基于“流程逻辑”框架的土地整理项目绩效物元评价

罗文斌，吴次芳，杨 剑

（1.浙江大学公共管理学院土地管理系，浙江杭州310029；2.国土资源部土地整理中心，北京100035）

基于“流程逻辑”框架的土地整理项目绩效物元评价

罗文斌1，吴次芳1，杨 剑2

（1.浙江大学公共管理学院土地管理系，浙江杭州310029；2.国土资源部土地整理中心，北京100035）

研究目的：弥补已有土地整理项目效益评价中“绩效”概念界定以及评价方法的不足，尝试界定土地整理项目绩效内涵，构建土地整理项目绩效评价指标体系并进行实证研究。研究方法：物元分析法，层次分析法和实证研究法。研究结果：（1）土地整理项目绩效应该是项目的结果绩效和行为绩效的综合，在此基础上构建一套基于“流程逻辑”框架的土地整理项目绩效评价指标体系；（2）实证评价结果显示，杭州市余杭镇北片土地整理项目绩效水平为“优秀”，与实际情况基本相符，但K1（I）=0.0273，说明该项目等级关联度比较弱，刚好达到“优秀”等级的“门槛线”。研究结论：绩效概念的科学界定有利于促进土地整理项目绩效评价的全面性和科学性；物元模型适用于土地整理项目绩效评价，其单项指标评价信息能够挖掘土地整理项目存在的具体问题，有利于促进土地整理项目绩效的改善和提升；研究项目区应该在现有项目平台上，进一步实施农地规模经营、调整种植结构等手段增加农地年收入，继续增强项目在“优秀”绩效等级上的关联度。

土地整理；土地整理项目；绩效评价；物元模型

土地整理项目绩效是土地整理项目管理好坏的重要反映，绩效评价是加强土地整理项目监管、实现耕地占补平衡目标、提高土地整理项目管理效率、发挥最大公共效益和保障土地整理可持续发展的重要途径。

中国各级政府在以“耕地占补平衡”为纲的土地管理政策指导下，只关注土地整理耕地数量的增加，而忽视微观层面的项目实施效率、效果、质量及公众满意等重要绩效元素，不利于土地整理的可持续发展和项目区经济、社会和环境的改善。随着新公共管理理念的普及，公共项目绩效水平日渐成为衡量政府公共管理工作成效的重要尺度。长期以来，中国土地整理项目绩效评价还停留在以效益为核心的前评价阶段[1-5]，学者们多将“效益”与“绩效”混为一谈，认为项目效益评价就是项目绩效评价，缩小了绩效的概念范畴。虽然近年来有学者[6-7]也提及了“绩效评价”的概念，但从研究内容、指标体系看，其研究本质上还是没有脱离以“三大效益”（经济、社会和生态效益）为分析框架的效益评价定式，对绩效概念的理解仍然比较片面。此外，已有研究主要采用模糊综合评价法[2-4，6]，该方法较少揭示单个指标的评价信息。物元分析法在计算单个指标与各标准等级的关联系数基础上集成综合评价结果，能够揭示更加丰富的评价信息，但尚未被应用到土地整理评价研究中。鉴于此，本文尝试界定土地整理项目绩效概念，构建土地整理项目绩效评价框架和指标体系，并引入物元分析法对土地整理项目绩效评价进行实证研究。

1 土地整理项目绩效评价理论依据

1.1 土地整理项目绩效内涵界定

人们对绩效的理解随着管理实践的深入而不断变化，学术界关于绩效内涵的理解至今尚未达成一致。目前，国内外具有代表性的观点主要有：（1）结果绩效观，持该观点的学者认为绩效是指工作或活动的产出成果或结果，如Bernardin将绩效定义为：“绩效是在特定时间范围内，对特定工作职能、活动或行为生产出的结果记录”[8]。（2）行为绩效观，持该观点的学者认为：“绩效不是活动的结果，而是活动本身，是人们实际做的、与组织目标有关的并且可以观察到的行动或行为，而且这些行为完全能由个体自身控制”[9]。（3）综合绩效观，持该观点的学者认为绩效既是一种结果也是一种行为，如Brubrach将绩效定义为：“绩效指行为和结果，行为由从事工作的人表现出来，将工作任务付诸实施，（行为）不仅仅是结果的工具，行为本身也是结果…并且能够与结果分开进行判断”[10]。中国学者朱志刚也提出：“绩效不仅仅是对结果的衡量，还包括对过程的衡量，以及对提供方主观努力程度和接受方满足程度的衡量”[11]。前两种定义存在一定的片面性，第三种定义更加全面，受到学者的普遍认可。

综上所述，本文将土地整理项目绩效定义为：项目的结果绩效和行为绩效的综合。土地整理项目绩效是实施土地整理活动所获得的相对于目标的有效性，这种有效性不仅体现在项目产出及其效益性、投入的经济性，还体现在项目主体对预定计划的遵从度、组织管理的规范性、利益相关者的互动性以及项目取得的社会满意度程度。这一内涵界定要求在评价土地整理项目时，不仅要衡量项目实施的结果，也要衡量项目实施的行为。

1.2 地整理项目绩效评价的“流程逻辑”框架及指标体系构建

“流程逻辑”框架是基于项目实施阶段过程逻辑和评价逻辑而建立的评价框架。根据土地整理项目实施的一般流程和评价基本流程，本研究从“投入—过程—产出—效果”4个项目流程维度和“目标—维度—因子—指标”4个评价维度入手构建“流程逻辑”评价框架。该框架的流程维度能够较好体现结果绩效与行为绩效相结合的特征：产出与效果维度主要表征土地整理项目实施活动按照计划目标获得的预期产出以及产生的效果，主要关注结果绩效；投入与过程维度主要表征土地整理项目实施过程中资金使用、组织管理等与项目任务的一致性以及效率性，是行为绩效的直接体现，同时，它也能保证评价的完整性。

以4个流程维度为出发点选择绩效因子和指标。结合土地整理项目实施具体特征，分别选择“资金投入”、“组织管理”、“建设业绩”和“综合效益”4大绩效因子。在遵循代表性、完整性和可量化性等原则的基础上，并借鉴已有的相关评价指标，确定评价因子的具体测度指标，最终构建了一套“四层四维”的土地整理项目绩效评价指标体系（表1）。本文主要采用层次分析法(AHP)和特尔菲法（Delphi）确定指标权重，计算结果如表1所示。

表1“流程逻辑”框架下的土地整理项目绩效评价指标体系及权重Tab.1 Performance assessment index system and weights of LCPs under the“processes logic”framework

2 物元评价模型及评价经典域的确定

2.1 土地整理项目绩效评价的物元模型

物元分析方法是中国学者蔡文于20世纪80年代提出的用于解决矛盾问题的技术方法，该方法已经被广泛应用到生态环境、水资源承载力、农用地分级和土地生态水平等的综合评价研究中[12-15]。根据物元分析方法构建土地整理项目绩效评价物元模型，基本步骤如下（具体见参考文献［16］和［17］）：

（1）确定土地整理项目绩效物元

土地整理项目绩效N，土地整理项目绩效特征c和特征量值v共同构成土地整理项目绩效物元。假设土地整理项目绩效N有多个特征，它以n个特征c1，c2，…，cn和相应的量值v1，v2，…，vn描述，则表示为：

式1中，R为n维土地整理项目绩效物元，简记R=（N，c，v）。

（2）确定土地整理项目绩效的经典域与节域物元矩阵

土地整理项目绩效的经典域物元矩阵可表示为：

式2中，R0j称为经典域物元；N0j表示所划分土地整理项目绩效的第j个评价等级（j=1，2，…，m）；ci表示第i个评价指标；区间＜a0ji，b0ji＞为ci对应评价等级j的量值范围，即经典域。

土地整理项目绩效的节域物元矩阵表示为：

式3中，Rp称为节域物元；vpi=＜api，bpi＞为节域物元关于特征ci的量值范围，p表示土地整理项目绩效评价等级的全体，显然，这里有＜a0i，b0i＞＜api，bpi＞（i=1，2，…，n）。

（3）确定待评物元

把待评对象Nx的物元表示为Rx：

（4）确定关联函数及关联度

令有界区间X0=［a，b］的模定义为：

某一点X到区间X0=［a，b］的距离为：

则土地整理项目绩效指标关联函数K（x）的定义为：

式 6 中，ρ（x，X0）表示点 X 与有限区间 X0=［a，b］的距离；ρ（x，Xp）表示点 X 与有限区间 X0=［ap，bp］的距离；x，X0、Xp分别表示待评土地整理项目绩效物元的量值、经典域物元的量值范围和节域物元的量值范围。

（5）计算综合关联度并确定评价等级

待评对象Nx关于等级j的综合关联度Kj（Nx）为：

式7中，Kj（Nx）为待评对象Nx关于等级j的综合关联度；Kj（xi）为待评对象Nx的第i个指标关于等级j的单指标关联度（j=1，2，…，n）；ai为各评价指标的权重。

若Kji=max［Kj（xi）］，（j=1，2，…，n），则待评对象第i指标属于土地整理项目绩效标准等级j；若Kjx=max［Kj（Nx）］，（j=1，2，…，n），则待评对象 Nx属于土地整理项目绩效标准等级 j。

关联度数值K（x）在实数轴上的大小表征了待评对象隶属于土地整理项目绩效某一标准级别的程度，物元模型的关联度将逻辑值从模糊数学的［0，1］闭区间拓展到（-∞，+∞）实数轴后，比模糊数学的隶属度所代表的内涵更为丰富，能揭示更多的分异信息。当K（x）≥1.0时，表示待评价对象超过标准等级水平，数值愈大，超标准程度愈大；当0≤K（x）＜1时，表示待评价对象符合标准等级水平，数值愈大，愈接近标准等级上限；当-1.0≤K（x）＜0时,表示待评价对象不符合标准等级水平，但具备转化为标准等级的条件，且值愈大，愈易转化，也可近似判断其符合标准等级；当K（x）＜-1.0时，表示待评价对象不符合标准对象要求，且又不具备转化为标准等级的条件。

2.2 土地整理项目绩效评价经典域的确定

经典域（评价等级的取值区间）的确定是物元评价的基础。本研究依据土地整理项目绩效的可拓性，将其划分为4个等级，即N01→N04，定性描述为：优秀→良好→一般→较差。由于中国土地整理项目绩效评价尚未开展，评价标准没有确立，因此，本研究选择研究所在区域内的20个项目指标数据为基础，并且结合专家意见确定评价经典域，其中部分指标的等级取值区间参考已有研究，具体取值区间见表2。

3 实证研究

3.1 项目区概况和数据来源

浙江省杭州市余杭镇北片土地整理项目是2003年度国家投资的重点项目，2008年4月29日通过省国土部门竣工验收。该项目位于余杭区的西南部，范围涵盖10个行政村，建设规模为1461.33 hm2，实际累计投入资金约2694.01万元。项目区属亚热带温润农业气候区，年平均气温15.8℃，平均降雨量为1150—1550 mm。整个项目区土地肥沃，光、热、水条件好，适宜多种农作物生长，是余杭区主要的产粮区。

本文评价指标数据主要来源于杭州市余杭镇北片土地整理项目竣工验收资料，其中指标x3—x4、x7—x12和x13—x15这11个指标数据来自《项目竣工报告》，x1、x2来自《项目财务决算与审计报告》，x6来自《项目工程监理总结报告》，x3、x5、x14在《项目竣工报告》等材料基础上由专家给出。

3.2 评价结果及分析

将评价指标数据组成的待评物元①待评物元即项目绩效指标及指标景值，由于篇幅有限，这里省略。代入计量模型，即可得出指标关联度、综合关联度的运算结果（表3）。

表3中Kj（xi）（i=1，2，…15）即第i个指标对应各评价等级的关联度。以指标单位面积投资额（x1）为例，可知，其对应4个评价等级的关联系数分别为K1（x1）=0.0313、K2（x1）=-0.0156、K3（x1）=-0.0656、K4（x1）=-0.0771，因此可以判定该指标属于级别N01，即“优秀”。同样的道理，可以得到其他指标评价结果。

Kj（I）是指多指标加权求和的综合等级关联系数，K1（I）=0.0273、K2（I）=-0.1383、K3（I）=-0.7274、K4（I）=-0.8809。可以判定该土地整理项目绩效达到等级N01水平，即为“优秀”。这一评价结果与实际情况基本相符，该项目被评为“浙江省2009年度土地开发整理十佳示范项目”。

虽然项目综合绩效达到了“优秀”水平，但K1（I）=0.0273说明该项目等级关联度还比较弱，刚好达到“优秀”等级的“门槛线”，究其原因主要是由某些指标还没有达到“优秀”水平所导致。

从单个指标绩效评价结果来看，杭州市余杭镇北片土地整理项目绩效指标中有10个指标绩效水平达到“优秀”，分别是单位面积投资额（x1）、预算执行偏差率（x2）、按期竣工率（x4）、公众参与度（x5）、工程质量优良率（x6）、机耕面积增加率（x8）、灌溉面积增加率（x9）、田间路网密度（x10）、公众满意率（x13）和植被覆盖率（x15）；4 个指标达到“良好”，分别是管理规章健全度（x3）、耕地面积增加率（x7）、粮食产能提高量（x12）、景观改善度（x14）。此外，农地年收入增加量（x11）指标只达到“一般”水平。单指标评价结果表明“农地年收入增加量”指标成为阻碍该项目绩效等级关联度提高的主要因素。

表2 土地整理项目绩效指标经典域的取值区间Tab.2 Valuing range on the classic field of the performance indices of LCPs

表3 杭州市余杭镇北片土地整理项目绩效水平的测度及评价结果Tab.3 Calculation and assessment results of performance level of LCPs in the north part of Yuhang Town of Hangzhou City

4 结论与讨论

（1）绩效不仅仅是对结果的衡量，还包括对过程的衡量。已有土地整理项目效益评价只注重对项目实施结果的评价，对“绩效”概念的理解过于狭隘和片面。土地整理项目绩效应该是项目的结果绩效和行为绩效的综合，明确界定绩效概念并在此基础上构建评价指标体系有利于保障土地整理项目绩效评价的全面性、科学性。（2）实证结果显示，杭州市余杭镇北片土地整理项目绩效水平为“优秀”，评价结果与实际情况基本相符。虽然如此，K1（I）表明该项目绩效等级关联度比较弱，“农地年收入增加量”指标成为阻碍该项目绩效等级关联度提高的主要因素，因此，该项目区应该在现有的项目平台上，通过进一步实施农地规模经营、调整种植结构等手段来提高农地年收入，继续增强该项目在“优秀”绩效等级的关联度。（3）研究结果表明，物元评价法适合用于土地整理项目绩效评价。不仅如此，其单指标评价信息可以揭示出土地整理项目存在的绩效问题，有利于促进土地整理项目绩效的进一步提升和改善。

由于中国土地整理事业发展尚不完善，土地整理项目绩效评价工作尚未开展，可资借鉴的研究成果以及相关数据资料都非常有限，因此，本文的绩效评价指标选择和评价等级标准确定都是探讨性的，还有待进一步检验和深入研究。

（References）:

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Performance Evaluation of Land Consolidation Projects Based on the Matter-Element Method Under“Process Logic”Framework

LUO Wen-bin1,WU Ci-fang2,YANG Jian2
（1.Department of Land Management,College of Public Administration,Zhejiang University,Hangzhou 310029,China；2.Land Consolidation and Rehabilitation Center,Ministry of Land and Resources,Beijing 100035,China）

The purposes of this paper are firstly to compensate for the defects in the defined concept of“performance”and the used methods in the efficiency assessment of land consolidation projects（LCPs）,secondly to define the connotation of performances of LCPs,and thirdly to establish performance assessment index system for LCPs with an empirical study.Methods of matter-element analysis,analytic hierarchy process（AHP）and empirical approach are employed.The results indicate that:（1）the performances of LCPs should combine the“result performance”with the“behavior performance”.Basing on the combination,the performance assessment index system of LCPs can be then established under the“process logic”framework;（2）according to the results of empirical assessment,the performance level of LCP in the north part of Yuhang Town in Hangzhou City,is ranked as“outstanding”,which is basically in accordance with the reality.However,the indicators ofK1（I）,which equal to 0.0273,indicates that the coefficient of the correlation of the assessed rank is relatively weaker,which means that the performance of the LCP project is just abovethe threshold of"outstanding"level.It is concluded that scientific definition of"performance"is conducive to enhance the comprehensiveness and scientificity of the performance assessment of LCPs.The matter-element model is suitable for the performance assessment of LCPs because more specific problems existing in LCPs can be discovered from the single index assessment information,and it is helpful to accelerate the improvement and upgrade of the performances of LCPs.Basing on current project-platform,several methods should be implemented in the empirically studied area may implement some methods,such as farmland management in larger scale and readjustment of agricultural structures,in order to increase the annual income from farmland,which is good for the continually remaining and even enhancing of the correlation of the LCPs with the“outstanding”level.

land consolidation;land consolidation projects（LCPs）;performance assessment;matter-element model

F301.2

A

1001-8158（2010）04-0055-07

2010-02-03

2010-03-14

国家科技支撑计划课题资助（2006BAJ11B03）。

罗文斌（1982-），男，湖南衡南人，博士研究生。主要研究方向为土地资源管理、土地整理评价与城市生态。E-mail:luojie82610@126.com