论管理制度缺失

□重庆 张桂英

论管理制度缺失

□重庆 张桂英

管理制度是指用于正式组织管理的各种正式明文规定的规章制度，包括组织中正式的组织架构安排即 “体”的安排，也包括组织运行的基本制度、基本政策和各种具体活动的程序、规则、纪律、规章、规程、行为模式等，即“制”的安排，总之本文的制度主要是研究正式制度。依靠制度进行管理能增强组织管理的可预见性，能提高组织管理的精确性、稳定性、纪律性和高效性。尽管管理制度有很多优点，但是因管理制度本身的问题和单纯依靠制度进行管理的问题导致管理制度存在诸多制度缺失问题。深入研究管理制度缺失是目前管理蜜罐理论研究的基础。

一、管理制度缺失的研究现状

1.管理理论研究中的管理制度缺失。西方管理理论和中国式管理思想中都缺乏系统专门的管理制度的理论研究，更缺乏对管理制度缺失问题的研究。尽管以往的管理理论缺乏系统专门的管理制度的理论研究，但是仍然能从西方管理理论演进历程中间接地发现管理制度研究经历了一个正反合的轮回，也能从中国式管理思想中发现管理制度的各种问题。

（1）古典管理理论中的制度缺失。古典管理理论强调科学的、合理的、法定的管理制度的运用，大大提高了组织效率。但是由于古典管理理论没有重视人的社会心理需要，是一种“无人”的管理、“无情”的管理，单纯注重对生产过程、组织控制方面的管理制度研究，制度设计的基本假设是把人当作机器的附属品，不是人在使用机器，而是机器在主导人，制度设计缺少人性关怀，这就激起组织成员的强烈不满，从而大大影响了生产效率和企业利润。

（2）新古典管理理论中的制度缺失。进入20世纪二、三十年代后，行为科学理论得以产生，从而推动古典管理理论迈向新古典管理理论阶段。新古典管理理论主要强调人在组织资源中的重要价值，强调组织管理要满足人的需要、激发人的动机，强调用“情“管理，把“无情”的管理回归到“有情”的管理，从而将管理理论研究带入新的境界。但是人的行为复杂多变，这使得新古典管理理论的研究结论难以指导管理实践，加之新古典管理理论过度重视对组织中的个体或群体的研究，这使得新古典管理理论在应用中出现 “无组织的人”的片面做法。由于新古典管理理论的主张的宣贯缺乏常设的、规范的、便于操作的管理制度去落实，由于新古典管理理论没有注重对管理制度的研究，因而认为这个阶段是管理制度研究的 “反”的方面，即忽略甚至否定“正”的观点。

（3）现代管理理论中的制度缺失。第二次世界大战之后，众多的管理学派形成，其中以系统论、控制论和权变论为基础的现代管理理论不再单纯强调“法”的管理或“情”的管理，而是强调把组织看成是一个开放的、发展的系统，管理要以目标为导向、具体问题具体分析、各种管理手段兼容并蓄，从而有效的达成组织目标，即是管理要合于“理”。合于“理”的管理是以组织终极目标为宗旨，合于“理”的管理要求基于组织的全局和战略利益，对组织行为的近期和长远、局部和综合、生存和发展作出综合效益评价。西方现代管理理论的各种学说对管理制度的研究体现出“合”的特点，即融合“正”和“反”两个方面，并在融合的基础上有创新，既重视管理制度的建立和执行，也重视相关因素的配套整合，如基本理念的宣教、领导作用的发挥、全员的活化、组织外部各方关系资源的运用、供应链的优化整合等。虽然现代管理理论对管理制度的研究体现出了“合”的特点，但是，西方现代管理理论中重视对具体情景、具体目标诉求条件下的制度的研究，缺乏对管理制度的普适性的研究，没有专门研究管理制度的理论。

（4）中国式管理中的制度缺失。中国人强调中庸之道，“无一事不合理，才是中庸”。“合于理的管理”全在于协调好效率逻辑和感情逻辑的思路，全在于因时因地因事因人地恰当而巧妙的讲道理以便让不同的人接受（至少是大多数成员，至少是在一段时间之内），全在于把成员自己认可的各不相同的“小道理”诱导归顺于“大道理”之中，即求大同存小异。因而中国式管理强调“合理”，即“和为贵”，表现为在具体的政治情景模式下，群体各方利益博弈中变通管理制度，使得管理制度在适用中的随意性大增，使得管理制度在中国式管理情景下的可预见性减低，一切皆有可能。

总之，从西方管理理论演进过程发现管理制度的理论研究不系统不专业，从国内外组织管理的实践中发现管理制度缺失问题有管理制度不受重视、没有建章立制；或者虽然有各项管理制度，但制度内容不科学；或者虽然管理制度本身是科学合理的，但在执行中由于契约意识和法律意识不强，导致管理制度实施中过于随意，牺牲了管理制度的权威性，而且权变的出发点不符合组织的终极目标。

二、管理制度缺失的表现

1.制度制定方面存在的管理制度缺失。（1）制度短缺即制度供给不足，表现在组织活动中出现一些新问题，没有现成的管理制度能够指导或规范组织行为，以解决这些新问题。（2）制度缺陷，例如，制度供给“供非所需”，制度内容过时，出现结构性矛盾，制度内容设计不合理，不科学，不严密，存在制度漏洞，缺乏可行性、可监督性、可衡量性等问题。（3）制度体系之间不配套，引起冲突和矛盾。例如组织中对某一业务流程可能由多个部门从不同职能方面进行管辖，各个部门所制定的相关制度可能存在不协调、不配套、不利于具体执行的问题。从管理主体分析，可能出现制度供给主体的缺位与争位，对有利于各部门自身利益的事项，各个管辖主体争权夺利，期望掌控未来的潜在利益，对难度大、利益小的事项又出现管辖主体缺位，出现责任和权力真空等问题。在制度体系演变中，可能出现因单项制度变迁带来的制度间不适应问题。现代社会组织的开放性活动加剧，要求组织的管理制度应该与其相关的别的组织的管理制度实现有机对接，但是管理实践中往往存在组织之间、子系统与母系统之间的管理制度体系不衔接、不协调的问题。

2.制度执行方面存在的管理制度缺失。（1）制度执行失范包括制度执行主体失范，存在越权或滥用权力、不作为等问题；制度执行失范还包括制度条文内容适用失范，歪曲理解制度内容，钻制度的空子，例如由于制度体系不衔接、有重合、有漏洞或新旧并立，这给制度适用带来困惑或有的打制度的“擦边球”，总之没有体现“立法”精神，对制度内容和制度的“量刑”范围进行选择性扭曲；第三，制度执行失范还包括制度适用程序失范，例如本来是需要独立、民主决策的管理事项，可能出现事前的合谋、达成妥协，导致民主程序走过场等问题。（2）制度刚性问题表现为制度在执行中缺乏合理变通，单纯“依法”管理，出现情理法的冲突。但是如果赋予执行主体自由裁量权，执行主体可能会出现道德风险，故意滥用自由裁量权，或者可能会因执行主体能力不够，而错误地运用自由裁量权。制度具有滞后性，制度适用的条件往往是基于现实条件和对现实条件的适当延展，使制度具有“线性”的前瞻性，而现实中的管理问题影响因素很多，某些影响因素的剧烈改变，会导致管理制度不能适用；制度还具有不全面性，无论制度界定出多么看似完善的适用条件，但事物的发展总会超乎人的意料，使得制度在执行中总会有未尽事宜；制度执行要体现平等性原则的过激理解是制度执行必须单纯地严格地依照制度来执行，毫不考虑特殊情景，这也导致制度刚性问题。

三、管理制度缺失的原因分析

1.从决策的视角分析管理制度缺失的原因。按照决策理论的观点，管理就是决策，因此，管理制度是组织活动中管理者的决策结果，同时管理制度又为管理者的下一步决策提供前提条件。影响决策的主要因素有：问题的类型、决策内外环境、决策者的特点、决策的结果。因此，以下从制度制定和制度执行两方面分别从问题类型、内外环境和主体的特点三个要素分析它们对管理制度缺失的贡献（如下图）。其中内外环境主要是指信息环境和文化环境。管理制度缺失的归因可以从问题类型、内外部信息文化环境、制定者和执行者的决策风格等三方面进行。

（图：基于决策理论分析制度缺失影响因素）

2.从价值链分析管理制度缺失的原因。根据美国哈佛商学院波特教授的价值链分析模型，组织创造价值的作业活动可以分为基本作业活动和辅助性作业活动，这些活动都应该有管理制度调整规范。组织中创造价值的活动除了作业活动还有管理活动，有效的管理才能优化资源配置，给组织带来好效益。有效的管理是合理的管理，是科学规范的制度管理和随机制宜的权变管理的融合，是“情”的管理与“法”的管理的有机结合。基于太极理论分析，“依法”的管理即依照制度进行管理，是阳；有“情”的管理即根据人性特点、人的情感、根据当时当地当情当景进行的管理，是阴；合理的管理是阳中有阴，阴中有阳，不偏不倚，谓为中，这样的管理才是有效的管理。组织是开放的系统，组织的边界取决于组织拥有的资源能力、组织的战略和组织的外部环境，这个边界是变化的，有的组织可能包括所有的作业活动，有的组织可能借助市场机制、与别的组织之间优势互补，组织内部业务有战略侧重，因此，组织的管理制度应该随着组织行为进行适应性更新。

3.从战略管理过程理论分析管理制度缺失的原因。一个规范的、全面的战略管理过程大体分解为三个阶段，战略分析；战略选择及评价；战略实施及控制。从战略管理过程分析管理制度缺失的原因在于以下三个方面：在战略分析阶段，因为各种组织内部或者外部环境因素的变化，引起组织的宗旨、目标或战略发生重大变化，但管理制度由于“惯性”，没有及时新否定旧，从而出现制度缺失问题；在战略选择及评价阶段，管理者偏向于单纯对战略进行评价和选择，至于管理制度如何支撑各种战略没有受到重视，导致所制定的战略很难得到管理制度的支撑，出现管理制度漏洞问题；在战略实施及控制阶段，各种职能战略要能够支撑更高层次的战略，势必需要管理制度体系协同整合，以支撑更高层次的战略，但是可能出现管理制度“掉链子”等制度缺失问题，同时可能出现管理制度在执行中缺少信息反馈，缺少监督控制，没有及时“纠偏”，不能结合当前的战略形势和战略重点进行制度“调适”，从而引起管理制度缺失问题。

管理制度缺失难以避免，在当前网络技术日益发达的背景下，借助先进的网络蜜罐思维，探索“管理蜜罐”理论，将有助于修正和弥补管理制度缺失，从而更加有效地管理。

（作者单位：重庆工商大学管理学院）