“共担·互补·协调”的新型养老保障体系研究——以浙江省为例

□ 董红亚

“共担·互补·协调”的新型养老保障体系研究
——以浙江省为例

□ 董红亚*

养老保障体系是一个复杂的系统,其中政府和家庭的责任及其关系问题是最关键的内容之一。探索建立“共担·互补·协调”机制,对于构建行之有效的新型养老保障体系,提高老年人的生活质量具有重要的意义。浙江省对此进行了实践探索,形成了“政府—家庭”责任共担模式的新型养老保障体系,取得了有益经验,具有先发性和典型性。进一步完善新型养老保障体系,必须发挥政府主导责任,探索研究家庭养老社会政策。

政府-家庭共担、互补协调机制;新型家庭养老

实际上,不仅在照护领域,而且在整个养老领域,正规组织和非正规组织都存在类似的,但内涵更为丰富的关系,可进一步概括为“共担·互补·协调”机制。意即政府和家庭虽然在结构上存在差别,但两者可在不同时间、环境里相互配合,实现不同责任的分担及功能的互补,共同完成社会养老任务。“共担”是指无论从历史发展,还是从内在责任看,政府和家庭都是养老所不可或缺的重要责任主体;应基于共同目标,共同努力、共担责任。“互补”是指结构、功能相异的政府和家庭,在养老保障过程中各有所重、各有所为,又相互促进、互相补充,做到资源整合、有效利用。“协调”是指政策、法律、道德、文化等保障要素密切配合、分合有序,共同促进政府和家庭履行职责,实现整个机制的和谐运行。这三者中,“共担”是前提,“互补”是基础,“协调”是关键。

二、“共担·互补·协调”机制的构建意义

构建“共担·互补·协调”的养老保障机制符合我国国情,符合政府和家庭的各自职能,是解决养老保障问题的基本途径,具有重要的理论意义和现实意义。

首先,政府、家庭共担责任是由我国老龄化特点和社会发展阶段决定的。我国的老龄化与其他先发国家比,具有完全不同的特点。一是老年人口总量大,程度深。2008年底,我国60岁以上老年人口已近1.6亿,占总人口的12%;其中80岁以上人口1805万,占老年人口的11.28%。到2020年,老年人口将达到2.48亿,老龄化水平将达到17.17%,80岁及以上老年人口为3067万人,占老年人口的12.37%。这样庞大的老年人口和高龄人口数量集中于一国,在人类发展史上绝无仅有。二是路径特别,农村高于城镇。农村的老龄化水平高于城镇约1个百分点。这与发达国家城市人口老龄化水平一般高于农村的特点相反。三是发展速度快,超前于现代化。除日本以外的发达国家65岁及以上人口占总人口的比例从7%提高到14%,所用时间都在45年以上,进入老龄社会时已基本实现现代化,而我国可能只用27年时间,而且在尚未完全实现现代化、人均国内生产总值刚超过1000美元时成为老龄社会的。

老龄化的上述特点,直接造成社会供养成本提高、医疗支出增加、劳动年龄人口萎缩、长期照护成本持续上升、农村养老问题突出等问题,影响家庭和谐和社会稳定。但我国社会主义初级阶段的发展特征,并且处于人均G DP刚超过3000美元的现代化初期,不可能由政府或家庭等单一主体解决如此庞大的养老问题。

从政府方面看,总体财力不足。2008年,我国财政总收入6.1万亿元,人均G DP为3140美元左右,与发达国家进入老龄社会时人均G DP一般都在5000到10000美元以上相比,政府一时难以建立全面的养老保障制度,提供高标准的养老条件。而实际情况也是如此。如以2008年末参加城镇基本养老保险人数21890万人计算,我国养老保障覆盖人数为16.4%,加之享受最低生活保障部分老年人口、在各类收养性社会福利单位供养的189万人,以及机关、事业单位工作的离退休人员,覆盖人数估计不会超过20%。就标准来看,2009年以企业退休人员养老金居于全国各省区第一的浙江省来看,月人均也只有1445元。至于社会救助、社会福利等项目,针对的都是极少部分人群,标准更低。

从家庭方面看,一是表现为经济供养的不足。2008年全国城镇居民人均可支配收入15781元,农村居民人均纯收入4761元,在恩格尔系数城镇为37.9%、农村还高达43.7%的情况下,①本部分数据来源:中华人民共和国国家统计局《2008年国民经济和社会发展统计公报》。家庭或个人自身难以通过市场购买的方式实现社会养老。二是表现为人力支持的不足。我国平均家庭规模从“三普”时的4.41人下降到2006年为3.17人,而且“四二一”家庭、核心家庭逐步增多;城乡人口迁移和流动加剧,导致空巢家庭增加。农村青壮年大规模转向城市就业,使农村养老问题更加突出。目前,城市老年空巢家庭已达到49.7%,农村空巢和类空巢家庭已达到48.9%。②全国老龄办副主任吴玉韶在2009年全国老龄统计和信息工作座谈会上的讲话。全国老龄工作委员会办公室中国老龄门户网站,2009 -4-2。家庭小型化及人口流动加速,致使家庭养老资源减少,家庭已难以独立担当养老的重任。

其次,养老保障的复杂性、多样性和政府、家庭的不同功能使互补成为可能和必要。老年人既有维持基本生活的物质需要,也有心理慰藉等精神需要;既有身体许可时自我照护、照护他人的需要,也有生理衰弱时希望得到照护、有所依靠的需要;既有基于吃、穿等基本生活的低层次生存需要,也有基于爱和尊重等老有所为、自我实现的高层次需要。落实到每个老年人,这些需要因其不同的个性特点,又体现出不同的需求。因此,多样化、个性化的需要构成了多层次的养老保障需求。这些特点,要求提供保障的养老主体具有不同的功能,能够调动相应的社会资源,同时实现有机整合,给予满足。

政府和家庭是两类具有不同功能的组织。政府是正规组织,其优势在于能够以国家强制力为后盾,调动全社会资源,解决养老面临的共同问题。主要的办法是通过建立完善的社会保障制度,实现社会养老,依法依规维护老年人基本生活权益。其深刻意义在于,社会养老在整个社会范畴内,而不只是家庭或家族范围内考虑代际关系,分散风险的能力更强。同时,它将分散于个人的资金、物资、人力等资源统一组织起来,通过法律法规、政策措施等国家强制力,调动给有需要的老年人,从而实现养老资源在全社会的有机整合。而提供专业化、标准化的养老服务,不仅弥补了工业化社会造成的家庭养老人力支持上的不足,而且消解不规范的家庭照护可能带来的隐患。

家庭是非正规组织,在社会成员的日常生活中发挥潜移默化的作用,其优势在于直接面对老人,了解老人的需求,因而体现出个性化。这种基于情感、日常生活互动及义务自然形成的非正规组织,在老人日常照料、情感交流、应付突发事件和提供包括经济在内的即时帮助时,其作用为正规组织所不能。

强调家庭在养老保障中重要职能作用,不是简单的回归传统,而是在健全完善现代社会保障制度前提下,在政府确立主体责任基础上家庭职能的归位。传统的家庭养老职能是全方位的,既有经济互助职能,也有精神互助职能。讲家庭职能回归,很大程度上是对家庭精神价值的肯定,推动家庭在养老保障中发挥精神互助职能,并承担力所能及的经济互助职能。而对经济的承担,则由我国处于社会主义初级阶段的发展特征决定的。

再次,政府、家庭内外软硬的协调配合才能促进养老保障体系的顺利运作。养老保障体系是指在一个特定社会对老年人群生活的支持系统。保护老年人的权益,满足他们的基本需求是这个系统的首要原则和基本目标。一般包括三方面内容:一是为老年人提供的各种物质保障;二是为老年人提供生活照料和情感寄托的人力资源保障;三是体系自身运作的社会条件,包括政策、道德和法律支持,即养老的政策、道德、法治和文化保障。三个方面互相关联、相互制约,前两个是养老所需要的直接资源,第三个方面则属于促使养老资源正常运作的保障机制。

具体到实践,养老保障体系还需要一定的运行机制来保证,包括:一是负责管理养老事务的从中央到地方的机构及工作人员;二是相关制度、政策和法规;三是养老的思想和观念。从宏观来讲,健全的机构设置,完备的政策、法规配套既是政府在养老中主导作用的主要体现,也是确保养老行为实施及运作的保证,是任何个人、家庭和其他社会组织都无法替代的;在某种意义上,也是促使从非正规养老到正规养老转变及提升的标志。从微观来说,养老最终或主要要落实到家庭成员身上,血缘亲情是家庭养老的最淳朴天然的道德基础,但它是软的、不稳定的且具有很大的个人觉悟差异。只有通过外在的象征国家权利的政策、法律的强制,通过文化教育的渗透(主要是孝文化),才能把这种基于天然情感的朴素道德内化为责任,并在观念上强化、在行为上固化。从这一意义上讲,作为社会现象的家庭养老,其强盛衰弱的变化与政府行为密切相关(姚远,1999)。因此,政府和家庭的协调,在本质上的一致性,是养老保障体系有效运行的关键环节。

可见,确立“共担·互补·协调”机制的意义在于,为解决我国目前面临的养老保障问题的主要矛盾,即庞大的养老需求与有限资源供给的矛盾提供一条基本思路。一方面,数亿老年人口需要吃、穿、住、医等基本的物质保障,需要生活照料和护理,需要精神慰籍和情感寄托。另一方面,满足这一需求的资源比较有限,没有一个主体能够独立担当。更重要的是,这一矛盾是在社会现代化过程中发生的,原有建构在计划体制上的、以家庭养老为主的养老保障体系被打破,而现代社会保障制度尚未健全,社会养老不能完全满足养老需求,因而必须充分认识政府、家庭不同的功能特征,使之共担责任、互补协调。可以说,“共担·互补·协调”既是构建新型养老保障体系的主要理念,也是其健康运作的重要机制。

三、“共担·互补·协调”机制类型及浙江实践

浙江省提前全国13年进入老龄社会,老龄化程度较深。2008年底,60以上人口达到729.38万人,占总人口的15.56%,其中80岁(含)以上人口110.06万人,占老年人口总数的15.09%。省委、省政府一直来高度重视老龄事业,探索形成了新型养老保障体系,较好地保障了老年人的基本生活权益,老龄事业整体水平走在全国前列。因此,浙江省的工作做法、经验具有先发性和典型意义。

浙江省把解决养老问题放在整个大社保体系建设中,初步形成了具有浙江特点的新型养老保障体系。这一体系在注重政府承担责任同时,注意发挥家庭的基础性和战略性作用,注意在不同的保障项目上体现政府、社会、家庭、个人各自不同的作用,在实践中体现为相应的类型。

1、“政府主体—个人主体”型,最为典型的是社会保险制度

一是养老保险。浙江和全国一样,养老保险费由个人账户和社会统筹组成,个人和企业各自缴费。已在部分县市试行的新型农村社会养老保险,实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇,财政支付最低标准基础养老金。二是医疗保险。基本医疗保险费由单位和个人共同缴纳,实行个人账户和统筹制。新型农村合作医疗制度,虽然明确以家庭为参保单位,但在享受时仍以个人为单位。

社会保险政策都在政府主导下完成的,有的还由国家强制力保证,如实施的“五险合一”收费办法,由税务机关直接收取;都强调个人责任,个人交费,个人享受;个人交费从工资中扣除或自行直接交纳①社会保险中个人缴费,严格说来和家庭成员没有直接关系,但不排除有的家庭成员替代交纳,特别是在农村社会保险、新型农村合作医疗制度中。,政府通过管理使其增殖,或财政补贴的方式。因此,社会保险体现出政府和个人主体的共同责任。

2、“政府主体—家庭主体”型,最为典型的是最低生活保障制度

浙江省从1996年开始就探索建立城乡一体的最低生活保障制度,对家庭人均收入低于当地低保标准的困难群众进行补差救助。医疗、住房、司法、就业等其他社会救助项目,大都依托低保制度,通过家庭收入调查,获得相应的救助。

这一制度安排,把包括老人在内的社会成员纳入家庭,通过家庭成员的互助互济达到保障基本生活的目的。在这类项目中,政府的主导作用表现在资金、实物的无偿给付,家庭必须保证共同生活的成员已尽最大努力而仍然不能达到基本生活水准,才有资格向政府申请救助。从这一意义上讲,家庭的责任比较重。

3、“政府主体—家庭补充”型,最为典型的是老年福利服务制度

自上世纪90年代开始,浙江省先后探索社会福利社会化、构建新型社会福利体系,实施集中供养工程等,目前初步形成了老年福利服务制度。截止2008年底,全省共有各类养老机构1388家,拥有床位数12.65万张,入住老人8.11万人。老年津贴制度是另一典型。从2006年开始,浙江省已有20多个市县为没有基本社会保障的农村老年人实行生活补助金制度,补助金额每人每月30～100元不等。

这类制度主要由政府负责任,带有普惠性。老年福利服务制度,政府其实起主体作用。一方面,国办机构供养的孤寡老人基本没有家庭。另一方面,当老年人进入机构供养时,其生活保障和服务的主要责任由政府或机构承担,虽收费但带有一定的福利性质,家庭成员除非制度性的探视以外,没有其他的约束。

4、“政府倡导—家庭主体”型,最为典型的是居家养老服务制度

2005年,全国老龄办、民政部等在全国总结推广的宁波等地的这一制度,通过购买服务,社区组织负责落实,形成相应的工作机制,支持老人在家养老。到2008年,全省已有半数县市开展此项工作,投入经费6034.5万元,建立居家养老服务组织1162个,享受政府补贴服务的老年人数达2.29万人。除此外,就是传统家庭养老制度。当前我国大部分老年人,在经济上,通过自我养老和子女资助来实现;服务上,通过个人自我照护、夫妻之间的相互支持和子女的照料来完成。

居家养老服务是对传统家庭养老的创新,政府起着倡导的责任。出资建设社区为老服务设施、为特殊困难老人购买服务、组织培训护理人员等,相对于家庭对养老的投入,主要还是倡导性的。至于传统家庭养老制度,政府真正起着提倡作用。1993年,中共中央明确,“社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。”②《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,十四届三中全会通过,1993.11.14。近年这一提法虽然不见正式文件,但事实上对绝大部分老年人来说,养老主要还是以家庭和自我为主。

5、“政府倡导—社会主体”型,最为典型的是老年人优待制度

这一模式在老年保障中比较特殊。《老年人权益保障法》及其浙江的实施办法等,明确规定了对老年人的各方面优惠措施,其实施主体是社会。社区为老服务也可视为这一类。1987年开始,浙江省逐步探索形成了包括为老服务在内的社区服务系列。老龄系统同时实施社区老龄工作“3587工程”①社区老龄工作“3587工程”,即建立和完善社区老龄工作的3个组织(协调组织、中介组织、志愿者组织);建立健全社区为老年人服务的5个网络(养老保障网络、医疗服务网络、生活照料网络、文化教育网络、权益维护网络),开展社区老龄工作的8项任务(老年服务体系、健全老龄工作组织队伍、整合工作经费保障体制和运行体制、开展老年文体活动、开展老年教育活动、开展帮扶救助活动、开发社区老年人才、维护老年人合法权益);实现社区老龄工作的7项标准(老年工作机构健全、为老服务设施完善、老年文化教育缴费落实、老年活动丰富经常、组合字作用发挥明显、老年权益得到维护、社区敬老氛围浓厚)。。应该说日益完善的社区为老服务网络,为居家老人提供了方便。

上述五种类型,进一步归纳,可并为三种:“政府主体——家庭主体”型、“政府主体——家庭补充(倡导)”型、“家庭主体——政府补充(倡导)”型(见图1)。从社会保险制度的本源看,这一项目应该是个人主体责任,但目前保险给付标准不高,事实上没有真正达到个人自主的程度,需要家庭成员互助作为补充,因此还属家庭主体。社会主体,说到底是政府在后面的资金支持和人力、物力的投入,本质上反映了政府主体责任,因而可归纳到政府主体中。这也是本课题把政府和家庭作为现阶段最主要的主体予以凸显,进行研究的原因和意义所在。

图1 “政府—家庭”责任共担模式关系图

四、完善新型养老保障体系的相关探讨

浙江省的新型养老保障体系随着现代化进程仍处于不断探索中。作为养老的两个重要主体,政府和家庭都肩负着为老年人提供高质量服务的责任。政府由于其特点,具有主导性的优势;而家庭作用的发挥需要借助政策的力量进行保障。因此,完善养老保障体系,必须有针对性地发挥政府的力量,克服薄弱环节,探索研究家庭养老社会政策。

第一,切实履行政府构建养老保障体系的主导职责。目前,养老保障的整体水平还不高,主要是城乡发展不平衡、保障待遇低、福利服务的面比较窄。2008年底,浙江省城镇基本养老保险覆盖人数1293万;有428.71万人参加农村社会养老保险;新型农村养老保险参保人数91.7万人。这三部分人数相加占全省人口的36%,如以3000万农村人口计,则农村覆盖率只有17.3%。全省城镇月人均养老金1445元,相比当年城镇年人均消费支出15158元,是比较低的;农村更低,从每月十多元到几十元不等,与农村年人均消费支出7072元比,有明显差距。在机构养老的人数只占老人数的1.1%;居家养老还刚刚起步,享受老年津贴人数约占农村人口总数的4.3%。因此,政府必须切实负起主导责任,凡服务型政府应该的职责,都要认真执行到位。在理念上,改过去的“广覆盖”向“全覆盖”转变,不断加大投入,使所有老年人都享有基本的社会保障,保持他们较好的生活水准。

在构建过程中,要认真分析保障项目的性质,从其特点出发,制订相应的政策措施。从强制性、统一性的角度看,社会保险要强于社会救助,社会救助又强于社会福利。具体到各省(市、自治区),自主制定政策的权限不一,社会福利方面最大,社会救助次之,社会保险最弱。

强制性:社会保险→社会救助→社会福利

灵活度:社会福利→社会救助→社会保险

因此,省政府和有关部门可以在社会福利、社会救助方面有更大的创新,不断完善新型社会福利和社会救助体系,加快建设养老机构,制定严格的工作规范和服务标准,以此提供高质量的福利服务。要在全省建立统一的老年津贴制度。这一津贴有别于目前推出的新型农村养老保险中财政补贴部分,其功能主要用于老年照护。要通过完善这些制度,确保老年人在经济上的自主性。从一定意义上讲,只有保持经济上的独立性,才有人格上的完整性。而这正是政府的主要责任。

第二,确立起家庭养老社会政策理念。家庭养老作为传统社会的主流养老方式,似是自然,但并不是自主发生作用的。因为应该做的并不等于实际就会做,从观念到行为的转变,在这里要受家庭实际经济、生活状况的制约,有兄弟姐妹间推诿的冲突,受代际关系好坏的影响,有家庭不同成员道德境界、觉悟差异的不同等;因此,封建社会的统治阶级通过政治、思想、文化,甚至于刑法的支持,把家庭养老上升到政府行为。正是由于长期严密、完整的监督保障措施,才使得以天然的以血缘亲情为支撑的养老行为,内化为全社会自觉的责任;同时使养老在内容上从物质侍养到精神敬养得以完善,操作上通过日常礼仪、居住方式的规定得以具体化,行为上上升为政策、法律而得到进一步的强化。

在现代社会保障制度下,承认家庭养老中的精神互助职能、力所能及的经济互助职能,可借鉴其中有益的做法,而不能仅仅停留在舆论的宣传和道德的倡导上。要确立起家庭养老社会政策的理念,从法律、文化、道德、政策制度等层面,建立健全现代家庭养老社会政策,形成支持家庭发挥养老职能作用的良性机制。

第三,研究出台支持家庭成员养老行为的政策。我国现行的政策、法律仅仅强调赡养老人是子女的义务,而对子女应有的权益却未予明确。家庭养老要维系,家庭成员是其中重要的经济和人力保障资源,必须有对其行为的各项政策支持和规范引导。要把这些政策措施列入新型社会福利体系中:一是经济方面,对三代或二代以上均已60岁的同堂家庭给予个人所得税方面的费用扣除,或者给予财政补贴。在原有各种保障的基础上,增加对有高龄老人的贫困家庭的补助金额。二是福利服务方面,凡赡养年迈父母的家庭,有优先使用社会服务设施的权利。两代均已60岁以上的家庭,优先进入养老机构。凡与老人合住的家庭,住房面积可适当放宽,对家庭住房紧张的要优先优惠划拨住宅基地,以提供照护的方便。三是人力保障方面,鼓励家庭成员进行照料,给予家有80岁以上老人的家庭一定的年假,或者相应的护理补贴。建立家庭社会工作者支持制度,对于养老照护出现困难的家庭,通过专业社会工作者给予指导。四是教育方面,主要是加强传统道德教育和家庭美德教育,强化赡养老人是每个公民的责任意识,创造一个孝敬老人的和谐环境。五是法治方面,大力宣传维护老年人合法权益;把家庭养老纳入乡规民俗,利用子女婚嫁或父母进入老年期的时候,签订《赡养老人协议书》,落实具体的权利、责任和义务。□

(责任编辑:熊 觉)

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1007-9092(2010)03-0098-06

养老保障体系是一个复杂的系统,涉及政府、家庭、个人等各个主体。目前,主流的思潮是大力发展社会养老,强化政府在养老中的责任。这固然是社会发展的进步,但从我国社会发展阶段和老龄化的特点看,单纯强调政府主导的社会养老,客观上弱化了对家庭作用的培植,不仅不能解决养老问题,老年人的生活质量也难以提高。因而有必要充分认识新时期家庭养老职能的本质,确立起家庭养老社会政策意识,构建政府和家庭“共担·互补·协调”的养老保障模式。

一、“共担·互补·协调”机制的内涵

我国老年学研究起步较晚,始于1982年维也纳老龄问题世界大会后①1958年中国科学院建立的老年学研究室,主要研究和讨论自然科学和老年医学问题,涉及老年学理论研究很少。。总体看,存在数据丰富,理论贫乏的情况(李兵,杜鹏,2005)。政府和家庭等养老主体之间的关系问题也是如此,研究不多,或论之不详。国际上与之相关是“平衡协调论”(“平衡理论”)和“功能区分论”(“责任分担理论”)②熊跃根在《需要、互惠和责任分担》一书里,把它翻译成“平衡理论”和“责任分担理论”;姚远在《非正式支持与研究综述》一文中,把它翻译成“平衡协调论”、“功能区分论”。,由美国社会学家Litwak等在20世纪60年代提出并发展起来,用于解释和指导非正规组织(也称“初级群体”,在养老领域里主要指家庭)和正规组织(政府、正规的养老组织)在老人照护上,互动交换过程的一个理论。这一理论认为,正规组织的发展并不能够取代非正规组织的功能或降低其重要性;相反,它们之间存在着相互依赖、功能互补的关系,二者不是相互排斥、对立的。同时,还强调应在家庭等初级群体与正规组织之间保持协调关系(Litwak,1966;Sussman, 1977)。

董红亚,女,浙江教育学院人文学院副教授,哲学硕士,主要从事中国传统文化与为老服务等问题的研究。此文为2009浙江省社科联立项课题——“现代养老保障制度下家庭职能定位研究”(2009B24)成果之一。