美国如何“管理洪水”

2010-09-08李忠东

生命与灾害 2010年8期

李忠东

美国如何“管理洪水”

李忠东

美国既是最早进入现代文明的国家之一，又是深受洪水灾害影响的国度。自19世纪中叶起，政府把大量的人力物力财力投入防洪事业，以消除洪水灾害的影响。为了改善航运和控制洪水，美国陆军工程兵团在19世纪60年代提议，沿着密西西比河两岸大规模修建堤防。这种把洪水约束于两个堤坝之间的“唯堤论”得到官方认可，成为当时全国大江大河主要的防洪方略。到20世纪初期，密西西比河两岸布满了联邦设计并投资建设的堤防体系。

1927年，密西西比河下游发生了几乎是美国历史上最严重的洪水，大约2万平方英里（约合518万公顷）土地变成一片汪洋，70万人背井离乡，200余人丧生，倒塌或损坏的建筑物多达13.5万座。特大洪水促使政府和公众进行深刻的反思，开始从一个全新的视角对洪水灾害进行深入系统的研究。1928年，密西西比河下游出台新的防洪法。该法授权修建水库大坝、整治河道、设置滞洪区、开辟泄洪道控制洪水，结束了过去推行的“唯堤论”政策。与此同时，美国政府对防洪政策的认识也发生了重大转变：1928年之后把“控制”洪水确立为国家政策问题及联邦政府责任，而在1927年以前认为防洪主要是地方政府的责任。

面对上世纪30年代的特大洪水，以吉尔伯特·怀特为代表的一些有识之士大力倡导：防洪工程的建设应当考虑洪水风险，辅之以土地利用管理、预报与预警系统和洪水保险，以适合当地的地理和经济环境。吉尔伯特·怀特说：“洪水是上帝的行为，但洪水损失则主要因人而致。”他因在防洪方面的杰出贡献被誉为美国洪水管理之父。1968年美国制订的国家洪水保险法与国家洪水保险计划体现了这种多元化的管理思路，“非工程”的基于风险理论的洪泛区管理和洪水保险构成了国家防洪政策和防洪安全保障体系的核心部分。这种防洪策略虽然还没有明确考虑洪水资源的利用，但是放弃了单纯依赖工程控制洪水的观念，客观上为洪水资源特性的发挥提供了条件。

1993年夏季，美国突发特大洪水。整个密西西比河上游及密苏里河从6月中旬一直到9月中旬泛滥成灾，是各次大自然灾害中影响范围最广、历时最长的。经过这场大水，人们对洪水的认识进一步加深，意识到洪水是不能完全控制的，应从根治洪水转向“管理洪水”，研究“洪水资源化”。在汛期有意识地利用田间、蓄滞洪区、湿地和河道蓄滞洪水，把洪水转化为地下水。从1993年起，美国在人烟稀少、资产密度较低的高风险区没有对水毁堤防加固或重建，让洪水迂回滞留于曾经被堤防保护的土地中，结果既利用了洪水的生态环境功能，也减轻了其它重要地区的防洪压力。1995年出台的全国洪泛区综合管理计划，将恢复洪水高风险区的生态环境功能作为未来30年洪泛区管理的四大目标之一。在现在美国的防洪工作中，把“立足于防灾和减灾，轻于抗灾”作为总体思路。工作重点摆在如何防治经常发生的洪涝灾害上，放到灾害发生前的各项工作上。防洪工程的调度工作做在洪水发生前，工程投入运行时，一系列有关调度的规定经细致的研究并予以确定后，不轻易更改。洪水发生后，工程管理单位照章行事即可，调度工作非常规范有据。经过多年的苦心经营，美国建立起了较高标准的防洪工程体系。在利用洪水方面采取了就地消化、在原渠道化的河道上人为造滩、营造湿地、培育水生物种以求形成类似于自然状态的“多自然河川”等措施。美国管理洪水的经验表明，洪水资源化利用是发挥洪水资源特性，缓解水资源短缺，减少水旱灾害损失，实现水资源可持续开发利用的重要目标，给我们以极大的启示。

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密西西比河

密西西比河是世界第四长河，也是北美洲流程最长、流域面积最广、水量最大的河流。它滋润着美国大陆41%的土地，水量比任何其它的美国河流都要多。流域包括美国31个州和加拿大的两个省的全部或一部分。从开始垦殖的时候起，密西西比河就是南北航运大动脉。但历史上的密西西比河灾害比较频繁，20世纪初期中下游地段河水不断发生泛滥，城镇乡村的建筑大部分被摧毁，农田和果园遭到破坏，工业和交通几乎全部瘫痪。许多人背井离乡，流离失所，经济损失非常严重。1928年美国政府制定了全面整治密西西比河的防洪法案，现在流域已收到了防洪、航运、水电、灌溉、养鱼等综合经济效益。