我国水电开发战略与政策取向

2010-09-13张忠法

中国水利 2010年2期

关键词：水能水电能源

张忠法

（国务院发展研究中心农村经济研究部，100010，北京）

一、后危机时代我国水能发展面临的挑战

1.能源危机迟早会爆发，必将导致世界性的经济危机

（1）当前世界能源发展的最新透视

2006年世界电力的装机结构比例：煤电 39%、水电 19%、核电 16%、天然气15%、油电16%、其他1%。

①世界石油储量。2008年世界石油剩余探明储量为 1 838.82亿 t，比2007年增加14.40亿t，增长0.8%。其中欧佩克石油剩余探明储量为1 293.30亿t，比2007年增加22.65亿t，增长1.8%，占世界总储量的70.3%（见图1）。

截至2008年，新探明的石油储量增长合计21.40亿t，其中增长最多的前10个国家见表1。世界石油剩余探明总储量排名前10位的国家依次为：沙特阿拉伯、加拿大、伊朗、伊拉克、科威特、委内瑞拉、阿联酋、俄罗斯、利比亚和尼日利亚，我国位居第13位。

②世界天然气储量。2008年世界天然气剩余探明可采储量为177.10万亿m3，比2007年增长1.1%。其中，欧佩克成员国的天然气剩余探明储量为91.07万亿m3，占世界总储量的51.4%。

2008年储量增长最多的前10个国家合计增加31 209.58亿m3。俄罗斯、伊朗和卡塔尔是世界三大资源国，证实储量分别占世界总量的26.9%、15.9%和14.3%。

③世界煤炭储量。2008年全球探明可采储量为8260亿t。按照《BP世界能源统计2007》统计，2006年年底探明的可采储量，全球总计9 090.64亿t，可采年限为147年。

根据BP能源数据整理，2006年全球煤炭探明储量美国以2 446亿t稳坐头把席位，俄罗斯为1570亿t排第2位，中国和印度分别为1 145亿t和924亿t排第 3、第 4位。

图1 世界石油储量增长变化

表1 世界石油新探明储量增长最多的前10个国家（单位：亿 t）

④全世界在运行的核电发展。根据国际原子能机构发表的数据，截至2008年年底，全世界在运行的核电机组共有438台，总装机容量超过3.7亿kW，年发电量约占世界发电量的15%。这些核电机组已累计运行超过1万堆·年。其中，法国核能发电接近本国发电总量的80%，居世界首位，韩国和日本分列二、三位，核能发电量比重超过20%的国家共16个，而中国仅占本国发电总量的1.1%。核电与水电、火电一起构成世界电力的三大支柱。

2008年世界铀矿山产量为43 764 t铀，较2007年增长6.0%。世界铀矿山产量仅能满足世界核反应堆燃料需求量的66.9%，不足部分靠二次铀（包括泛燃料循环利用、政府和民间库存、核武器高浓缩铀的转化）供应。

⑤全世界太阳能发展。截至2008年年底全球共安装了超过1 700个太阳能发电站，平均大小为200 kW。据报道，累加的太阳能发电总量超过3 200 MW。截至2008年，有大约800个太阳能发电站运行或试运行，规模都大于1 MW。其中西班牙占63%，德国650 MW为20%，美国230 MW为7%，韩国100 MW为3%，葡萄牙60 MW为2%，意大利60 MW为2%。

截至2008年年底，全球光伏市场主要集中在德国、西班牙、日本和美国，总占比达到80%。近3年，我国的光伏电池产量正以30%～40%的速度高速增长。从2007年起，我国太阳能电池组件产量已跃居世界第一，2008年总产量达到 2 000 MW，但光伏产业需求却相对增长较慢，造成了我国光伏产业发展和应用市场发展出现不平衡现象。

（2）世界一次性能源将在21世纪中后期接近枯竭

①据2008年数据显示，世界石油储量约为1.238万亿桶，2008年全球日消耗量大约是8600万桶，按此速度计算，据剑桥能源学会（Cambridge Energy Associates）预测，到2017 年，全球石油日消耗量将增加到1.15亿桶，石油资源的供应时间最多40年。

②2008年世界天然气剩余探明可采储量为177.10万亿m3，世界天然气消费量增长约为每年2.5%，消耗量约为每年30187亿m3，按此速度计算，天然气可供应时间最多60年。

③截至2008年年底，全球探明煤炭可采储量为8 260亿t，按2008年的年开采速度可生产122年。

④据国际原子能机构（IAEA-NEA）估计，全球常规铀资源量1 620万t铀，如按现在消费能力可供250年。根据1993年世界能源委员会的估计可维持到21世纪30年代中期，核聚变到2050年还没有实现的希望。总之，能源危机迟早会爆发。

2.开发水能资源对缓解我国能源短缺压力和优化能源结构意义重大

水能资源是水资源的重要组成部分，也是清洁可再生的能源资源，具有资源消耗低、清洁程度高、潜在市场大、带动能力强、综合效益好的优势，正在成为富有活力、最具前景的战略性新兴产业。

（1）合理开发利用水能资源是破解金融危机和气候危机的战略性支撑

大力发展水能资源是抢占国际竞争制高点的战略突破口。历史经验表明，每一次全球经济危机都孕育着新的技术突破，都会催生新的产业变革。在当前的全球能源变革中，新能源被认为是能够同时解决金融危机和气候危机的战略性支点，因而成为新一轮国际竞争的制高点。大力发展新能源可以扩大内需，增加就业，有效拉动经济增长。更为重要的是，为发展新能源可以培育新的优势产业，推动科技创新，建立以企业为主体、产学研相结合的低碳技术创新与成果转化体系，形成基于高科技含量和规模经济的新型产业竞争优势。

（2）合理开发利用水能资源是优化我国能源和经济结构的现实选择

我国能源结构以煤炭为主体，清洁能源的比重偏低。煤炭消费占能源消费总量的比例长期维持在70%左右。2008年我国清洁可再生能源的开发利用总量为2.34亿t标准煤，只占能源总消费量的8.9%。在电力结构方面，全国电力总装机已逾8亿 kW，其中燃煤电站比例高达75%，目前在建2亿 kW机组中燃煤机组占50%。我国水电开发利用程度仅为24%，与美国、日本超过80%的开发度相比，发展潜力巨大。目前我国水电、风电、核电装机分别占电力总装机的21.5%、1.5%和1.1%，光伏发电装机容量只有15万 kW。而欧盟仅风电装机就占全部装机比重的7%以上，2008年风电装机占全部新增装机的43%。总之，与国外新能源开发利用程度相比，我们还有较大差距。今后重点发展水能资源，不仅可以优化能源供应结构，促进能源资源节约，提高能源转化效率，而且能够带动我国产业结构优化，有利于国民经济的可持续发展。

（3）合理开发利用水能资源是保障能源安全和应对气候变化的必由之路

我国人均化石能源资源量不足，而新能源具有总量大、分布广和可再生的特征，发展前景广阔。我国具有丰富的水能资源，理论蕴藏量约为6.9亿kW，年发电量约6万亿kWh；技术可开发装机容量5.4亿kW，年发电量2.47万亿kWh；经济可开发装机容量约4亿kW，年发电量1.75万亿kWh。如按重复使用100年计算，经济可开发水能资源量约为600亿t标准煤，占我国常规能源资源剩余可采总量的40%，是仅次于煤炭资源的第二大能源资源。特别是水能资源相对集中在长江、金沙江、雅砻江、大渡河、乌江、红水河、澜沧江、黄河和怒江等大江大河干流，其可开发装机容量约占全部可开发量的60%。这些河流大都为高山峡谷，水库淹没损失相对较小，开发利用条件好，有利于建成大型水电基地，充分发挥水电开发的规模效益，可以满足经济发展和人民生活水平提高对电力的需求。能源安全事关经济安全和国家安全，重点发展水能资源，积极发展低碳经济和循环经济，既可以更好地促进我国经济社会与生态环境协调发展，又可以为全球温室气体减排作出贡献。

（4）合理开发利用水能资源是保障我国能源供应的重要措施

改革开放30年来，我国经济持续快速发展，能源需求迅速增加。2007年，我国能源消费总量已达到26.5亿t标准煤，是世界第二大能源生产和消费国。随着全面建设小康社会进程的推进，我国能源需求必将持续增长。由于我国能源消费以煤为主，由此产生的环境污染、生态破坏、地表塌陷、酸雨等问题日益严重，减排温室气体、应对气候变化的压力也越来越大。在不断提高能源利用效率、节约能源资源的同时，应该大力开发利用可再生能源，加快调整能源结构，逐步降低煤炭等化石能源在能源消费结构中的比重，水能资源是可持续利用的清洁能源，是解决我国能源问题的重要措施。

（5）合理开发利用水能资源是促进农村经济社会发展的支柱产业

小水电是我国水能资源开发的重要组成部分，其开发潜力巨大。小水电的发展对解决山区农村的电力瓶颈问题，带动当地经济社会发展，增加地方财政收入，意义重大。各地政府都把开发水能资源、建设小水电作为带动当地经济社会发展、增加地方财政收入的支柱产业来抓。许多县小水电提供的利税在县财政收入中占了很大比重，有的县财政收入的一半以上来自小水电。通过小水电的开发建设，可以综合治理上万条中小河流，增加水库库容，扩大灌溉面积，提高防洪抗旱能力。实践表明，电气化建设带动了当地产业结构的转换升级，加快了城镇化的进程。

二、后危机时代如何由水能开发大国向水能开发强国转型

1.我国进入水电开发大国行列，某些领域处于世界领先水平

经过多年的努力，我国水电建设取得了很大的成绩，水电装机容量持续增长，从水电投产规模及近年的建设运行水平来看，全国水电装机容量从1949年的36万kW，增长到1.72亿kW，增长了477倍，占全国电力装机容量的21.6%，并先后完成了3批共653个农村水电初级电气化县和409个水电农村电气化县建设，实施了小水电代燃料生态保护工程等，对农村起到巨大的作用，农村水电地区的户通电率达到99.6%，3亿多农民就近用上了清洁可再生能源。资料表明，我国的水电装机容量位居世界第一，表明我国目前已步入了水电大国行列。

①我国形成了完整的水电产业体系，培育了高素质的水电技术和管理队伍。形成了力量强大的水电设计机构、施工承包单位、装备制造商、开发运营商，具备功能完整、知识产权自主、品牌卓越的产业体系。

②我国水电开发运行技术水平处于世界领先地位。以三峡工程的成功建设和运行为突出标志，我国水电开发运行技术水平世界领先，水电成为我国为数不多的处于世界领先水平的行业。

③我国建立了市场化导向的投融资体制与工程建设组织机制。水电是我国最早引入市场经济办法的行业之一。以20世纪80年代初鲁布革水电站为起点，水电建设引进世界银行资金，逐步建立健全招标投标制、建设监理制、合同管理制、项目法人负责制，提升了水电组织效率。水电投融资领域改革不断深化，投资主体多元化，水电开发项目融资持续创新，尤其是三峡工程发行债券和股票，实现了与资本市场的有效对接，水电开发摆脱了资金制约瓶颈。

2.我国由水能开发大国向水能开发强国转型的指导思想及发展目标

坚持落实科学发展观，从现代农业和社会主义新农村建设对发展新型能源的需求出发，坚持工程建设、移民安置和环境保护工作并重的方针，加强水库移民规划和水电前期工作，在保护生态基础上有序开发水电，促进人与自然的和谐发展和经济与社会的可持续发展。拓展国际发展的空间，继续改革开放，把发展新型的智能水电开发体系纳入国民经济新兴能源产业发展战略规划和计划，围绕调整和优化产品和行业结构、转变经济增长方式、促进产业升级和可持续发展主线，以政府转变职能、按照分类指导的原则加快建立新型能源社会化服务体系为宗旨，以加快先进适用、生产急需的水电产品的研发和产能建设为基础，重点发育智能水电装备，作为国家战略性的新兴产业，制订适应国内能源装备制造需求的行业标准，加强自主创新，走新型工业化道路，加速用现代制造技术改造传统制造技术，实施品牌战略和知识产权战略建设，推广计算机集成制造、智能制造、柔性制造等以信息化为主导的先进制造模式，全面促进水电制造业的产业升级和振兴，为具有中国特色的现代化水电提供所需的装备，实现由水电生产大国向水电生产强国转变的战略目标。

到2020年，常规水电装机容量将达3亿kW，占电力总装机的20%左右，水电开发程度达55%～60%。煤电装机容量比例由2008年的75%下降到65%～60%。我国太阳能发电装机达到2000万kW，核电装机达到8600万kW，风电装机将达到1.5亿kW，风电、太阳能发电、核电装机将占电力总装机的16%左右，生物质发电总装机容量达到3000万kW，生物质固体成型燃料年利用量达到5000万t，沼气年利用量达到440亿m3，生物燃料乙醇年利用量达到1000万t，生物柴油年利用量达到200万t；在总结智能化电能试点示范的基础上，加大向全国推广力度，逐步提升农村水电智能化、个性化、交互化、网络化、移动化向“三农”服务的水平。其中，我国的小水电将达到7 500万kW，新增年发电量600～700 亿 kWh，解决 1.04 亿农村居民的生活燃料问题，每年减少砍柴量1.49亿m3，减少CO2排放4 100万t，获得生态效益360亿元。

三、关于设立“中国水电创投基金”试点的必要性分析

为贯彻党中央、国务院关于发展新兴战略性产业的战略部署，提升自主创新能力，推动产业结构调整，抢占后金融危机时代经济科技制高点，根据国办发〔2008〕116号文件精神，国家发展改革委、财政部决定实施新兴产业创投计划，扩大产业技术研发资金创业投资试点，推动利用国家产业技术研发资金，联合地方政府资金，参股设立创业投资基金（即创业投资企业）试点工作的要求，建议尽快设立“中国水电产业技术研究与开发资金参股设立创业投资基金”，纳入国家试点范围（简称“中国水电创投基金”）。

1.设立“中国水电创投基金”试点的必要性

（1）有利于加快农村水电智能化建设，拓宽融资渠道，分散和化解运营风险

长期以来，世界高新科技日新月异，极大地推动了水电事业的发展。我国水利综合事业融资渠道单一，融资结构严重不合理，极其缺乏水电高新技术研发和开发投资资金，企业债券市场不发达导致企业难以通过发放公司债券筹集资金，其他直接融资方式都还未开展起来，过度依赖银行贷款的状况导致银行体系不堪重负，风险高度集中。作为一种有效的金融创新，“中国水电创投基金”由于其特有的目标和定位所具有的制度特点和优势，因而能够充分调动一切合适的资源，既可以募集社会闲散资金和企业、银行、证券公司、保险公司、各类基金等机构投资者的资金，也可以面向海外吸收国外资本，同时又能够争取适当的财政支持和政策倾斜，以获得政府的资金支持，最大限度地拓宽产业的融资渠道，分流企业对银行贷款的需求，缓解银行体系的压力，分散和化解企业的经营风险。

（2）有利于突破水利投资的“门槛”限制，为吸引社会资金提供有效渠道

到目前为止，国家设立了许多基金，但难以直接用于水电事业研究和开发。一是很多涉水产业客观上对投资规模有“门槛”限制，而储蓄具有高度分散、单个规模小的特点，从而难以直接投资涉水产业；二是居民对涉水产业直接投资缺乏必要的专业知识和经验，以及在资金规模上不具备通过多元化投资来分散风险的能力；三是目前可利用的金融工具单一，投资渠道较少。上述问题已经成为阻碍社会资金直接投资涉水产业的重要因素。通过设立并应用投资基金，可以将部分储蓄积累转化为对水利项目的股权投资，既为众多分散的社会资本提供了一条风险适中、收益相对稳定的有效投资渠道，也有利于扩大涉水产业的股权融资规模，优化融资结构。

（3）有利于优化资源要素驱动向创新驱动转换，提高投资与运营效率

“中国水电创投基金”是市场化配置资本资源的方式之一。由于该基金追求投资回报的内在机制，其管理人必须选择前景广阔、效益较高、质地优良的项目进行投资，这就使资本流入好的项目，客观上起到扶优限劣、优化资源配置的作用。同时，该基金在引进战略投资者吸收外部资本的过程中，通过入股、参股、出售、股权转让、收购、兼并等多种形式，对专业化公司进行股份制改造，形成多元化的投资主体，使存量资产在“嫁接”外部资本、技术和管理的过程中得到盘活，并通过流动实现资产增值，实现对国有资产的有效运营。