将不单纯是一个经济问题。

2.2.3 缺乏监督机制,存在“灰色交易”

目前,由单一政府组织建立的排污权交易市场,存在诸如“权利寻租”等严重影响市场公平性、破坏市场经济秩序的行为。所谓“有关系”的企业为了节约成本通过行贿等手段非法获取排污权。这是一种不正当竞争,必使其他企业节能减排、参与交易的积极性大受打击。

2.2.4 市场覆盖面小导致企业竞争力下降

在实施排污权交易制度的地区,污染排放权作为一种产权,企业必须拿钱购买才可以使用,对于节能减排技术尚不及改进的企业,有限的排污权使他们被迫缩减产量。成本提高,产量受限,致使参与排污权交易的企业竞争力相比较其它地区未参与交易的企业明显下降,进而影响到整个行政区域的经济发展。

3 太湖流域建立排污权交易平台的模式选择及政策建议

3.1 基于流域管理建立排污权交易中心的可行性分析

通过对我国已经尝试了排污权交易制度的地区案例进行比较与分析,可以发现目前排污权交易制度在我国部分地区的实施]有一个重要的共同点,即按行政区域划分排污指标。这和污染物随自然区域扩散的特点存在很大矛盾,而因此产生的污染跨界问题成为该制度得以有效实施的一大障碍。

有效治理污染,解决污染跨界问题,协调各行政区域之间义务与利益,可以按行政性权利的调整方式,采取三种措施:取消行政区域划分,建立单一政府;在行政区划之外成立跨区域的环保机构,在无政府间合作的情况下,直接统一环境管理;现行行政区划之间合作协同治理污染。从可行性来看行政区划是长期历史的产物,受客观原因限制取消行政区划不可能;设立跨区域的环保机构虽然比较有效,但是现行行政体制对该措施的可行性提出质疑。由此看来,通过行政区域合作,协同努力解决跨界污染问题,是短期内最佳选择。

因此,在明晰的产权机制、完备的污染监控机制、完善的地区间协调机制这些支撑体系之下,有必要提出我国排污权交易平台一个创新的基本模式——按自然地理区域,即考虑污染物影响范围,建立一个以流域管理为基础的排污权交易中心。

3.1.1 流域管理内涵

所谓流域环境管理,也可以称为流域一体化管理或可持续流域管理,是管理社会、管理经济和管理环境变化的三维一体管理或三种管理途径的结合。其实质就是要建立一套适应水资源自然流域特性和多功能统一性的管理体制,既包括流域水污染防治和生态保护,也包括合理有效利用流域水资源,从而实现流域生态效益和经济效益的统一。

3.1.2 流域环境管理制度与排污权交易制度结合

将流域管理制度和排污权交易制度相结合,共同打破行政圈对流域圈的限制,有利于更好地实现环境效益。同时借助于市场化操作,也有助于获得环境效益与经济效益的统一。对于排污权交易来说,比较传统的以行政区域划分的交易模式,以流域管理为基础建立交易中心有显著优势,该模式有利于:

(1)污染物产权的合理界定。按照地理区域划分排污权,考虑污染物的影响半径,科学测算一个控制区域的最大污染排放允许量,明确排污权的价格,比较按行政区域划分更为公平合理,有利于明晰市场主体的排污所有权。

(2)解决地区环境污染的隐形转嫁问题。按地理区域为划分依据建立排污权交易平台,在一定程度上解决了污染物随自然区域扩散的问题,缓解了各行政区域之间义务与利益难以协调的矛盾,促成政府间合作解决跨界污染等区域环境问题,完善了地区协调机制。

(3)避免交易中出现“政府灰色交易困境”的问题。按地理区域为划分依据建立的排污权交易市场,削弱了行政辖区的概念。在完善的区域协调机制之下,将行政管理转为市场调节,有利于调动企业积极性,充分发挥市场机制,保证排污权市场信息的真实、准确、完整和及时。

(4)解决成本劣势的问题。按照污染物扩散区域划分,扩大了排污权交易的范围,一定程度上有助于降低企业陷于“成本劣势”程度。同时在以地理区域作为划分依据建立的排污权交易市场中,各个排污单位必须严格按照法律规定完成减排指标、进行排污权交易,这更将有助于促进企业之间的公平竞争。

3.2 太湖流域排污权交易中心的模式选择

本文提出以太湖流域为例,是由于它特殊的自然与经济区位。太湖流域是以我国第三大淡水湖——太湖为中心的湖泊河网系统,地处长江三角洲,跨越长三角地区三省一市,包含8个中等城市,30个县(市),是我国经济发展最快、最具有发展活力和潜力的地区之一,这样的特殊区位引发了典型的跨界污染问题。选择在太湖流域开展区域环境合作,不仅有利于有效改善太湖水质,也为解决困扰环保部门已久的跨界污染问题开创一种新模式。

3.2.1 组织模式

排污权交易中心是由国家授权建立的太湖流域管理部门,是一个集监管、结算、买卖、存储于一体的复合机构。机构设置具体设想为(见图2)。

在排污权交易中心中,欲拟建一个太湖流域管理委员会。该委员是一个综合决策体系,由排污权交易涉及到的各利益主体,包括三地政府、企业代表、个人、专家团以及热心于公益事业的社会人士组成。在该综合决策体系中,有核心层、扩展层和外围层等,这样把与排污权交易综合决策相关程度不同的主体确定在适当的位置上,在不同的问题上考虑不同的代表性程度。对于一些基础性的决策规划,可以选择尽可能广泛的代表,而在若干专业性的决策问题上,可以由代表性较窄的核心层决定。

图2 太湖流域排污权交易中心机构设置图

3.2.2 决策模式

作为太湖流域合作的制度创新,创建合理的决策模式将推进太湖流域紧密型合作与发展,而其作用的发挥在很大程度上取决于江浙沪三地政府的行为方式。为了形成这种模式,最重要的是要有具体实际的措施,逐步实施,先易后难,从实践中走出一条路来,逐渐予以完善。具体构想详见图3。

(1)以改善太湖流域内环境质量为推动力。为实现这个目标制定行动议程;通过单边行动和集体行动来落实议程。这样,目标本身就成为太湖流域合作不断发展的动力。与此同时,建立起一套功能性机构,即排污权交易中心,具有管理、协调、研究分析和组织能力,并越来越具有一定的常设性质。

(2)有一套制度化的议事机制。由太湖流域管理委员会牵头,排污权交易中心负责定期召开排污权交易政策制定会议,就区域内的排污权交易问题,例如流域可排放总量的确定、指标分配等,与各省市政府代表、企业代表、环保组织、群众代表进行沟通协商,听取意见,选择性的进行修正,并达成共识,形成必要的经常性机制。通过信息共享,形成流域内整体性行动,为排污权交易提供及时、可靠的信息资源。它既有灵活性(包括在议程安排和方式上的多样性和可调节性),又有一定的约束力,成为各地政府、企业在实际操作过程中的“隐形压力”,任何议程一旦达成共识,各地政府必须认真履行。

图3 太湖排污权交易中心环境政策制定过程

(3)设立以流域契约为核心的沟通协作方式。排污权交易中心借鉴综合性流域管理模式,设立排污权交易管理委员会,作为联系区域之间、区域与流域间的中间机构,以达到均衡集权与分权的目的;并且通过立法赋予委员会唯一地位,以体现其权威性。具体的,流域环境政策的制定,涉及多个利益主体,为了协调各方利益,协商与执行是关键。政策制定后的有效执行是实现各方利益的重要保障,那么最有效的措施就是利用契约,即将沟通协作的内容以合同为载体体现出来,作为对流域、区域、各行业达成一致意见后的除流域行政管理外的具有约束力的手段。契约主体包括流域机构、江浙沪三省级政府、三省行业主管部门、省内各企业,客体为流域水资源。根据签订主体和达成方式的不同,分为两类:流域与区域或者区域间通过协商签订的合同,性质属于政策实施性合同;而区域间、行业间通过市场手段达成的排污权、水权交易合同具有民事合同性质。

3.3 政策建议

(1)由于太湖流域排污权交易中心的决策层由各个社会群体代表组成,代表名额应均衡分配,以充分体现各方利益。

(2)明确界定交易中心内各部门的管理权限和优先秩序,消除权利设置的重复或空白,以防出现由于多部门管理导致的“公地悲剧”,充分发挥流域环境管理综合决策机制的功能。

(3)充分发挥综合决策体系中的公众参与机制。建立并实行票决制度,通过公众投票表决的方式参与低层次的综合决策。此外,建立听证制度,完善政务公开制度及环境状况公告制度,使公众能真正参与到综合决策中来。

(4)建立相应的激励制度,利用经济手段和市场机制激励各地政府主动进行综合决策。建立资源帐户、环境资源价格体系,扭转经济锦标赛式的官员晋升规则,改革传统的以经济绩效来衡量干部的方式,把绿色GDP列入考核范围,建立和强化环境行政管理综合决策目标责任制,实现量化考核。

(编辑:王爱萍)

[1]国家环境总局.中国环境公报[M].2004-2006.

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[3]湖州环境保护局.湖州排污权交易的可行性报告(内部资料),2008.

[4]李明良,吴弘.产权交易市场法律问题研究[M].北京:法律出版社,2008.

[5]王小龙.排污权交易研究:一个环境法学的角度[M].北京:法律出版社,2008.

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[7]张安华.排污权交易的可持续发展潜力分析:以中国电力工业SO2排污权交易为例[M].北京:经济科学出版社,2005.

AbstractEmissions tradingmarket,as a means of pollution control,can maximize through marketmechanism the mutual benefits of parties engaging in emissions trading,so as to achieve the optimal allocation of environmental resources and transition of economic growth mode.However,there exists a sharp contradiction between the current emissions trading system,which is carried out under regional administration,and the spread of pollutants to the ulti mate limits of natural areas.In reality,the cross-border pollution problem resulted there was an evident obstacle to effective implementation of the system.Thus,this study suggests that the emissions trading in future should be dealtwith on the basis ofwatershedmanagement and to the extentof the natural geographical area.In otherwords,we should create new emissions tradingmarketswith a view to the pollutant incidence.

Key wordsemissions trading;watershed management;pattern;regional coordination

Em issions Trading Pattern Based on WatershedManagement

L I Q ing-ya XU Zheng YING Shan-shan CU I Da-shu
(School of Economics and International Trade.ZhejiangUniversity of Finance and Economics,Zhejiang Hangzhou 310018,China)

X171.1

A

1002-2104(2010)03专-0043-04

2009-12-16

李清雅,主要研究方向为流域经济学。

许筝,主要研究方向为流域经济学;应珊珊,主要研究方向为流域经济学;崔大树,硕导,主要研究方向为流域经济学。

＊浙江省大学生科技创新项目(No.1X029008029)资助。