国外人事档案管理分析

□段 红

淮安市档案局局长 朱耀龙

国外人事档案管理分析

□段 红

通过考察世界一些主要发达国家的人事档案制度，充分研究各国的具体实践中好的因素和做法，可以为我国的人事档案制度发展提供有益的启示。

在发达国家，人事档案管理是为现代社会人力资源管理创造条件、提供相关人事数据和信息支持的重要活动。在国外，对人事档案定义的表述尽管不尽相同，但大多是指国家机构、社会组织在人事活动中形成的，记述和反映人员经历、德才水平和工作表现的，保存备查的文字、表格及其他各种形式的原始记录。另外，某些专业部门形成的公民状况文件、健康状况文件、财产和收入文件、刑事和犯罪处理案卷、基本统计文件等涉及个人秘密的档案文件也被视为人事档案的组成部分。

一、国外人事档案制度评析

（一）美国的人事档案管理

在美国，人事档案管理因雇员任职机构有所差别，可以分为公有系统与私立系统两大块。公有系统的人事档案一般采取的是集中管理模式。对于现职人员，联邦政府、州政府以及其它地方政府各机构都统一设置人事部门管理现职公务员人事档案，并保持人事部门与档案行政管理机关的密切合作，国家档案与文件署对联邦政府机构的人事档案管理实行监督和指导；联邦政府系统的非现职人员，其人事档案则由“国家人事文件中心”集中保管。私立系统中人事档案一般采取分散社会化管理模式，企业、公司或其他私立组织的雇员，其人事档案往往由本单位的人事部门保管；雇员进入新的单位，就建立新的人事档案。

在美国，利用人事档案的程序主要包括三步。第一步，提交书面授权。如果是相对人本人，提交一份附有正式签名和日期的申请信。如果利用者不是本人，并且相对人健在，提交相对人授权的签名信。在美国的某些州，让未经人事档案主体授权的人查看人事档案是违法的，对执法部门也不例外。例如：如果联邦调查局或当地警察想要查看某人的档案，他们必须向法庭提出申请，得到搜查证后才可查阅。如果相对人死亡，则需提交死亡证明；但如果相对人年龄已超过百岁，则无需提交死亡证明。第二步，提交便于文件中心确认文件所需的信息，包括相对人任职期间使用的全名、出生日期、社会保障号、任职机构名称、任职开始时间和离职时间。第三步，列出所需利用的文件或信息，说明利用目的。

美国人事档案开放的对象范围较大，且有较完备的救济措施。所有在职或已经离职的人员都可以在正常工作日，出于合理的需要申请查阅本人除鉴定、考核、录用等材料外的人事档案。如果人事档案保存部门拒绝其查阅本人档案的合理要求，当事人可以向法庭或相关人力资源上级主管部门申请法律援助，以维护自己的知情权。在查阅过程中，如果对人事档案的部分内容产生质疑，可向主管部门提出并与之探讨，如判定确有错误信息，可将其剔除或由本人提交一份澄清事实的备忘录，放入人事档案中。非本单位的其他利用者确实需要查阅雇员档案时，须向法院申请，经审核批准后，以被授权人身份查阅人事档案。但是让未经过人事档案主体授权的人查看人事档案是违法的，执法机关也不例外，这样就充分维护了个人的隐私权。

虽然人事档案开放的对象范围较大，但其开放的内容是有严格限制的。美国的人事档案分为可公开材料和不可公开材料两个部分。公开信息包括姓名、年龄、所在单位、工作时间、上次薪金调整的日期和数目、上次升职、降职、调动、停职、退职等职位变动日期，除此之外，关于个人鉴定、评价、处分、惩罚及与医疗有关的残疾、心理、精神疾病记录等涉及个人隐私的材料都是保密的。

此外，美国还建有比较完善的公民社会保险号（又称社会安全号、社会保障号）制度。美国社会保障号制度从1935年罗斯福总统当政时开始实行，起初只要求成年人拥有一个自己的社会安全号，但20世纪80年代美国政府加强了对常住人口的控制和管理，所有人从出生起就必须注册一个社会安全号。在美国，由社会保障署为每个公民发放社会保险号码(Socia1Security Number，简称SSN)，这是一种非常重要的身份证明形式。这一号码跟随人的一生，并且个人的一切资料都与这一号码相联系。由于社会保险号码是唯一的，许多组织和机构也开始用这个号码来管理员工，逐渐发展为社会各界共享、全国联网的大型计算机数据库系统，成为控制社会秩序的有力工具。在美国，档案建设和管理相当完善，权力部门在任何一个地方都能迅速地查到一个人的全部档案记录：家史、血型、嘉奖、犯罪记录、履约情况甚至精神病史等方方面面的内容无所不包，为社会提供了详尽的信息。同时，社会保险号在防止欺诈、维持社会秩序方面也有很大作用。社会保险号制度的实施，使得任何人不敢轻易做有损信誉的事情，否则在档案记录中留下污点，会给以后的生活、发展带来很多不便。

（二）法国的人事档案管理

法国公务员管理体制是统一领导下的分级负责制，公务员管理以政府各部门为主，因此公务员的人事档案也均由政府各部门自行保管。法国中央公务员领导机构不像美国人事管理总署那样职权范围广泛，机构设置也不够庞大，中央层次的公务员管理机构分别由四个平行的职能机构承担。“行政和公职总局”负责管理公务员的综合协调工作；“内政部地方权力机构总局”负责协调地方公务员管理工作和制定地方公务员管理规则；“卫生部医药局”负责制定医疗卫生人员的管理规则；“经济财政和预算部预算局”负责公务员的编制和退休金的发放管理工作。至于人事管理，政府各部门都设立有专门的人事司，司下还设有处、科两级，负责公务员的考试录用、考核、任用、奖惩、培训、工资、福利等管理工作，并将这些方面的内容计入人事档案进行管理。可见，法国政府系统人事档案采取的也是集中管理模式，现职人员的人事档案都集中保存在本公职单位的人事部门。法国非现职人员人事档案的管理机构和方式与美国相似。政府机关和社会组织的雇员在退休或离职后，其人事档案也要移交到文件中心或档案馆集中保管。特别是高级官员或职员的人事档案，更加受到重视。例如，高级外交官和军官的人事档案，在他们去世后一律由国家档案馆负责保管；总统的私人文件，也要寄存在国家档案馆，但总统或其后代有权提出利用限制。

法国人事档案制度最有特色的是行政机关在对公职人员启动惩戒程序以前必须对拟受惩戒者交阅档案材料，使其可能有针对性地提出答辩。交阅档案材料制度是一个历史悠久、适用范围很广的和具有法国特色的人事制度，它被广泛运用于全部公职人员，只要机关做出影响公职人员的决定，都需要向当事人交阅档案材料。

（三）日本的人事档案管理

日本的人事管理机构主要有中央人事院、省厅人事机构与地方人事机关。中央人事院主要负责掌管公务员的待遇改善、考试、任免、福利、进修、奖惩等相关事务。各省厅人事机构的名称不一，有的称为“人事局”，有的称为“人事课”，也有叫“人事部”，它们负责保管各省厅机关的人事档案；地方政府的人事机构多为“人事委员会”，负责保管同级机关的人事档案。长期以来，日本人事管理的基础主要是年功序列制度和终生雇佣制度。年功序列制度的主要内容是按照年龄和就职年数来升职、升级和加薪，工资的高低主要取决于工龄的长短、职员在单位的任职时间一般都相当长，因此人事部门要对职工进行全面的人事记录。

人事档案包括关于员工的录用条件、职务、能力、资格、待遇、健康状况、履历、身世、奖惩等所有资料。由于人事档案的内容相当多，因而有些单位采取集中归档的方法管理；有些单位则采取卡片式管理方法。人事档案不仅涉及职工录用、调配、晋升、培训、待遇、福利和保健等人事管理的基础资料，而且也是在职员工必不可少的资历证明。因此，一般来说，各单位都会妥善保管人事档案，即使员工退休或离职后也会保存相当长一段时间。对于退休或离职的员工，日本的做法跟美国相似，即是把退休或离职人员的人事档案移交档案馆。

二、国外人事档案制度对我国的启示

上述几个具有代表性国家的人事档案管理经验，对我国有以下几个方面的启示：

（一）突出社会服务功能

国家的人事档案制度是紧密围绕各国的人事制度进行设置的，人事档案制度突出的是其社会服务而非社会控制的功能。这对于改变我国传统人事档案制度重“政治”轻“能力”、重“历史”轻“现实”、重“身份”轻“契约”、重“凭证”轻“信用”、重“控制”轻“服务”的现状具有积极的借鉴意义。西方国家的这种突出社会服务功能的制度设计，取得了非常好的社会效果。这提示我们也应淡化人事档案的社会控制功能，强化社会服务功能，即重视人事档案社会服务功能的实现，充分发挥人事档案对经济社会发展的重要作用，特别是应该着重发挥人事档案对人力资源管理的重要作用。

（二）积极利用，审慎开放

在人事档案的服务对象上，国家规定都较为宽泛。例如，美国国家人事文件中心在网络主页上就明确提出其使命是“为政府机构、退伍军人、前政府文职雇员、家庭成员、历史学者以及研究人员提供世界一流的服务”。尽管如此，国家一般只是把政府机构与人事档案的相对人视为服务对象的主体，对利用者的限定措施都比较严格，比如美国就规定只有相对人本人或是经过相对人书面授权的对象才能查阅人事档案，能够向公众开放的范围和信息是很有限的。在人事档案的利用实施方式上，国外严格遵守保持知情权与隐私权有机平衡的指导思想。一方面，他们遵照《信息自由法》的规定，积极提倡保障相对人的知情权，对人事档案采取“依申请公开”的方式，只要是在法律许可的范围内，人事档案必须向符合条件的利用者开放。另一方面，他们又严格遵守隐私权保护的法律规定，像美国、法国规定人事档案的提供利用必须以尊重相对人隐私权为前提，不能开放的内容将坚决受到保护。例如，涉及个人出生状况、健康状况、婚姻状况、财产收入状况、职业经历、宗教信仰、犯罪记录以及家庭名誉等方面的信息就属于需要限制利用的范畴。我们应当借鉴西方国家的相关经验，尽力确保人事档案信息受到个人信息保护法的充分保护。

（三）人事档案主动向本人开放

西方国家一般注重公民隐私权的保护，人事档案的保密性保护的是人事档案相对人，针对的是他人。因此，一般来说人事档案不随便向公众开放，但可以对本人进行开放。如法国行政机关在对公职人员启动惩戒程序以前必须对拟受惩戒者交阅档案材料的制度，正是人事档案主动向本人开放的一种体现。这对于公民的信息知情权等相关权利保障具有重要作用。而在我国，人事档案管理制度非常不灵活，人事档案本人根本没有机会查阅自己的人事档案，这也是出现种种“失范现象”的重要原因。因此，我们应借鉴国外的可取作法，实行人事档案向本人开放，确立人事档案与本人见面制度，赋予公民以信息知情权，这对于解决我们现在人事档案中的一些“失范现象”具有重大益处。■

自觉自信乘势而为 打造淮安档案文化品牌

淮安市档案局局长 朱耀龙

档案具有自然天成的文化特性，档案文化是社会主义先进文化的重要组成部分。在当前大力推动社会主义文化大发展大繁荣，坚定不移发展社会主义先进文化的时代背景下，淮安档案工作必须乘势而为，以更加自觉、自信的态度，不断加大档案文化建设力度，打造独具淮安地方特色的档案文化品牌。

1.把实施城市记忆工程作为档案资源建设的突破口，开展与城市文化记忆有关的档案资源建设工作。淮安历史悠久，人文底蕴深厚，非物质文化遗产及历史文化遗存资源丰富。通过为非物质文化遗产及历史文化遗存系统建档，可以让那些尘封或即将消失的珍贵文化遗产重新焕发光彩，让淮安独特的文化根脉得以传承和弘扬。重点工程项目或为地方文化标志，或为城市宣传名片，是一座城市的记忆，也是城市文化的重要组成部分，为百年工程建档是档案部门义不容辞的责任，也是自觉将档案文化介入城市建设的重要举措。家庭是社会的细胞，家庭档案承载了一个家庭的历史，推动家庭建档，用档案记录百姓生活、记录家庭文化的同时，也折射出社会的发展变化，更具有现实意义。

2.把实施档案文化品牌战略作为档案开发利用的切入点，做好与淮安文化精髓有关的档案资源挖掘工作。围绕淮安文化“亲民、创新、开放”的内核，唱响淮安档案文化三大品牌。一是唱响以周恩来精神为代表的“亲民文化”品牌。档案资料提供利用窗口、政府信息公开查阅点、“淮安档案”网站建设要坚持“文化惠民”理念，以更加开放的姿态、更为便捷的服务深入民心，让民众用得到、用得好，建立亲民档案部门新形象，为淮安市打造阳光政府、亲民政府服务。二是唱响以《西游记》为背景的“创新文化”品牌。重点对一批在全国有影响的创新争优项目进行系统建档，使档案成为记录淮安创新精神和创新文化的重要载体。要创新合作模式，与党史部门合作举办《中国共产党在淮安》展览，弘扬主旋律，为社会主义核心价值体系服务。三是唱响以运河历史为基础的“开放文化”品牌。更大步伐走出去、更高水平引进来，以更为开阔的视野推进档案文化建设。继续与中国第一历史档案馆合作开发明清淮安历史档案，通过出版图书、举办淮安历史文化展等形式再现淮安历史文化名城魅力。

3.把争创国家一级档案馆作为提升业务工作水平的主抓手，为档案事业大发展及档案文化大繁荣努力奋斗。档案是文化的载体，肩负着文化传承的重任。我们必须围绕建立档案安全体系的要求，坚持硬件、软件“双轮驱动”，在积极跟进档案新馆建设的同时，大幅提升档案基础业务工作水平，及早实现国家一级综合档案馆创建目标，为档案资料保管及地方文化传承提供一个“安全巢”。要加快数字档案馆建设步伐，对馆藏档案进行数字化加工，进一步整合数据资源，综合利用网络、广播电视、平面媒体等多种渠道，及时将各类档案信息资源向社会开放，努力打造档案先进文化传播主阵地，为推动淮安档案工作实现科学发展、淮安文化事业走向繁荣昌盛作出新的更大的贡献。

怀化学院政法系，湖南怀化418008）