“大学生村官”制度的改革与创新——基于北京市百位“大学生村官”的调查

蔡 杨

(中共北京市委党校,北京100044)

“大学生村官”制度的改革与创新
——基于北京市百位“大学生村官”的调查

蔡 杨

(中共北京市委党校,北京100044)

选聘高校毕业生到村任职,是党中央作出的一项重大战略决策。本文通过对北京市百位“大学生村官”调查,表明当前选拔大学生下基层已经形成了选拔、培训、保障、激励和流动等一系列制度规范,大多数“大学生村官”很快适应了农村基层工作,并在新农村建设中发挥了积极作用。不过,当前“大学生村官”制度仍存在不少问题:尽管一些“大学生村官”的收入远远超过当地村干部的收入,但多数大学生村官仍认为自己的收入偏低;超过一半的大学生村官自己认为“专业与岗位不对口,个人专业优势难以发挥”;超过70%的人认为人才流动机制不健全,对个人将来的出路有顾虑,而绝大多数的大学生村官表示不会继续留在农村。建议将“大学生村官”工作岗位由“工作分配”转变为“职业选择”;“大学生村官”的选拔由“组织选拔”转变为“志愿服务”;“大学生村官”的退出机制从“就业安置”转变为“货币补偿”。

大学生村官;制度创新;职业选择;志愿服务;货币补偿

一、选题意义及研究背景

“大学生村官”制度,从操作层面上讲,就是在高校毕业生中选拔人才,并派驻到农村党支部和村委会任职的一项制度安排。建立“大学生村官”制度对于提高农村干部队伍整体素质,促进城乡人才的合理流动,扩大大学生就业渠道,推进社会主义新农村建设与农村的和谐社会建设,都具有十分重大的意义和实践价值。

1.建立“大学生村官”制度有利于推进新农村建设

经济社会的发展,人才是关键,社会主义新农村建设离不开人才支撑。但是,当前我国农村人才缺乏的问题,已经严重制约了农村经济社会的发展。农村大量的劳动力,尤其是有一定文化层次的劳动力,大量地向城市流动和转移。由此出现了人才从农村到城市的单向流动,农村几乎成为人才“洼地”的现象。在这种情况下,很有必要通过建立“大学生村官”制度,搭建农村人才“高地”、促进城乡人才双向流动。当代的大学生学有所长,他们一方面能够在技术、信息、教育、卫生等方面为农村发展提供最现实的服务,另一方面也能够在广大农村寻求到发挥自己才干和智慧的舞台。但是完全靠市场驱动,农村似乎又缺乏一定的吸引力。因此,通过实行“大学生村官”制度,搭建通向农村的人才桥梁,在为农村输入管理型人才的同时,解决农村实用人才奇缺的问题,这不仅是推动社会主义新农村建设的一条新路,而且对缓解我国人才结构性矛盾,优化城乡人才配置具有划时代的意义。

2.建立“大学生村官”制度有利于开辟大学生的就业渠道

从20世纪90年代末开始,大学生就业难逐渐成为我国一个重要的社会问题。特别是随着近年来的高校扩招,毕业生数量的不断递增,大学生就业压力越来越大。据统计,1999年我国高校扩招以来,普通高校招生规模大幅度递增,2008年我国的高校毕业生已从2003年的212万猛增至559万,而实际需要就业大学生(即历年未就业人数累计)人数更达到703万,2009年高校计划毕业生人数达到创纪录的619万,2011年大学层次毕业生数量将达到峰值,约758万人,未来相当长的时间内大学生就业压力将更加增大①。

不仅如此,受国际金融危机的影响,经济发展速度的降低将导致高校毕业生就业机会的锐减。同时,在全国1.4亿外出农民工中有2000万因金融危机失业返乡,这一系列复杂因素胶合在一起,都将相互挤占经济发展所能为高校毕业生提供的有限就业机会和市场。

“大学生村官”制度也是为大学生就业提供机会。据不完全统计,到2008年年底,全国在任“大学生村官”总数达到13万人以上。据2009年最新统计,我国目前有60万个村委会,如按照平均每个村至少配置1名大学生计算,还有约50万大学生可实现就业,这将大大缓解目前高校毕业生的就业压力,化解社会矛盾和冲突。

3.建立“大学生村官”制度的具体实践

早在1995年,江苏省徐州市丰县县委“为推动实施农村人才战略,全面提升村级干部素质”实施“雏鹰工程”,录用13名大学生担任村长助理,开始从大学生中选拔“村官”。2005年6月25日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的实施意见》的通知,要求从2006年开始,每年选拔一定数量的高校毕业生到农村就业,争取用3-5年时间基本实现全国每村至少1名高校毕业生的目标。2008年3月23日,经中央同意,中组部等有关部门决定,从2008年开始,用5年时间选聘10万名高校毕业生到村任职。2008年10月党的十七届三中全会和2009年1月中央1号文件都强调要“引导高校毕业生到村任职,实施一村一名大学生计划”,并将此作为加强农村基层干部队伍建设的重要措施。

“大学生村官”制度不仅旨在为农村提供高素质人才,加强农村基层干部队伍建设,也是为大学生就业创业提供机会,并由此缓解就业困难造成的社会矛盾及其政治风险。到2008年年底,全国在任的总数13万以上的“大学生村官”分布在31个省、直辖市、自治区,约80%的县与县级市(区、旗)②。按现有60万个村委会一村一名大学生的计划,还将有近50万大学生进入农村基层工作。这无疑将是一个相当庞大而特殊的群体,他们的生存和工作状态,他们的所思所想所求,不仅将对农村基层工作及社会政治有重大影响,对于大学生下基层的国家战略、高校大学生的职业选择以及整个国家的社会稳定都将起到重大的影响。

有鉴于此,我们对北京市一百多位“村官”进行了问卷调查。通过这些调查,了解“大学生村官”的工作状况及其需求,并在此基础上分析“大学生村官”制度存在的问题,为进一步完善相关政策和制度提供建议。

二、调查的过程和方法

北京市高校云集,是我国农村经济和社会发展较快的地区,也是较早从大学生毕业生中选拔“村官”的地区。2005年,北京平谷区就开始招聘“大学生村官”服务新农村建设。2006年,在平谷区试点成功的经验基础上,北京市启动了“3年内招录8000名大学生到农村”的工作规划,实现每个村有2名大学生的目标。经过几年的实践,北京市形成了比较完整的“大学生村官”制度,也有比较成熟的经验,其“大学生村官”制度在全国也有代表性。为此,我们选择北京市“大学生村官”作为样本进行分析。

对北京市“大学生村官”的调查分析主要采取问卷调查,同时还对一些“大学生村官”进行访谈。本次调查共发放问卷130份,回收109份,其中有效问卷109份,问卷回收率为84%,问卷有效率为84%。最终数据运用spss、excel等工具进行统计分析。

问卷涉及的“村官”分布在北京市通州、昌平、房山、门头沟、大兴、顺义、怀柔、密云、延庆、平谷十个郊区县。参与此项调查的人员分别来自北京大学、中国人民大学、中国科学院、北京师范大学、北京航空航天大学、北京科技大学、北京邮电大学、北京化工大学、中国农业大学、北京林业大学、中央民族大学、首都经济贸易大学、中国地质大学(北京)、北京语言大学等十四所大学的研究生。在北京市调查的同时,我们还对河北省11位“大学生村官”进行了调查和访谈,为我们对北京市“大学生村官”的分析提供了参考。

三、调查的结果和分析

1.“大学生村官”的个人背景及就业动因

(1)下派大学生生源背景:在被调查的“大学生村官”中,有56%是男生,44%为女生,基本都已在农村工作1-3年。其中,城市生源约占43%,小城镇生源约占27%,农村生源约占30%。从全国范围来看,目前城乡大学生的比例分别是82.3%和17.7%③,结合这两组数据交叉分析不难看出,下派“大学生村官”构成中城市和城镇生源的学生占主体,但是,从全国城乡学生结构比分析,82.3%的城市学生中只有43%的下乡,而17.7%的农村学生中有30%的下了乡,来自农村的学生下派比例仍高于城市学生。

(2)下派大学生专业分布以人文社科方面为主:从专业分布来看,人文、社会学科共占51%,而农林专业只占20%(见图1)。下派大学生专业分布的不均衡,与新农村建设中对农业和农村建设各种专业技能需求还存在一些差距。

图1 “大学生村官”专业类型分布图

(3)就业问题成为下基层主要动力:在被调查的“村官”中,到农村工作的出发点是为了解决个人就业问题,以及为了缓解就业压力再争取上升机会而下基层的,共占72%;其次是为个人的理想抱负,约占到23%;而选择“回报家乡和父老乡亲”的,只有5%(见图2)。

图2 大学生到农村工作出发点

2.“大学生村官”的岗位分布与职业认同

(1)下派大学生岗位以村支部和村主任助理为主:目前下派大学生绝大多数在村级组织任职,其中以村支部和村委会主任的助理为主,也有少数“大学生村官”被抽调到乡镇政府和部门工作(见图3)。

图3 “大学生村官”在基层工作岗位分布图

(2)大多数下派大学生参加过岗位培训:在所调查的“村官”当中,有70%的“村官”在入岗前参加过培训,有近68%在进入基层工作之后,仍被提供了培训机会。同时,部分“村官”还被提供了一些诸如晋升机会、业务辅导、参观交流、荣誉嘉奖、福利待遇等的学习和奖励机会(见图4)。

图4 “大学生村官”提供各种培训、学习、奖励机会情况

(3)下派大学生适应基层工作但效能感低:绝大多数“大学生村官”(92%)认为自己能够并已经基本和完全适应了农村基层工作。不过,也有相当数量的人认为自己作用没有发挥出来,处于决策和权力的边缘。约37%的人认为自己对农村基层工作有一定影响,有超过半数的人认为自己对农村基层政权没有起到什么作用(见图5)。

图5 “大学生村官”对基层政权所产生影响的自我评价

3.“大学生村官”的忧虑与需求

(1)相当数量的“大学生村官”认为收入偏低:虽然一些“大学生村官”表示其收入远远超过当地一般村干部的收入(见图6),但是,多数“大学生村官”仍认为自己的收入偏低(见图7)。

图6 “大学生村官”和当地村干部收入比较

图7 “大学生村官”对自我收入的评价

(2)“大学生村官”最关心和担心未来的出路:调查显示,被调查的“村官”关注度最高的是“人才流动机制不健全,对个人将来的出路有顾虑”;其次是认为存在“专业与岗位不匹配、个人专业优势难以发挥”,以及“经济待遇偏低、报账措施不到位”等问题。另外,也有部分“村官”指出对选拔机制的公平性有顾虑、以及当前培训尚不完善等意见(见图8)。约43%的“村官”态度乐观或比较乐观,大多数都持谨慎态度(见图9)。

图8 当前中央和各地的政策实施过程中存在的问题

图9 “大学生村官”对未来发展看法

(3)过半数“大学生村官”认为专业与岗位不对口:调查显示,有超过一半的“大学生村官”认为“专业与岗位不对口,个人专业优势难以发挥”,并非常担心自己所学的知识与农村社会要求脱节(见图10)。

图10 “大学生村官”到农村基层工作自身面临的主要问题

(4)绝大多数“大学生村官”表示不会继续留在农村:在调查和访问的过程中,绝大多数的“大学生村官”表示不会继续留在农村,很多人在描述自己未来的时候表示要离开农村——63%选择当公务员,选择跳槽的占20%,升学的占6%,选择留任的只有5%(见图11)。

图11 “大学生村官”未来去向意愿

四、改革和完善“大学生村官”制度的若干建议

选聘高校毕业生到村任职,是党中央作出的一项重大战略决策。从北京市的调查来看,选拔大学生下基层已经形成了选拔、培训、保障、激励和流动等一系列制度规范,大多数“大学生村官”很快适应了农村基层工作,并在新农村建设中发挥了积极作用。不过,必须指出,尽管一些“大学生村官”的收入远远超过当地村干部的收入,但多数大学生村官仍认为自己的收入偏低;超过一半的大学生村官自己认为“专业与岗位不对口,个人专业优势难以发挥”;超过70%的人认为人才流动机制不健全,对个人将来的出路有顾虑,而绝大多数的大学生村官表示不会继续留在农村。如果说“大学生村官”制度的重要目标就是为社会主义新农村建设输送、培养和造就骨干力量和党政干部后备人才,“大学生村官”上述心态及未来选择无疑与政策初衷相背,值得引起高度重视。

调查表明,当前“大学生村官”反映强烈的问题主要集中在“岗位配置”、“个人待遇”及“未来出路”三个方面。针对这些问题,我们提出如下建议:

首先,下派大学生工作岗位由“工作分配”转变为“职业选择”。

目前“大学生村官”的岗位主要是分配就任村支部书记助理和村委会主任助理等特设岗位,主要协助村支部和村委会的工作。虽然“大学生村官”经过岗位培训,大都能够迅速适应村支部和村委会助理工作并发挥很好的作用,但是,仍有相当数量的人认为所学专业与村务工作不对口、专业特长没有很好的发挥出来。应考虑根据农村需要及下派大学生学科背景设置多样化和可选择的工作岗位,使大学生的乡村工作从“岗位分配”转变为“职业选择”,让他们的所学所长能发挥出来。特别是当前新农村建设中有大量公共管理、公共工程和公共服务工作,如农村改水、改厕、改气、道路“村村通”、信息“村村通”以及教育、医疗、卫生、社保、警务和土地整理、土地管理、土地流转、乡村规划等等方面,都需要大量的专业人才,可以据此设立工作岗位,由大学生根据自己专业和兴趣进行选择。

其次,下派“大学生村官”的选拔由“组织选拔”转变为“志愿服务”。

目前下派“大学生村官”大都通过自愿报名和组织考察确定。这仍是一种组织选拔的人才选拔方式。尤其是“大学生村官”主要担任村支部书记助理、村委会主任助理,少数就职乡镇政府和事业单位的特设岗位。不少地方仍将大学生下乡看作是“当村官”,是“到村任职”的一种职业和职务行为,以及培养干部的“选调生”。中央及地方都强调支持下派大学生通过法定程序任村民委员会副主任、主任。这种“村官”身份及岗位可以提升大学生的社会政治地位,对大学生下基层有吸引和激励作用。但是,正如中央明确指出的那样,下派大学生不是公务员,更不是“官”。特别是按照《村民委员会组织法》,村委会成员必须是本村村民。如果下派大学生不是本村村民,没有获得“村籍”,他们担任村委会负责人则违背现行的法律和政策。为此,应转变观念,改革“大学生村官”选拔方式的被动性、身份的官职化、工作的职业化以及岗位的分配性,将大学生下乡纳入农村志愿服务的范围,鼓励毕业大学生进农村基层、农村社区从事志愿服务,在志愿服务期间享受“大学生村官”的福利待遇。由此不仅可以避免大学生农村基层身份的尴尬及“村籍”和法律上的障碍,同时,不会导致“大学生村官”在就业、岗位、待遇等等方面与当地乡村干部形成竞争关系、产生利益矛盾。从长远看,大学生下农村基层志愿服务有助于增强大学生社会服务的责任感和荣誉感,对推动农村及全社会的志愿服务及道德提升也具有极大的示范作用。

第三,“大学生村官”的退出机制从“就业安置”转变为“货币补偿”。

如何确保“大学生村官”“下得去”、“待得住”、“干得好”、“流得动”是各级政府应高度关注的问题。为了解决“大学生村官”的流动和未来的就业,中央和地方政府都出台了一系列政策如鼓励“大学生村官”留任村干部、推荐“大学生村官”参加公务员考试、支持“大学生村官”继续学习深造等等,并给予公务员考试和研究生考试加分等优惠政策。这些政策立足于当前实际,并为“大学生村官”未来就业提供了更多的机会,对后来者也有一定激励作用。但是,我们也不能不看到,这些政策的负面作用及与由此带来的矛盾和问题。

事实上,当前相当数量的“大学生村官”并没有扎根乡村的长远打算,只不过是把下派农村当“村官”作为“跳板”。虽然北京地区“大学生村官”的待遇在全国是比较好的,但仍只有5%的“大学生村官”表示会继续留在农村。由于大多数“大学生村官”准备考公务员(63%)和研究生(6%),这无疑会给我们研究生和公务员的考试造成压力,尤其是这些下派大学生重新回到再就业市场与日益增多的毕业大学生同时竞争就业和考学的机会,这也将给大学生就业工作带来新的更大的压力。再加上当前农村正在进行新一轮乡镇机构改革。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》强调严格控制机构和人员编制,规定乡镇机构编制和实有人员在“十一五”期间只减不增;乡镇也不再兴办自收自支的事业单位。在此情形下,下派大学生进入乡镇政府及事业单位显然是困难重重。而如果在精简乡镇干部的同时又不断招进大学生,这不仅会使乡镇改革的目标落空,也会引发在职和精简的乡镇干部的不满。

因此,我们应反思和改革现行的“大学生村官”的退出机制,不应承诺给予“大学生村官”未来工作和职业的安置和安排,而采取货币化的补偿和安置政策。即下派期满后给予一次性货币补偿,由他们自由择业。这既可以避免再就业安置中岗位的困难,也避免再就业中与在职乡村干部以及其他研究生考生之间的矛盾和冲突。否则,一旦“大学生村官”安置出现困难或者他们难以实现公务员及研究生的梦想,一个庞大的失望和不满的群体随之产生,必将构成新的社会政治不稳定的因素。事实上,当前我们军人安置工作采取的货币化方式已经取得了很好的效果,其经验值得参考和借鉴。至于下派大学生货币补偿的标准可以根据不同地区及不同岗位类型、工作条件等等确定,也可制订全国性分区补偿标准。

总之,当前进一步改革和完善“大学生村官”制度,在引导高校毕业生到农村基层工作过程中,应正视现实、立足长远、转变观念、创新思路、完善机制,使其真正“下得去”、“用得上”、“干得好”、“稳得住”、“出得来”!

注释

①数据来源于(1998—2007年)《全国教育事业发展统计公报》、《教育部:2008年高校毕业生就业率实现稳中有升》;《教育部:2008年高校毕业生就业率实现稳中有升》. http://www.edu.cn/zong_he_news_465/20081204/t20081204_344699.shtml.2009年5月27日;《周济:全力以赴做好2009年高校毕业生就业工作》,http://www. edu.cn/zong_he_news_465/20081204/t20081204_344699. shtml.2009年5月27日。

②柴葳:《大学生“村官”政策沿革》,《中国教育报》2009年7月29日。

③李龙:《农村大学生比重为何少了一半》,《广州日报》2009年1月24日。

责任编辑 曾新

2009-12-08

教育部2008年度“国际金融危机应对研究”应急课题“高校毕业生到农村基层工作的长效机制和政策建议”