基层质监部门监督企业落实主体责任的思考与实践

■文/华晨泓

基层质监部门监督企业落实主体责任的思考与实践

■文/华晨泓

在《食品安全法》框架下，对于食品生产环节的监管，有生产许可制度、风险监测及评估制度、标签管理制度、监督抽查制度、召回监管制度、投诉监管制度、执法打假制度等7项基本制度。所有这些制度，出发点都在于促进企业生产主体切实履行质量安全责任，丝毫不能懈怠；落脚点都在于督促企业落实质量安全主体责任，保证食品质量安全。比较而言，基层质监部门面临监督检查任务十分繁重，则监督检查制度显得更为重要。当前，基层质监部门要在《食品安全法》的框架下，明确监督检查食品生产加工企业落实质量安全主体责任的工作思路，本文对此进行了探讨，以抛砖引玉。

按照《食品安全法》及其实施条例赋予质监系统的职责，结合《食品生产加工企业落实质量安全主体责任监督检查规定》，当前，基层质监部门监督检查食品生产加工企业落实质量安全主体责任(以下简称“质监部门监督企业落实主体责任”)工作思路的关键点就是：以企业是食品安全的主体，构建落实主体责任平台，规范食品安全监督检查工作，有效推进落实主体责任。

构建主体责任平台

食品是由企业生产出来的，食品安全状况如何，生产者应该是最清楚的。消费者手里的食品是否安全涉及加工环节使用的原料是不是安全、生产过程是否安全以及出厂后经过储存、运输、经销等环节后是否安全。无论哪个环节以及环节中的哪个部门，即生产者、经营者以及运输方、销售方，都对食品安全起着决定性作用，也就是《食品安全法》第三条讲到的主体责任，即食品生产企业应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产活动，对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任。

为了提高基层质监部门监督企业落实主体责任的针对性和有效性，依托法律手段，依法构建落实主体责任的平台十分重要。

以《食品安全法》及其实施条例规定为依据构建落实主体责任平台，表现为各个主体所共同构成的责任体系：第一，食品生产者是食品生产第一责任人的原则；第二，县级以上地方人民政府对本辖区食品安全监督管理负责的原则，即政府负领导责任；第三，食品安全监管部门承担监管责任的原则；第四，其他主体责任。如：行业协会加强行业自律的责任、新闻媒体开展公益宣传和言论监督的责任等。各责任主体中，企业是食品安全的第一责任人，其他主体都是在服务、监督和督促企业履行责任。就基层质监部门监督企业落实主体责任的合法性、针对性和有效性而言，构成落实主体责任的平台应当是企业主体及法定主体责任、监管主体及法定监管责任，可以形象地将该主体责任平台简称为“2+2”主体责任平台。

第一个“2”指企业主体及法定主体责任，企业是食品安全第一责任人，应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产活动，对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任；第二个“2”指监管主体及法定监管责任，基层质监部门是监管主体，监管主体的监管责任是“督促落实责任、积极帮扶指导、严惩责任缺失、鼓励诚信经营”，依法科学规范食品生产加工企业生产行为。企业主体生产活动和监管主体监管活动都必须依法进行。企业主体生产活动的行为过程和结果要符合法律、法规、规章和食品安全标准的规定，承担质量安全责任；监管主体监管活动的行为过程和结果要符合在政府领导下，依法督促、落实责任、从严监管，承担监管活动。

规范监督检查环节

对生产企业而言，履行食品安全责任的主体职责，就是把好两头，管好过程，即把好食品原料、食品添加剂、食品相关产品进入生产加工的环节、食品出厂检验环节，这是企业落实主体责任的第一关。

源头是第一关。把好源头是企业生产的第一步。有些企业由于没有把好源头第一关和走好这关键性的第一步，造成了食品安全事故的潜在风险，即食品安全事故风险成为现实，造成食物中毒、食源性疾病、食品污染等偶发事件的可能性、因而造成了食品抽查结果不符合食品安全标准。

生产环节必须确保安全。良好的生产环节其实应该是企业保证食品安全最重要的环节。《食品安全法》对生产环节做出了原则规定，与其配套的内容在《食品安全法实施条例》、《食品生产许可管理办法》中有明确的体现，一是建立食品生产准入条件，并实行食品生产许可制度；二是食品生产者应当建立并执行生产过程安全管理、储存管理、设备管理、不合格品管理；三是食品生产者应当就原料(食品添加剂、食品生产相关产品)采购、验收、投料环节采取控制措施；四是生产者应当就生产工艺、设备、储存、包装等生产关键过程采取控制措施；五是原料检验、半成品检验、成品出厂检验等检验控制；六是生产者应当就运输、交付采取控制措施。《食品安全法实施条例》第二十七条还明确要求：生产过程有不符合控制要求情形的，食品生产企业应当立即查明原因并采取整改措施。

《食品安全法》及实施条例和《食品生产加工企业落实质量安全主体责任监督检查规定》正式实施，对把好两头，管好过程都有明确的制度执行记录及保存记录之规定。食品生产加工企业、质监部门都担负着重要责任，应当狠抓落实。

作为企业不能用“障眼法”转嫁责任。《食品安全法》确立了食品生产加工企业负首责，政府负领导责任，监管部门负监管责任的食品安全责任体系。但长期以来，企业不仅未重视自己在责任关系中的角色，反而加以利用溜尖耍滑。“2+2”主体责任平台“倒逼”管理，显得十分重要。作为基层质监部门要按照分工职责，探索并建立以“2+2”主体责任平台“倒逼”的管理、检测、执法共同联动的运行机制，加强生产过程监督检查，这是食品监管的重点。

就管理职能而言，要明晰管理职责，检查人员必须弄清楚“干什么”和“怎么干”， 关键是解决两个问题：一是提高依法履行监管能力水平；二是主动启动与相关职能部门的职能衔接点，做到不缺位、不越位、不错位。根据国家质检总局的要求，生产者应当依法提交生产过程质量安全管理和控制的情况报告，报告自查发现的问题，报告生产条件发生变化的情况，报告食品召回和处理情况，报告事故发生的情况，报告持续保证食品质量安全的情况等等，以此作为企业诚信的证据。在企业报告的基础上，依法落实生产加工环节的监督管理责任。企业报告有差距的，基层质监部门要给予服务，帮助改进。企业没有报告、甚至故意造假、隐瞒事实的，要依法处理。

基层质监部门以企业自查和提交的报告为基础，监督检查企业所有规定制度执行的记录。重点查找记录证明企业行为过程及结果与法律、法规、规章、标准等的差距。这个差距就是食品安全隐患，就是企业责任缺失。差距必须弥补，隐患必须排查、化解。就执法查处而言，按照《食品安全法》及实施条例、《工业产品生产许可证管理条例》、《食品生产许可管理办法》等规定，企业是食品安全的主体，对责任缺失，混淆视听，转嫁责任的将从严处理，对不能以生产过程记录建立企业追溯、跟踪、检测和向消费者等提供不诚信等情况的将从严监管，并公开相关信息。

江苏省无锡市质监局城区分局在规范食品安全监督检查工作实践中，明确提出要“严格依照《食品安全法》及其实施条例等法律法规对食品加工企业的规定，坚持食品加工企业是食品安全第一责任人，督促食品加工企业建立并落实14项法定主体责任的规章制度，所有行为过程和结果都应有记录等加以证明，食品安全责任有缺失的，承担其主体责任”的指导思想和坚持“依法督促、落实责任、从严监管”的原则。推行以“企业质量安全主体责任、监督检查方式、监督检查程序、监督检查结果处理、监督检查工作要求等”为内容的责任制，即食品安全主任制和监督检查责任制。食品安全主任制突出以记录、报告等证明企业落实主体责任的情况；监督检查责任制突出以检查文书等证明检查方式、程序、结果是否规范，同时证明企业的记录、报告证明的主体责任落实情况。“记录、报告”和“检查文书”将主体责任紧密联系，有据可查。

落实十项工作

一是加强对获证企业生产条件变化的动态监管，有效推进落实企业在生产许可证有效期内，生产条件发生变化的，不符合生产要求的，立即采取整改措施；有发生食品安全事故潜在风险的，立即停止生产活动并报告；需要重新办理许可手续的，应当依法办理企业主体责任工作。

二是加强对企业内部建立食品安全管理组织机构和运行机制，建立企业法定代表人负责制及食品安全主任制的监管，有效推进落实企业第一责任人的企业主体责任工作。

三是加强对食品生产者采购食品原料、食品添加剂、食品相关产品，应当查验供货者的许可证明和产品合格证明文件的监管，有效推进落实对无法提供合格证明文件的食品原料，应当按照食品安全标准进行检验；不得采购使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品的企业主体责任工作。

四是加强对食品生产者建立生产过程控制制度的监管，有效推进落实生产者应定期对厂内环境，生产场所和设施清洁卫生状况自查，并保存自查记录；定期对必备生产设备、设施维护保养和清洗消毒，并保存记录，同时保存停产复产记录及复产前生产设备、设施等安全控制记录；投料记录及关键控制点的检验、温度、湿度、车间洁净度的控制；生产现场避免人流、物流、原料、半成品、成品交叉污染，现场人员应进行卫生防护、不使用回收食品加工食品等的企业主体责任工作。

五是加强对食品生产者建立不合格品管理制度的监管，有效推进落实建立和保存采购不合格食品原料、食品添加剂、食品相关产品的处理记录，建立和保存生产的不合格品处理记录的企业主体责任工作。

六是加强对食品生产者建立和保存销售台账的监管，有效推进落实企业对销售的每批食品建立和保存销售台账，包括：食品名称、品种、数量、生产日期、生产批号、购货者名称及联系方式、销售日期、出货日期、地点、产品合格证号、交付控制、承运者等的企业主体责任工作。

七是加强对食品生产者标准执行和标识标注内容的监管，有效推进落实标准的实施和标识标注内容应符合法律、法规、规章和食品安全标准规定的企业主体责任工作。

八是加强对食品生产者建立消费者投诉受理制度的监管，有效推进落实企业内部发现的和国家公布的与企业相关的食品安全风险监测和评估信息，做出反应，并保存相关记录的企业主体责任工作。

九是加强对企业应建立不安全食品召回制度的监管，有效推进落实企业食品召回溯源制度，即企业通知召回情况：实际召回情况；对召回食品采取补救、无害化处理或销毁的执行情况记录；整改措施的落实情况；向当地政府和县级以上监管部门报告召回及处理情况的企业主体责任工作。

十是加强对生产者的信用档案监管，有效推进落实《食品安全法》及实施条例规定的把许可证颁发、变更、日常监督检查结果、违法行为查处等情况记录下来并形成档案的强化日常监管和建立长效机制建设工作。

初见成效

一是形成了监督企业落实主体责任的思路。自从《食品安全法》实施以来，无锡市质监局城区分局就组织全体人员认真学习《食品安全法》、国家质检总局《关于贯彻落实〈中华人民共和国食品安全法〉若干问题的意见》和《食品安全法实施条例》等法律法规，以《食品安全法》为框架，形成了监督企业落实主体责任的思路，有明确的指导思想、工作原则、工作制度。

二是形成了规范的监督检查文书。无锡市质监局城区分局实施规范的监督检查文书是使监督检查行为过程及结果要符合《食品安全法》等法律法规的规定，并作为履行监管职责的证据，建立可以追溯、跟踪、检测的记录制度，以一定方式对社会公开企业生产过程记录，使消费者能对产品追根溯源成为可能。对责任是否缺失，通过“报告、记录、检验判定、调查查证、友情告知、责令改正、改正质证”等文书实施溯源、全程跟踪。至今，已监督检查企业252家，送达友情告知书提醒企业落实主体责任2 9份、发出责令改正书57份、质证查处责任缺失19起。

三是实现了“三个结合”。无锡市质监局城区分局通过建立“2+2”主体责任平台，实施监督企业落实主体责任的“质量安全主任制和监督检查责任制”，整体上提高了辖区企业依法落实主体责任的意识和管理水平，初步实现“监督检查与企业报告相结合、监督检查与食品生产许可证年度审查相结合、监督检查与严惩责任缺失相结合。”一年以来，以记录证明企业建立并执行的食品安全管理制度提高了20个百分点，达到85%以上，对企业主体责任不落实的400多个问题进行督促解决，化解了风险，排除了隐患，完善了原辅料进货、生产过程控制、出厂检验、销售台账等关键环节记录在逻辑上的合理性，即记录的合法性、关联性、真实性，增强了企业是食品安全第一责任人的责任意识。

（作者单位：江苏省无锡市质量技术监督局城区分局）