新型农民合作经济组织与乡村治理

苗月霞

(中国人事科学研究院国外人力资源研究室,北京 100101)

□中国农村基层治理研究□

新型农民合作经济组织与乡村治理

苗月霞

(中国人事科学研究院国外人力资源研究室,北京 100101)

改革开放后,一些新型农民合作经济组织陆续出现在中国农村基层社会中,虽然这些新型农民组织还很不完善,存在一些发展中的问题,但是它们的出现与发展,有利于突破传统乡村血缘和地域的限制,形成更广范围的社会信任与互利合作,代表了乡村现代社会资本的未来,在乡村治理中的积极作用已经很明显地体现出来了。乡村政府应该大力扶植新型农民合作组织,以便为乡村社会治理和长期发展奠定良好的社会基础。

新型农民合作经济组织;社会资本;乡村治理;村民自治＊

苗月霞博士

新型农民合作经济组织是指在农村改革过程中兴起的经济合作组织,之所以强调新型,是为了和建国之后集体化过程中的合作社相区别。新型农民合作经济组织是当前中国乡村地区的专业合作社、社区合作社、专业协会或专业技术协会、各类经济联合体、合作社之间组建的联合社等组织的总称,是中国农民在家庭承包经营的基础上,依照加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还等原则,按章程进行共同生产经营活动的经济组织[1]35-36。

目前乡村地区除了党支部、村委会等政治性组织之外,新型农民合作经济组织已经成为很普遍的农民经济组织,它们与传统的合作经济组织相比,是全新的合作组织形式。农民参加经济合作组织完全是自愿的,真正实现了自主加入和自由退出;合作经济组织的产权清晰,承认农民个人产权,不会一讲合作就“归大堆”,合作并不改变家庭经营体制;新型农民经济合作组织不受地域限制,可以是村内合作,也可以是跨村甚至跨乡、县合作,还可以联合其他地区的农民加入。这些形式各样的新型农民合作经济组织在改革开放之后出现并不断发展,证明农民还是有合作的愿望和一定的合作能力的。建国初期农业集体化过程中的“大锅饭”其实是违背了合作经济组织的原则的,引起了农民的反感,并最终导致了人民公社和生产队集体的解体。国家强制推行的合作经济组织解体后,农民根据生产经营的需要,走上了新型的合作经济道路。在新型农民合作经济组织的发展过程中,政府和农民组织的关系逐步走上良性互动的轨道,这在农民合作经济组织的发展过程中得到了明显体现。

一 新型农民合作经济组织的发展概况

中国共产党的十一届三中全会后,农村经济体制改革使农民回归到以家庭为单位的生产经营轨道,农民获得了经营自主权,劳动积极性空前提高,农业生产大幅度增长。但是家庭经营条件下也出现了一些一家一户农民难以解决的问题,尤其是单个农民家庭无法适应市场经济日益激烈竞争的挑战,于是农民合作经济组织就在农村经济体制改革的过程中产生了。早在 1980年,四川郸县农民就自发成立了养蜂合作组织,之后广东等地也出现了农民专业经济合作组织,但是这一时期农民合作经济组织大多处于自生自灭的自发状态。到 1980年代中后期,农民合作经济组织得到了有关政府部门的扶持而迅速发展。1986年 1月,国家科委、中国科协联合提出把支持推动农民合作组织的发展和提高作为科普工作的重要内容;1987年下半年,由国务院农村发展研究中心、农牧渔业部、商业部和中国科协组成的农村专业技术研究会联合调查组赴四川、山东和广东等地调研,并于年底召开了全国农村专业技术合作组织理论研讨会。政府的支持大大推动了农民合作经济组织的发展。据统计,1987年全国农民专业合作组织已经有 7.8万个。其中最多的是四川省,有 1.1万个;其次是黑龙江省,有 7 850个,湖南省有 7 150个;再次是山东省,有 6 195个;1 000个以上的省有 15个[2]。之后随着农村经济体制改革的不断深入,越来越多的农产品实行市场调节,农民对产中、产前、产后服务提出了新要求,从而出现了一批具有一定科技水平,同时又有综合服务能力的农民经济合作组织,组织规模也迅速扩大。1993年底,全国县以上各级专业合作经济组织联合会达到1 700个,其中地区性联合会 800多个,全省性联合会 24个,跨省联合会 40个。在这些合作经济组织中,种养业合作组织约占 90%以上,涉及门类和产品达 140多种。1994年初,国务院明确农业部作为指导和扶持农民合作经济组织的行政主管部门,在政府部门的大力支持下,农民合作经济组织迅速发展。据农业部2003年软科学课题“农民合作经济组织专题研究报告”调查资料显示,中国 30个省市区(不含西藏和台湾)农村有各类合作经济组织 140多万个,其中规模较大、管理较好、活动能力比较规范的,共 95 330个,会员 1 150多万人[1]94。进入新世纪,农民合作经济组织的发展进入了空前良好的时期。2003年 3月颁布实施的新《农业法》第 11条规定,国家鼓励农民在家庭承包经营的基础上,自愿组成各类专业合作经济组织;同时实施的《农村土地承包法》第 42条规定,承包方之间发展农业经济,可以自愿联合将土地承包经营权入股,从事农业合作生产。这些新法律法规的出台和实施,表明国家支持农民发展专业合作与土地股份合作等不同形式的合作经济组织,为新型农民合作经济组织的发展提供了制度保障。

当然,虽然近年来我国乡村新型农民合作经济组织已有很大程度的发展,但是总体而言还处在一个初级的低水平阶段,发展过程中还存在很多问题。例如,全国各地农村合作经济组织数量还是相对较少,覆盖面还较窄,规模不大,加入合作经济组织的农户只占乡村总户数的 5.27%,比例还很小。同时,农民合作经济组织在不同地区的发展很不平衡,在各省内各地市的发展也不平衡,例如河北省石家庄市等 6个地市的农民合作经济组织 1 781个,占全省总数的 80%,而全省有 20%～40%的县在发展农民合作经济组织方面还是空白。宁夏回族自治区的 394个农民合作经济组织中,有 339个分布在商品农业比较发达的引黄灌区,占总数的 88.2%。另外,已有的合作经济组织活动区域大多数局限在乡域范围内,比例高达 90.66%,跨乡的只有 8.36%,跨县以上的不过 2.98%;而且相当多数的村级经济合作组织的制度建设和运行机制仍不健全,全国乡村合作经济组织中制定有章程或正准备制定章程的仅占调查问卷样本数的 4.1%[1]105。

尽管还存在各种发展中的问题,但发展新型农民经济合作组织的重要性和必要性已经被多数农民所认识。相关调查显示,认为有必要大力发展合作经济组织的农民人数比例远远超过认为没有必要的。而且,越是缺乏合作经济组织的地区,认为需要发展新型合作经济组织的农民人数越多。例如,海南、河南、湖北、山西等省农民合作经济组织发展落后,这些地区认为有必要大力发展的比例都超过了浙江、云南等合作经济组织较发达的地区。调查中一个有趣的例外个案是江西省,江西省没有新型农民合作经济组织,但是认为有必要大力发展的比例却低于其他地区,这可能与江西省宗族组织发达,在一定程度上能代替合作经济组织的职能有关。有些类似的还有浙江省,浙江省的农民合作经济组织发展程度高,同样宗族组织也相对发达,调查显示该省认为有必要大力发展合作经济组织的农民人数比例也较低。如果这一推论正确,那么可以预测,随着市场经济的发展,宗族组织的作用将越来越小,农民对合作经济组织的需求将越来越大[3]29。

进入 21世纪,在长江三角洲等经济发达的地区,新型农民合作经济组织的发展已经呈现出强劲的势头,各种合作经济组织类型多样,数量激增,对当地经济社会发展起到了明显的促进作用。据江苏省委农工办和农林厅的调查统计,到 2003年底,江苏省共有农村专业合作组织 5 218家,其中专业合作社 1 859个,入社社员 124万人,销售收入 113亿元;专业协会 3 359个,会员 106万人,会员销售收入 209亿元,协会自身销售收入 64亿元。其中省级示范合作社和考核单位共 150家,社 (会)员 23.39万人,运销农产品共 526吨,加工农产品 123.6吨,合作经济组织自身实现销售收入 47.8亿元,利润2.6亿元,年末资产总额 12.5亿元。据江苏省相关政府部门规划,从 2003年起,每年新认定 30家左右省级示范专业合作组织,至 2007年共认定和扶持200家合作经济,全省入社 (会)农户数占农户总数的比例达到 30%以上。值得指出的是,江苏省新型农民合作经济组织的实际数量要超出上述调查数据,因为江苏省农工办系统在乡村推进的专业合作经济组织不包括村集体经济股份合作社和土地股份合作社[1]105。

二 新型农民合作经济组织对现代社会资本的培育作用

新型农民合作经济组织直接促进了农村经济的发展,增加了农民收入,提高了农民生活水平,很多统计数据已经有力证明了新型农民合作经济组织的显著经济效益。但是新型农民合作经济组织的社会作用还没有引起更广泛的关注,这是需要乡村治理领域的学者深入研究的重要课题。20世纪 90年代兴起的社会资本理论为乡村治理研究提供了一个新的理论框架和研究方法,其代表人物帕特南和福山的社会资本概念对分析农民合作经济组织的经济社会效益有较强的指导意义。

1993年,美国学者罗伯特·帕特南发表了其代表作《使民主运转起来》,也使社会资本研究在政治学领域的发展得到了迅速扩展和深化。帕特南在这一著作中提出了社会资本概念,用来指称社会组织的特征,诸如信任、规范以及网络,它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率[4]195。帕特南的社会资本概念被普遍接受,其运用社会资本理论和方法研究政治治理绩效的模式也得到了效仿和推广。另外,美籍日裔学者弗朗西斯·福山关于社会资本与经济发展的关系研究也产生了深远影响,福山把社会资本看成是一种有助于两个或更多个体之间相互合作、可用事例说明的非正式规范[5]。之后,研究者无论对社会资本概念有什么不同的界定,帕特南和福山关于社会资本经典定义内含的信任、合作、规范,都成为探讨社会资本相关理论问题必然包括的重要因素。帕特南关于社会资本的定义也适用于我国乡村治理研究,而且根据乡村社会资本和农民传统的血缘、地缘的紧密程度不同,我们可以把乡村社会资本划分为传统社会资本和现代社会资本。如果说家族和传统民间信仰属于更多具有血缘地缘色彩的传统社会资本,那么新型农民合作经济组织则可以对超越传统血缘的现代社会资本具有积极的培养作用。

在经济发达地区乡村合作经济组织迅速发展的带动和辐射下,中国乡村新型农民合作经济组织在各地呈现出良好的发展势头。多项研究的调查也显示,农民、政府和市场都需要新型合作经济组织,而且农民对合作经济组织的期望也越来越高,可以肯定,中国乡村新型农民合作经济组织将进入一个快速发展时期。随着大量新型合作经济组织的出现和发展,农村、农民和农业的发展将会受到深远的积极影响,乡村现代社会资本也会在这些新型合作经济组织的发展过程中茁壮成长,从而为实现乡村传统社会资本的转型以及现代社会资本的增量发展提供支持。

经过多年的发展,当前中国新型农民合作经济组织类型多样,既有社区型合作经济组织,也有以销售、加工为龙头或产销结合为主的专业合作社,还有各种行业或专业协会、各种经济联合体等组织形式,具体分类见表1。

实地调查结果显示,在表 1中几类乡村新型农民合作经济组织中,专业合作经济组织发展最快,也最为活跃;行业 (专业)协会次之;社区型合作经济组织数量相对较少;各种经济联合体比较松散,但是运行灵活、管理简单而有效益。由于组织形式和发展状况不同,各类新型合作经济组织对乡村社会资本培育的影响作用也不同。其中,专业合作经济组织和行业(专业)协会最能代表超越血缘和地域限制的现代社会资本的形成。

表 1 乡村新型农民合作经济组织的分类[3]57

在这四种类型的新型合作经济组织中,专业合作经济组织和行业 (专业)协会都是农民按照行业或生产经营同类农产品的产业链联合起来的业缘型合作经济组织,这些组织从一开始就打破了血缘和地缘的关系限制,其成员不局限于原来村组社区,也不是依赖家族血缘关系,而是实现了按行业和产业链组织,为实行跨村社、跨区域、跨行政边界的联合创造了条件,其生产经营范围超越了传统乡村地域和家族组织的限制,按照市场规律在更广阔的空间进行联合,为培育更广范围的社会普遍信任和互利合作提供了基础。在合作经济组织比较发达的浙江省,2 718个专业合作经济组织中,跨村社的组织占有很大比重,跨乡 (镇)的合作逐步增多,很快由2000年的 16.4%上升到 2004年的 29.3%,有些专业合作经济组织的生产基地已经开始跨省域辐射。例如开花县食用菌协会在上海、江西、湖北等地建立了生产基地;云和县农产品专业合作社的黑木耳种植已经发展到云南、贵州、四川等省区;桐庐县兔养殖业专业合作社已经发展到浙江、江苏、安徽等省的30多个县市;温岭市某西瓜合作社已经在全国建立8个生产基地,还筹划在澳大利亚建立西瓜生产基地,等等[3]54-55。行业 (专业)协会和专业合作经济组织类似,其生存和发展的环境是一致的,很多省份就把各种专业协会视同专业合作经济组织来对待。新型专业合作经济组织和行业 (专业)协会这种超越地缘、血缘关系的发展特征和趋势,使它们从一开始就为更大范围的信任合作提供了组织载体,成为培育新型现代社会资本的基础。

各种专业协会的迅速发展是和政府的支持分不开的。早在 1988年全国农村工作会议上,中央就提出了要“实行不同层次、各个环节的联合与合作”; 1991年《国务院关于加强农业社会化服务体系建设的通知》明确规定,农民专业技术协会、专业合作社是农业社会化服务体系的重要形式之一;之后每年的全国农村工作会议和涉及农村体制改革的重要文件,都要明确提到支持发展农民合作经济组织的问题。政府的支持为新型农民合作经济组织提供了良好的宏观政策环境,也正是在这种制度背景下,各种新型农民合作经济组织在全国如雨后春笋般地涌现并茁壮成长起来,成为乡村现代社会资本培育的重要载体。

与专业合作经济组织和行业协会相比,社区型合作经济组织带有地缘的特征,多是和村、乡社区地域有关的,有的甚至就是和村委会合二为一的“一块牌子、两套班子”的村经济联社或村小组的合作社组织。从目前的土地股份合作社、资本联合型股份合作社以及村集体经济改造型股份合作社的实践来看,由于受到地域、村民身份以及原有政治经济体制的限制,其进一步发展必须处理好以下三种基本关系：一是社区成员(以村或村民小组为单位)全员参加,同时合理界定新增成员 (由村域工业经济发展而进入的外来农民工等)的权利和义务;二是必须对原村组集体财产 (包括经营性资产)进行产权改革,处理好股份合作社与村集体经济组织的财产关系;三是必须整合原村组的组织资源,并且理顺与乡、村两级尤其是村级组织的关系。社区型合作经济组织的这些特点和要求,可能正是当前社区合作经济组织发展缓慢的重要原因。

至于各种经济联合体,它们是农民在农业生产和经营中对资本和劳动力需求超过家庭经营能力时而发生的一种简单的组织行为,是两个或两个以上共同出资、共同经营、共负盈亏的合伙人组成的临时性组织,是乡村互助传统在新时代的再现。这种联合体并不具备完整的组织结构体系,也不需要登记注册,具有明显的临时性,其成员大多带有家族血缘、亲缘或地缘关系色彩,除经济利益联系之外,感情因素也是连接成员的重要纽带[3]56-58。因此,社区型的合作经济组织和各种经济联合体,还带有地缘和血缘关系的传统社会资本色彩,并且由于受到这些小范围合作信任的限制而难以扩大规模,由此需要政府对其进行引导和帮助,以实现组织的现代转型。

三 新型农民合作经济组织与村民自治

农村人民公社解体后,我国农村开始实行“乡政村治”[6]的治理模式,即基层政府设在乡镇,村级实行村民自治。作为乡村基层治理模式的创新探索,村民自治在传统社会资本大量存在的乡村实行,运作过程中遇到的种种问题令人担忧,也引发了人们对村民自治制度的相关争论,对村民自治的批评之声从一开始就不绝于耳。例如,家族势力借村委会直选控制村委会,村民自治变成了家族自治;乡村派系斗争在村民自治过程中复活,扰乱基层社会治理秩序;等等。可以说,这些问题是乡村传统社会资本的负面影响和表现。但是另一方面,在家族、乡村民间信仰等传统社会资本复苏和蔓延的同时,随着市场经济的发展和村民自治的推进,在农村也出现了很多新型农民合作经济组织,其中有很多组织超越了乡村传统的血缘和地缘限制,在更广的范围内形成信任、互助与合作,成为现代社会资本成长的组织载体,对包括村民自治在内的乡村治理产生了积极的影响。当然,从总体上看,这些组织还处在发展的初级阶段,还带有传统社会资本的痕迹,受到传统社会资本的影响。但是这些组织却为乡村治理提供了新的载体,代表了现代社会资本的发展方向,对村民自治运作绩效产生了积极的影响。

虽然经济状况与基层民主政治的发展并不构成严格的正相关关系,但是新型农民合作经济组织对村民自治还是有直接或间接的积极影响。从社会资本的视角来看,新型农民合作经济组织产生了一些附属产品：一是合作经济组织的网络增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本,投机者要面临既无法在当前交易中获益,也无法在未来得到收益的风险,其博弈的重复性和联系性加强了;二是合作经济组织培育了强大的互惠规范,人们在互惠中加强了彼此联系的网络,并强化了包括信守诺言、遵守当地规范的行为;三是合作经济组织促进了交往,促进了有关个人品行的信息流通,个人的德行在交往中得以传播和交流,缺乏信任和合作的交往则加大了集体行动的困境,所以,交往越是频繁则人们的互信就越大,合作也更加容易;四是合作经济组织的参与网络可以成为一种文化的样式,并将影响未来的合作模式,比如,非正式的解决方案中使用的非正式约束规范[4]203-204。

在村民自治和乡村治理中,这些被帕特南称为“副产品”的结果实际上是集体行动的必需要素,它们有助于在相知相识的村民中形成一种民主的公共生活气候[7],从而能够促进村民自治中的民主参与。实际上,已经有实证研究证明了这一点。学者于建嵘对湖南农村的调查表明：“民间经济组织正在形成新的公共领域和公共权力。在湖南省衡阳县岳村,农民家庭参与的经济性组织主要是具有金融性质的‘会’。这种‘会’作为一种金融方式,因其属于公共生活,对社区治理和政治格局也产生了一定的影响。在乡村社会一般有两种金融方式,一是乡村社会之外的金融信贷,另一种则是乡村社会之间的民间借贷。农户为获得生产和生活急需的资金,也借助于两种方式,其一就是借贷,另一种则是通过具有合作性质的‘打会’或‘合会’。……这种经济上的共同体,在许多时候又表现在乡村政治上,特别是他们在对各种提留费用等经济上的事很敏感,在对村干部的评价上也较能达成共识。由于要处理会务,他们还经常在一起议论村政,有时也采取共同的行动以求影响村内的决策。”[8]但是在目前,新型农民经济合作组织对村民自治的制度化规范参与还存在着不足,需要在今后的发展中加以改进和完善。

农民新型合作经济组织从总体上对推动农村社会的进步起着积极的作用,但有些民间组织有时也起着十分消极的作用。例如,集体抗交国家的税收,宣传封建迷信,挑起宗族纠纷,组织村与村之间的械斗等。这反映出两个方面的问题：一是一些农民民间组织深受宗族势力的影响,甚至实际上为宗族势力所控制,有时其对村民的号召力甚至超过了村委会等村民自治组织。例如在俞可平考察的福建漳浦东升村,村里人多势众的黄姓四房和大房,几乎控制了所有的村民组织,其中以四房尤甚,大约 2/3的村民组织为其所控制。二是有些村民组织为了保护自己的小群体利益铤而走险,甚至违反政府法律和政策,上述东升村的邻村油车村就在 1995年发生过村老年协会召集村民暴力抗拒县政府的事件[9]63-64。

可见,和其他类型的社会组织一样,农民组织的参与也存在一些问题,例如一些社会组织受家族势力的影响较严重,还有一些组织的非制度化参与导致乡村治理的失序,等等。因此,对民间组织的管理亟需规范化,既要规范政府对民间组织的管理,也要规范民间组织内部的自我管理。应当进一步完善和改进政府关于民间组织管理的法律规定,对农村民间组织的生存和发展作一些特别的规定,例如有计划地对农民组织的骨干分子进行培训,使他们更自觉地为其成员的公共利益努力,从而增强其认同感和凝聚力,使其懂得国家法律和政府政策,具备必要的管理知识和管理能力,政府要为农村民间组织提供更加宽松的环境,增强其成员的自愿性和自主性[9]66。只有这样,才能实现传统乡村社会资本的现代转型,并通过扶植新型农民组织的发展,培育大量的现代社会资本,为村民自治提供良好的社会基础,提升“乡政村治”体制的制度绩效。

[1]王景新.乡村新型合作经济组织崛起[M].北京：中国经济出版社,2005.

[2]李瑞芬.中国农民专业合作经济组织的实践与发展[M].北京：中国农业出版社,2004：105.

[3]中国(海南)改革发展研究院,编.中国农民组织建设[M].北京：中国经济出版社,2005.

[4][美]罗伯特·帕特南.使民主运转起来[M].王列,赖海榕,译.南昌：江西人民出版社,2001.

[5][美]弗朗西斯·福山.社会资本、公民社会与发展[J].曹义,编译.马克思主义与现实,2003(2)：36.

[6]张厚安,主编.中国农村基层政权[M].成都：四川人民出版社, 1992：473.

[7]吴新叶.农村基层非政府公共组织研究[M].北京：北京大学出版社,2006：192.

[8]于建嵘.岳村政治[M].北京：商务印书馆,2001：397-398.

[9]俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[M].北京：社会科学文献出版社,2002.

(责任编辑：张群喜)

The new Farmer Cooperative Econom ic Organ ization and Rural Governance

M IAO Yue-xia
(Foreign Human Resources Research Office,Chinese Personnel Science Institute,Beijing 100101,China)

After refor m and opening-up,some new farmers’cooperative economic organizations successively appeared in China’s rural society.These new organizations are not perfect and have many problems in their development,but their appearance and development are helpful in breaking through the restraints from traditional rural blood relationship and geographical factors.They build social trust and mutual cooperation in a wider scope and represent the future of ruralmodern social capital.Their positive effects in rural governance including villager autonomy are apparent.Rural governments should make great efforts to support new far mer cooperative organizations so as to establish good social base for rural social governance and long-ter m development.

new farmer cooperative economic organizations;social capital;rural governance;villager autonomy

F306.4;D035

A

1674-9014(2010)06-0018-06

2010-10-13

苗月霞(1970-),女,河北永年人,中国人事科学研究院国外人力资源研究室副主任,副研究员,博士,研究方向为公共管理、社会资本与公共治理、人力资源管理和人才战略。