公共财政视角下的社会事业科技——基于成都实践的思考

万 春 赖国毅

(成都大学 工商管理系,四川 成都 610106;四川教育学院 经济管理系,四川 成都 610041)

公共财政视角下的社会事业科技
——基于成都实践的思考

万 春 赖国毅

(成都大学 工商管理系,四川 成都 610106;四川教育学院 经济管理系,四川 成都 610041)

社会事业科技是相对服务于生产和经济发展而言的科技。文章在分析当前社会科技发展呈现的趋势基础上指出了成都市社会事业科技发展中存在的主要问题：社会科技尚未成为独立的科研领域;科技经费来源单一;科技投入结构不合理;人才结构不合理,流失严重;产出效益难以评估。并据此提出了 5条对策建议：明确公共财政的分类标准,建立公共财政科技投入模式;充分发挥市场的调配作用,形成多层次的科技投入格局;运用各种财政手段和“拟成果购买制”构建多元化的科技投入格局;充分利用资本市场,积极吸纳国内外各种科技贷款和民间科技捐助,并建立多渠道的风险投资机制;构建社会科技公共研发平台。

社会事业科技;公共财政 ;公共研发平台

一 社会事业的演变与内涵

在西方发达国家,在中世纪教会慈善事业基础上发展而来的“SocialWork”概念,主要指国家和社会解决并预防社会成员因缺乏社会生活适应能力、社会功能失调而产生的社会问题的一项专门事业和一门学科。“SocialWork”的含义主要包括三个方面：一是指个人扶助社会贫困者与不幸者的专门事业;二是指政府、社团为解决社会上失业、贫困、疾病、衰老、孤苦、身心障碍、精神病患及其他问题而进行的有组织的活动;三是指政府、社团为全体社会成员改善生活而举办的专业服务。在西方经济学中,将这种从事“SocialWork”的民间组织称谓非营利社会组织 (Non-Profit Organization,简称NPO),是一个与私人部门、政府并立的第三部门,具有非营利性、非政府性和志愿公益性三种基本属性。

根据马克思对人类活动的划分 (马克思将人类活动分为物质生产活动和非物质生产活动两类),在计划经济体制时期我国将非物质生产领域内的教育、文化、体育、卫生、广播等非物质生产部门列入社会发展计划进行核算,统称为社会事业。当转入市场经济后,国民经济核算在五大物质部门的基础上又引入了一二三产业的概念,改进了国民经济核算体系。当前,我国的社会事业主要指中央和各级地方政府领导的社会建设和社会服务事业,是与行政部门和企业 (包括金融机构)行为相并列的活动。具体而言,社会事业是指国家为了社会公益目的,由国家机关或其他组织利用国有资产举办的从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务。在我国各级政府发布的相关文件中,社会事业包括教育事业、医疗卫生、劳动就业、社会保障、科技事业、文化事业、体育事业、社区建设、旅游事业、人口与计划生育等 10个方面。

因此从内涵看,社会事业强调其社会公益理念,兼具盈利形态和非盈利形态。不论原本是盈利事业或是非盈利组织(NPO)所成立的盈利事业,社会事业都可以凭借着有效的营运模式,一方面通过盈利获得持续发展;另一方面,可以透过日常营运协助整合资源,解决主要社会发展问题。

二 成都市社会事业科技现状分析

(一)投入强度分析

1.从 2001年到 2006年,成都市本级财政科技拨款年均增长 15.77%,占地方财政支出的比重呈现稳定增长趋势。截止到 2006年,成都市财政科技拨款 2.52亿元,比 2005年增加 6003万元,增幅为 31.28%,创历史以来新高;其中科技三项费为 2.07亿元,比上年增长 51.13%,科学事业费为4527万元,比上年增长 61.97%。

2.从 R&D经费来源分布看,政府拨款仍是科研机构R&D经费的主要来源。2006年政府拨款 4.31亿元,占经费支出比列为 75.5%;企业资金为 0.78亿元,与上年持平为13.7%;单位自筹经费比上年净增 0.23亿元,增长了 1.25倍,占比为7.4%。

从 R&D经费活动类型分布看,2006年科研机构 5.71亿元R&D经费中,基础研究0.61亿元,占10.75%;应用研究经费 2.39亿元,占 41.38%;试验发展经费 2.71亿元,占47.72%。试验发展的经费两年来持续上升,较上年增长10.17%,这显示科研机构与生产经营活动的联系日趋紧密。

从 R&D经费学科领域分布看,有 1.38亿元投入到自然科学领域,占总额的 24.15%;有 3.46亿元投入到工程科学与技术领域,占 60.57%;农业科学领域投入 0.29亿元,医学科学领域投入 0.28亿元,社会、人文领域投入 0.11亿元,信息和文献领域投入 0.09亿元。

(二)投入主体分析

科研机构是社会科技发展研究与开发活动的主体。截止 2006年,成都市共筹集科技经费 12.15亿元,其中科研机构筹集经费 5.11亿元,占总额的 42.8%;高等院校筹集经费1.78亿元,占比为 14.68%;企业筹集经费 5.16亿元,占总额的 42.49%,与科研机构持平。在科研机构筹集的 5.11亿元科技经费中,我们发现政府资金(446753亿元,占比87.34%)占据主导地位;企业资金 (主要以企业横向委托课题项目为主)仅有 83559亿元,仅占总额的 2.83%。另外,其他来源的资金也构成了科研机构经费的主要筹集渠道,共计 24292亿元,占比为 4.75%,科研机构资金来源单一化。

(三)成果及效益分析

从表 1可以发现,科研机构的科技成果无论在专利申请数量、拥有发明专利数量以及发表科技论文篇数均远远落后于高等院校和企业,社会科技活动的成果与投入相比不显著。

在科研成果及效益中(见表 2),投向具有明显经济效益的制造业和高新技术产业的科研项目成效显著,例如国家火炬计划创造新增产值 43.36亿元,净利润 5.04亿元,上缴税金 3.20亿元。相对应的,目前作为衡量社会事业科技成果的指标还是以发表论文数量、申请专利数目等为主。这些衡量指标对社会经济发展不具有明显的指导性作用,加之社会科技成果的体现需要一个长期过程,因此对社会科技成果的评价存在缺失。

表1

三 成都市社会事业科技存在的主要问题

1.社会科技尚未成为独立的科研领域。从成都市科技局2006—2007年的科技立项数据看,共有四个科技发展计划,共计621项科研项目,分别是创新基金计划、创新能力建设计划、技术应用与推广计划和科技攻关计划。这些科技发展计划虽然都涉及到了社会领域内的科技项目,但是没有形成一个独立的科研资助计划,而是将其分布涵盖在其所属的产业、行业领域中。

2.科技经费来源单一。社会科技领域的科研经费的来源单一化,其供给主体是政府财政拨款,与国际通行标准相比,我国政府财政拨款性的经费比例明显过高(2006年全市 R&D经费构成上,政府财政资金占比为 75.5%),而国际此项比例一般在30%—40%之间。

3.科技投入结构不合理。从科研项目服务的行业分布看,涉及到社会领域的行业主要有：农林牧渔业,电力、燃气及水的生产和供应业,交通运输、仓储和邮政业,科学研究、技术服务和地质勘查业,水利、环境和公共设施管理业,科、教、文、卫、体、娱乐业。这些行业所有科技项目加起来只有 74项。而制造业和高新技术产业的科研项目则有 209项,远远多于涉及社会事业领域的科研项目。在金额上,涉及社会事业领域的项目资金为 1.67亿元,涉及制造业及高新技术企业的资金则达到了 11.24亿元,前者仅为后者的 1/10。

表2

从社会经济目标分布看,用于环境保护及污染防治的资金为 4324万元,用于促进能源的生产、分配和合理利用的资金为 59511万元,用于基础设施以及城市和农村规划的资金为 3284万元,用于促进卫生事业发展的资金为 9481万元,用于促进教育事业发展的资金为 4343万元,用于促进地球和大气层的探索与利用的资金为 8430万元。尽管从绝对数看,投向社会事业领域内的资金不少,但是从社会事业领域所涵盖的范围来看,这些资金仍然显得不够,甚至从某种角度上说还远远不能跟上社会经济发展速度。

4.人才结构不合理,流失严重。科技人才结构不合理,典型社会事业领域内的科技人才缺乏。截止到 2006年,在电力、燃气和水的生产与供应业中,从事科技活动的机构数为 6个,从事科技活动的人员仅有 122人;文化领域尽管有 21个科技机构,但是专职科技人员数量少,年龄大,素质不高;社会福利领域内只有 1个科研机构,14人从事科研工作,优秀的学科带头人尤为匮乏;公共安全领域专门人才更是严重短缺。另一方面,科技人才又纷纷流向企业,流出人员多于新增人员。

5.产出效益难以评估。社会事业科技从投入到产出需要经历一个长期过程,少则三五年,多则十来年,且产出效益难以直接用经济效益评估。例如,改善交通状况,降低了事故发生率,但是生命的价值该怎样估计呢?诸如此类的问题也是为什么当下很多地方虽然认识到社会科技的重要性,但是对其投入仍然偏少的一个原因。

四 成都市社会事业科技发展的对策建议

(一)从科技三项费投入模式向公共财政模式转变

将传统科技三项费用投入模式转变为公共科技财政投入模式,并在公共财政框架下,首先解决市场资源配置机制不能有效解决的基础科研和公益科技的投入问题,其次是解决为赶超战略所需的重点倾斜投入特别是战略性重点和大项目支持问题,并以科学、民主的决策机制和规范的预算制度作为保证。

1.明确公共财政的分类标准。将过去的投入到社会领域的科技三项费统一合并为社会领域的公共财政科技经费,根据公共物品的非排他性和消费上的非竞争性,将公共产品分为 3类：第一类是纯公共产品,同时具有非排他性和消费上的非竞争性,具体包括以增强知识创新活动为对象的与市场无直接关联的基础性研究、公益性研究的公共科技财政、应用基础研究、社会公益研究等。第二类是准公共产品,其在消费上具有非竞争性,具体包括以新知识、新技术向新产业、新产品、新材料、新工艺转化为对象,加快科技成果转化为现实生产力的投入等。第三类是具有私人产品性质的公共产品,在消费上具有竞争性,但是却无法有效地排他。

对第三类公共产品,例如,城乡建设领域中的新材料、新技术,我们不将其纳入公共科技财政资助体系。而对第一类和第二类公共产品制定详细的发展战略规划。特别是第一类公共产品中的社会公益研究,更要将其从一般的科技领域中独立出来,成立一个专门的研究支持项目,将关系普通大众生产生活的相关领域纳入其中,并仿效高新技术产业,制定一个长期发展战略规划,分阶段、分步骤、有计划地实施。

2.建立公共科技财政稳定的增长机制。成都市地方财政科技拨款占地方财政支出的比重一直呈现不稳定状态,在总体趋势上还有所下滑。而建立公共科技财政稳定增长机制则要求我们要建立公共财政总量增长机制、非均衡增长机制和带动增长机制。

(二)运用市场手段,形成多层次的科技投入格局

1.充分发挥市场的调配作用,政府主导与市场相结合。在公共科技财政体制下,对纯公共产品的科技投入,政府担当投入主体。对准公共产品的科技投入,采用政府主导与市场相结合的手段,充分运用市场对资源配置的基础性作用,促进资金来源的“竞争性”和“非竞争性”,并在准公共产品领域内逐步降低“非竞争性资金”比例,强化“竞争性资金”对科技投入的引导作用。

2.科技投入突出重点领域、重点环节。一是减少一般性领域的投入,集中力量投向基础研究和应用研究中企业不愿意或没有能力投入的关键领域,减少对具体产品技术和工艺技术开发的直接投资;集中力量投向受益面大的公共性技术研究开发项目和研究开发联合体,减少对单个企业和差别技术的资助,把支出重点放在科技基础设施建设投资上。二是利用财政金融等政策以及保护知识产权和公平竞争机制来调动各方面的资源,促进社会领域各行各业的企业技术进步和提高创新能力。(1)支持社会自主创新能力的提高;(2)支持社会公益科技发展;(3)支持社会科技条件基础平台建设; (4)支持社会科技成果尤其是公益性成果的产业化;(5)支持社会重大科技专项的实施。

(三)运用各种财政手段,构建多元化的科技投入格局

1.完善税收激励政策。税收激励政策要有重点,分层次。区别行业时,对符合国家产业重点发展的社会领域,应该予以充分支特,但支持幅度要适宜,不能因为税收政策的支持而限制市场机制的作用。另外应注意研究不同行业研发活动的特点、一般科技投入和高新技术投入的不同标准,区别对待,不因为实行普遇优惠而使税收优惠政策失去针对性。

2.建立“拟成果购买制”的财政支出模式。在公共科技财政下,建立“拟成果购买制”,让有限的资源尽可能地投入到纯公共产品领域中。这不仅可以有效地解决科研经费的“分蛋糕”现象,还可以显著地提高科技资金的使用效益。同时,各项科研资源还会依照其特点自主调节、合理搭配,形成跨部门、跨地区、跨资历的全国性共享的有机组合系统。

(四)积极拓宽投融资渠道,建构风险投资机制

1.充分利用资本市场,建立多渠道的风险投资机制。积极培育科技产业化的资本市场,建立多层次、多渠道的风险投资机制。按照高投入、高收益的利益驱动原则,建立科技风险机构、金融机构、中介服务机构等组成的科技风险投资网络。使资本市场成为科技发展的强有力支撑,引导企业从事社会领域的研发活动,鼓励企业设立社会科技开发专项资金和奖励资金,支持社会科技发展。

2.进一步吸纳国外金融机构的科技贷款,广泛接受国内外民间的科技捐助。国外金融机构的科技贷款分为有息“硬”贷款和无息“软”贷款,主要投向扩大科技企业的中试生产规模、科技企业和院所的技术开发、社会发展和农业科技项目等。国内外民间的科技捐助主要投向支持社会发展和环境保护的研究与开发项目等。譬如马海德基金,由马海德个人和国内外有关组织或个人捐赠,主要对我国与消灭麻风病有促进作用的实验、临床和研究提供资助。

(五)构建社会事业科技公共研发平台

构建社会科技的公共研发平台首先要认识到地方政府是社会事业科技的主体,特别是那些和地方经济社会发展密切联系的社会事业更是如此。因此,应该将社会事业科技作为一个独立的发展计划体现于我们的科技发展体系之中,并且尽快编制有关社会事业科技的发展规划,并将其融入到“全域成都”的发展理念中来。其次,构建一个面向全社会所有科研机构、普通大众的公共科技研究发展平台。让社会领域内各个学科、各个研究机构、各个最新的研究成果以及机器设备等共享。并且对该平台的使用者提供一定的启动前的帮助,使其科研成果能够快速转化、应用到实践中来。第三,搞好社会科技资源的整合与储备,建设一批科学研发创新基地和高水平的公益型研究机构,推动科技创新的资源共享,增强科技持续创新能力,向更加注重原始性自主创新转变。第四,培育中介市场,实施创新人才工程,营造适合社会科技创新的制度环境,确立多元互动的创新机制,建立有利于创新的评价体系。

[1]杨志勇、张馨 .公共经济学[M].清华大学出版社, 2008年 .

[2]成都市统计局、成都市科技局 .成都科技统计年鉴(2007)[M],2007年 .

[3]周巧红 .社会事业与公共财政[J].山西财政税务专科学校学报,2008(8)：P3-9.

[4]郑文范、杨建军、钱丽丽 .我国科技投入从三项费用模式向公共科技财政模式转变研究[J].科技进步与对策, 2005(5)：P77-79.

[5]肖鹏 .公益事业财政科技投入模式研究[J].中央财经大学学报,2005(12)：P5-7.

[6]樊立宏 .国外对公共科研机构经费资助的经验及启示[J].中国科技论坛,2007(5)：P33-37.

Science&Technology for Social Undertakings Viewed from the Perspective of Public Finance——Reflections on Practice in Chengdu

Wan Chun,Lai Guoyi
(Chengdu University,Department ofBusinessAdministration,Chengdu 610106,China)

Science and technology for social undertakings is different from that for production and economic development.This article,on the basis of the analysis of the emerging trends identified in the development of science and technology for social undertakings,pointsout several relative problems in Chengdu：science and technology for social undertakings not yet being an independent field of scientific research;a single source of funding;the irrational structure of science and technology input,the irrational personnel structure and serious drainage of talents;and the difficulty in evaluation of the output efficiency.Accordingly,this article puts for ward five proposals：making clear the classification criteria of public finances and establishing the scentific and technological inputmode of public finances;giving full play to market allocation role in order to achieve a multi-leveled scientific and technological input;making use of various financial instruments and the“purchase-by-outcome system”to set up a inputmachanis m ofmulti-sources;taking full advantage of capitalmarkets,actively absorbing a variety of domestic and foreign loans and private scientific and technological contributions and establishing the mechanism for venture capital investment ofmulti-channels so as to build up a public R&D platform for science and technology in social undertakings.

science and technology for social undertakings,public finance,public R&D platfor m

F204

A

1004-342(2010)01-21-04

2009-07-16

万春 (1968-),女,成都大学工商管理系副教授;赖国毅 (1978-),男,四川教育学院经济管理系讲师。