现代城市精细化管理的决策思路

◎ 住房和城乡建设部信息中心 郭理桥

一、引言

随着现代城市的快速发展，传统的城市管理手段和方式远远不能满足现代城市管理的要求，将现代工业化时代的精细化管理理念融入现代城市管理当中，遵守“注重细节、立足专业、科学量化”的原则，结合空间信息承载应用这一技术手段，实现现代城市“复杂事情简单化，简单事情流程化，流程事情定量化，定量事情信息化”的精细化管理模式，该模式将城市管理的各个环节进行定量化、精细化，从而提高城市规划、建设、管理和运营水平，为越来越多的城市人口提供优质高效的公共服务，加快工业社会到信息社会的转型，实现城市可持续发展。

二、现代城市管理的精细化时代

（一）城市管理的基本特征

政府对城市公共事务的管理主要内容包括人的管理、财的管理、物的管理、信息的管理、生态的管理、文化的管理、法制的管理、形象的管理等方面。根据世界发达国家与地区城市管理的经验与做法，归纳起来，现代城市管理一般具备以下几个方面的主要特征：

1、城市管理理念的先进性与科学性。现代城市管理的特征首先体现在城市管理理念的进步，这体现了社会发展的水平与阶段。城市管理理念可以分为两种基本类型：一是以经济为中心的城市管理理念产生“经济主导型”城市管理模式；二是以人为中心，以社会为本位的城市管理理念产生“社会主导型”模式。“社会主导型”模式的特征是，城市政府的工作重心偏重于社会，即为城市经济社会的发展创造良好的外部环境和物质条件，城市政府一般不直接管理经济组织的微观活动。相对而言，社会主导型管理理念与模式是对经济主导型管理理念与模式的一种超越和进步。

2、城市管理体系的完整性与系统性。现代城市管理要求对城市活动的方方面面进行系统性与综合性管理，要求建立完整的城市管理体系，形成既有专业分工又有综合协调的分层分类管理模式。因此，城市管理体系与管理体制是否完整有效反映了城市管理的水平。

3、城市管理的法治化与规范化。现代城市管理基于法治的基础上，它包含要有一套系统的城市管理法律法规体系、城市管理执法机构与社会监督机制，要求严格执法，规范管理，做到依法治市。

4、城市管理的社会化。管理的社会化指的是政府从一切社会能够而且应该承担的城市管理领域退出，保留和强化社会需要但又无法承担的城市管理职能，社会自治是城市管理能够达到的最高境界。现代城市管理要求政府机构和非政府组织、社会团体、社会各界和广大市民，发挥各自的主体作用，积极参与城市管理活动，使城市管理更加符合大众的利益与意愿，得到公众的支持与社会的监督，同时通过民主化、社会化管理，增加城市管理的透明度与科学性。

5、城市管理的市场化运作。城市管理的市场化运作是指把有条件通过市场运作、依靠市场投入产出机制消化成本的城市管理部分从政府职能中剥离出去，保留与强化市场失灵的城市管理职能，以降低城市管理的成本，提高管理的效率。

6、城市管理技术手段的现代化。现代科学技术的发展为城市管理提供了先进的技术手段与工具，现代城市管理要求建立现代化管理技术装备，并普遍运用电子计算机等先进技术，将城市管理建立在精确、高效的技术平台之上。

7、城市管理专业化。城市管理专业化是指无论是社会化还是市场化管理，以及政府的管理，都应由受过专业训练的专门人员来从事，其中相当一部分管理应由社会专业机构来组织实施，城市管理的专业化，可以使城市管理更加科学、规范和具有效率。

（二）高速城镇化促使城市管理进入“精细化时代”

从总体上把握，到2020年我国仍将处于全面建设小康社会、加快推进工业化进程的发展阶段。虽然我国经济取得了骄人的发展，但经济粗放型的发展也带来了由高投入、高消耗、低效益造成的资源浪费和环境污染，城乡之间、地区之间发展的失衡，城乡和地区收入差距拉大，安全生产形势严峻等等一系列突出问题。

随着经济的快速增长、市场的快速发育、城市规模的迅速扩大、流动人口的大幅度转移、治安形势的复杂化，特别是当前且今后较长一段时期，我国城镇化步伐将迈得更大，使得城市管理的难度将大大提高。传统城市粗放化管理方式无法应对当代越来越多的城市问题的挑战，城市管理的粗糙已成为制约经济发展的重要障碍，有必要推广精细化管理思想，实施精细化管理，对城市管理重新的梳理，寻找管理的粗糙点，进行管理系结的完善，将管理水平提高到新阶段。

现代城市的管理应当建立起一套包含城市生活、交通、环境、商业、教育、文化、治安等完整的运作体系。这一套完整的城市运行和管理体系的设计、运行、管理，应当重视细节、关注细节、完善细节。改变传统粗放式城市管理方式，实行现代城市的精细化管理。

（三）现代城市精细化管理

城市管理的精细化，首先应从城市战略目标的定位抓起。城市建设固然是我们在城镇化、工业化进程之必须，但在城市发展过程中，追求城市的品质才是最为关键的。围绕品质城市的战略选择，我们的城市规划、城市建设、城市运行与管理就要形成相应的配套对策。

粗放的管理方式越来越不适应现代城市发展和管理的需要，实施精细化管理已成为现代城市管理的新要求。提升城市管理水平体现便捷高效和以人为本，实现从粗放管理向精细化管理的转变，提高城市管理效能。

有效的管理需要有精密的制度和一系列具体而周密的操作规范来实现。所谓精密，即精细而周密，意味着设计精细、考虑周密；也意味着管理流程分解精细化、协作周密化。无精细，则无法实现精细化管理；无周密，则无法有效协作，也不能实现精细化管理。精细化管理是以“精确、细致、深入、规范”为特征的全面管理模式，它要求以专业化为前提、系统化为保证、数据化为标准、信息化为手段、制度化为保障，以获得更高效率和更多效益。

三、精细化促进建立城市运行与管理体系

（一）城市运行与城市管理

城市运行是指与维持城市正常运作相关的各项事宜，主要包括对城市公共设施及其所承载服务的管理。城市规划和建设最终还是为了服务城市运行，服务市民。城市设施在规划、建设完成并投入运行后方能发挥功能，提供服务，真正为市民创造良好的人居环境，保障市民正常生活。如果说城市规划是一种专业设计及地方立法行为，城市建设是一种以质量竞争、价格竞争、技术竞争为主要手段的市场经济行为，城市运行则是政府、市场与社会围绕城市公共产品与服务的提供、各要素共同作用于城市而产生的所有动态过程。

城市管理是指以城市这个开放的复杂的系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。

（二）城市运行与管理的要素

城市运行与管理需要掌握方方面面的城市运行管理要素，涉及城市概况、城市规划、城市建设、城市设施、城市管理、城市经济、城市文化、城市生态、城市交通、城市安全、城市生活和城市应急指挥等，如图1所示。

为了实现高效的城市运行监测与管理，提高城市运行管理能力，需要获取城市运行与管理的各类要素，并通过信息技术建立高速的信息采集和传播渠道，重点在于以下几个方面：

1、城市运行信息获取

城市运行信息是城市运行状态预测预警的需求，对各专业、区县及重点地区的运行状态监控，及时获取信息和准确呈现是城市运行与管理的前提和基础。城市运行的核心需求即实现城市运行信息的监控和各部门之间的信息共享。并通过直观的方式，把这些城市运行相关部门的运行情况展现出来。

2、城市运行状态监测

随着城市化进程的逐步加快，城市规模不断扩大，城市管理问题日益紧迫。现代城市运行管理的复杂性，要求必须运用科技手段，对城市运行状况进行总体态势识别、综合管理评估和决策问题诊断，通过对各类相关信息的采集和分析，进一步完善城市运行的数据标准、信息规范、特征识别、预警预报等内容，为城市运行的指挥、控制和沟通工作提供依据。为做好这项工作，需要建立城市运行态势监控与危机应对的实施动态信息采集与分析方法，为进一步提供可比的、可测的、可视的和可控的预警策略和应急预案服务，为城市管理决策部门提供及时有效的信息查询和案例反演，为提升城市运行常态与应急一体化管理的“危机抗逆”能力奠定基础。城市运行状态监测主要由城市运行状态数据采集、城市运行状态数据传输、城市运行状态数据处理等部分组成。

3、城市控制

城市运行的控制指为维持城市的正常运转，提供实现其目标的运作机制和政策。通俗地讲，一是在指挥完成后要通过各种手段了解指令的执行情况，防止不执行或错误执行的发生；二是在沟通完成后及时交流信息，了解沟通事项的进展情况，出现新的问题，随时协调解决，可以说，控制的目的在于掌握一项工作的运行情况，让其按照指挥部门、指挥者、以及沟通双方或多方的共同意图发展变化。

4、城市通信

当我们在处理城市运行工作的时候，不可能所有的事情都像我们预想的那样发展，也不可能所有与我们合作的单位和下属部门会对我们提出的指令完成的方式和事项的处理方法等全盘地、无条件地接受。这种情况是普遍存在的，特别是在不同部门之间，由于各自所处的位置和所承担的职责不同，这种情况更是尤其明显。因此，部门之间、上下级之间就需要及时地、不断地交流各方面的信息和想法，最终达成共识，才能够真正处理好城市运行的工作，从这个层面上理解，沟通可以说是把指令、报告、请示等各项信息传达给相关部门和人员，并达成共识的一种过程。

（三）城市精细化管理的作用

为了解决高速城镇化进程、现代城市可持续发展所带来的问题和挑战，我们将现代工业化时代的精细化管理理念融入现代城市管理当中，结合信息技术手段，以国家高分辨率对地观测重大专项生成的高分遥感数据为契机，实现现代城市的精细化管理。通过现代城市精细化管理的实施和不断深化，提高城市规划、建设、管理和运营的水平，为越来越多的城市人口需要提供优质高效的公共服务，加快工业社会到信息社会的转型，实现城市可持续发展，融入经济全球化体系。实施城市精细化管理的主要作用有以下两个方面：

1、为城市规划、建设、管理和运营提供决策支持

在城市规划、建设、管理和运营中，经常需要对各种数据进行综合分析，如重大工程的建设、城市交通监察管理、城市防灾救灾等综合类应用，要分析区域性的自然、经济、环境等数据，并进行预测和评价。空间信息基础数据平台不仅是各种空间数据的集合，同时还提供空间数据的集成、融合和处理服务。基于平台建立的各种基础数据和数据处理模型及各类应用系统，将成为城市规划、建设、管理和运营决策中最有力的支持。

2、通过城市精细化管理来改变百姓的生活

用城市精细化管理改变百姓的生活，就是要用信息化的手段来满足和改善老百姓各方面的实际生活需要。重点围绕城市百姓在“衣食住行”、“生老病死”、“安居乐业”等十二个方面的需要，建设一系列实实在在的信息化系统，方便百姓生活，提高生活品位。

（四）实施城市精细化管理的措施

1、随着城市化步伐的加快，城市数量及规模的较大增长，为满足城市规划、建设、管理和运营的需要，根据全国城市的总体规划与发展布局，在信息化基础较好的城市以及某些行业开展精细化管理的试点；

2、制定指导各项工作开展的建设框架“现代城市精细化管理框架”，建立健全现代城市精细化管理框架建设的政策法规和组织机构体系；建立有效的空间信息数据来源的采集和更新机制；

3、在城市层面，建立城市统一的现代城市精细化管理空间信息承载服务平台，在城市地理空间上承载城市及各行业的数据，满足城市决策者、行业行政主管部门、企事业单位以及社会公众等城市各类用户的空间信息应用需求；并通过对空间信息的提取和挖掘，获取空间数据库中的各类有价值知识，为城市决策和行业决策提供辅助分析数据。

4、在国家层面，结合城市精细化管理的试点和推广，建立国家空间信息承载服务平台，并以各城市空间信息承载服务平台作为数据来源，满足国家对防灾减灾、政策调控、各行业资源监控以及支持国防建设等应用。

只有基于一个统一的空间信息承载服务平台，才能消除或减少重复建设、实现信息共享和互联互通。

四、城市精细化管理的核心思想

（一）城市精细化管理的核心思想

现代城市精细化管理的核心思想如下：

1、共享：行业和城市通过组织标准共享数据，编制共享目录，建立城市精细化管理目录体系，为“数据交换”提供共享目录支撑；

2、交换：行业内、城市内、条块间建立顺畅的数据交换网络，实现共享服务数据的实时传输，为“应用协同”提供数据流通环境；

3、协同：建立“逻辑集中、物理分散”的统一平台和数据库，以目录体系和交换体系为支撑，实现行业内、城市内、条块间应用的协同；

4、系统：掌握现代城市精细化管理中系统、要素、环境三者的相互关系和变动的规律性，充分体现整体性、关联性、等级结构性、动态平衡性、时序性等特征；

5、控制：分析认识现代城市的信息流程、反馈机制和控制原理，结合精细化管理理念，使现代城市系统达到最佳状态；

6、智能：充分利用国产高分辨率对地观测数据，承载城市的人流、物流、资金流、信息流、交通流，通过信息融合和数据挖掘，实现现代城市管理的智能化。

（二）建立中央和地方政府之间通畅的信息渠道

由于我国行政管理体系自身特点，决定了在城市管理过程中缺乏像国外议会一样的制衡机制，城市管理中通常都是市长、书记起决定性的作用，很多时候会出现短期效应。所以，对中国的城市管理，应该采取自上而下的监督与城市平行的监督相结合的，不同于西方只依赖于地方政府和议会制的监管机制，所以说在我们国家的中央对地方政府行为的制约是很重要的，为了更有效的对全国各地方城市进行监管，中央必须能够及时获取相关城市管理信息，通过中央与地方信息资源的共享、交换及业务协同，可以有效的提高中央对地方城市的监管水平，同时，也可以为地方城市的发展提供及时的信息服务。

（三）推动城市各政府部门开发和利用信息资源

随着电子政务的大力发展，各政府部门大多都建立了自己的政务信息管理系统，同时随着经济社会的发展，公民、法人和其他组织对政府管理、服务的诉求不断提升，单个政府部门的信息资源已经很难满足办事需求，只有有充足的信息资源，政府才能提高行政效能、降低中远期行政成本。通过现代城市精细化管理空间信息承载服务平台的建立，城市各政府部门基于平台大力开展政府信息资源的标准化、数字化、空间化工作，并且进行数据挖掘和开发，充分利用信息资源；同时建立各政府部门之间空间信息资源的共享、交换和业务协同机制，从而有效的将分散在各个部门的孤立数据联系起来，为政府部门日常工作提供数据支撑。

五、从关键目标出发建立城市运行与管理体系

（一）城镇化发展和节能减排的矛盾与平衡

我国正处在全面建设小康社会的关键时期，处于工业化、城镇化加快发展的重要阶段，发展经济、改善民生的任务十分繁重。我国人口众多，经济发展水平还比较低，经济结构性矛盾仍然突出，能源结构以煤为主，能源需求还将继续增长，控制温室气体排放面临巨大压力和特殊困难，实现2020年的行动目标需要付出艰苦卓绝的努力。

城镇化将快速发展：“十五”时期，全国城市化率由2000年的36.2%提升到2004年的41.8%。“十一五”时期，虽然城市人口基数将继续扩大，增速会略有下降，但仍将保持城市化率每年提高1.0-1.3个百分点的增速，到2010年我国城市化率将达到48-50%，2020年将达到55-60%左右。

城镇化必然增加能源消耗：高速城镇化时期农民大量进城，农民进城以后其工作性质、生活燃料特点、出行方式等出现了很大变化，人均能耗大量提高，房屋结构和耗能模式也随之改变，使中国建筑节能面临巨大挑战。

在城镇化过程中如何尽可能降低能源消耗，是当前和今后一个历史时期所面临的重要问题。住房和城乡建设部副部长、中国城市科学研究会理事长仇保兴指出，现代城市城镇化发展要从两个方面入手，一方面是城市的建筑节能与绿色建筑，另一方面是低碳生态城建设。

（二）建立城市建筑节能与绿色建筑管理平台

我国目前建筑加建材业每年消耗能源已占到全社会能源消耗的37%，成为制约社会经济健康发展的重要方面。建筑能耗占总能耗的27%以上，而且还在以每年1个百分点的速度增加。

相关统计数字显示，我国每年城乡建设新建房屋建筑面积近20亿平方米，其中80%以上为高能耗建筑；既有建筑近400亿平方米，95%以上是高能耗建筑。建筑能耗占全国总能耗的比例将快速上升到33%以上。另据统计，我国国家机关办公建筑和大型公共建筑总面积不足城镇建筑总面积的4%，但年耗电量约占全国城镇总耗电量的22%，每平方米年耗电量是普通居民住宅的10～20倍，是欧洲、日本等发达国家同类建筑的1.5～2倍。

在我国城镇化和城市发展中，构建面向绿色建筑和可再生能源在建筑中应用的国家级管理系统的标准体系和技术体系。建立覆盖建筑节能与绿色建筑不同层次、不同分类的数据指标体系；形成指导建筑节能与绿色建筑模型系统开发、实施、运行的标准体系和相关政策。为城市管理者开展建筑节能监管提供服务；为城市决策者提供对城市建筑节能降耗的辅助决策分析，实现城市建筑用能优化。

（三）建立低碳生态城运行监测与管理平台

全球气候变化已经成为各国政治领导人的共识，气候变化从已经从一个全球环境问题演变为“碳政治”问题；中国是世界第一大煤炭消费国和第一大二氧化硫排放国、第二大能源消费国和第一大二氧化碳排放国，同时也是受气候变化影响最大的国家之一，因此在应对全球气候变化问题上责无旁贷。

2009年9月22日，中国国家主席胡锦涛在联合国气候变化峰会开幕式上表达了中国政府降低碳排放量、发展低碳经济的决心，承诺中国2020年的单位GDP碳排放量将比2005年的水平有“显著幅度”的降低。2009年11月25日国务院总理温家宝主持召开的国务院常务会议决定，到2020年中国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%。

低碳发展是中国在城市化进程中控制温室气体排放的必然选择，有效利用能源是低碳城市建设的核心内容。低碳生态城市建设是节能减排和发展低碳经济的重要载体，要求城市建设进行科学的城市规划，高效利用土地和能源，实现工业布局低碳化、循环化，构建绿色交通体系，发展绿色建筑，倡导绿色消费。

通过研究低碳生态城规划建设管理信息平台数据标准和技术标准；研究低碳生态城运行监测方法与模型；研究以城市CDM核算评估方法为核心的低碳生态城数据仓库构建技术；研究低碳生态城规划建设管理基础支撑平台和重点应用构建技术，最终建立服务于城市可持续发展的，面向不同空间尺度、不同类型、不同规模、不同地理条件的低碳生态城规划设计、建设管理、运行监测与管理信息平台。

六、结束语

本文对城市精细化管理作了初步的探讨，可以看出随着经济的快速增长、市场的快速发育、城市规模的迅速扩大、流动人口的大幅度转移、治安形势的复杂化，使得现代城市管理的难度大大提高。现代城市管理面临严峻挑战，如环境污染、生态失衡、交通拥挤、贫困、失业、社会治安等问题和弊端。传统的城市“粗放化管理”方式已经无法应对当代越来越多的城市问题的挑战，城市管理的粗糙已成为制约经济发展的重要障碍。通过实施现代城市精细化管理，对城市管理重新梳理，寻找管理的粗糙点，进行管理细节的完善，以“建筑节能与绿色建筑”、“低碳生态城”为关键目标，建立城市运行与管理体系和信息平台，提高城市管理水平，支撑现代城市的可持续发展。