发展公共租赁住房的背景与意义——2007—2009年保障性住房实施效果评价及政策建议（连载四）

◎ 谷俊青

（接四月上期）

保障性住房建设虽然积累了丰富的经验，取得了明显成效。但是，受国家财政支付能力的制约，目前的住房保障对象还只限于低收入住房困难家庭。尤其是廉租住房的供应对象只限于最低收入住房困难家庭。长期生活在城镇中的“夹心层”的住房困难问题十分突出。

所谓“夹心层”是指没有资格享受现行保障性住房政策，又买不起市场商品房的中低收入住房困难家庭。主要包括四类人群：一是中低收入住房困难家庭，他们的经济支付能力难以通过市场购买或租赁住房，而按现行政策又不属于经济适用房和廉租住房的供应对象，这部分人是“夹心层”的主体；二是进城务工人员和其他外来人员中的住房困难者，他们中的相当一部分虽长期生活、工作在城里，但是由于没有城镇户籍，尚未纳入政府住房保障范围；三是新就业的机关、事业单位和国有大中型企业中暂时购房支付能力不足的住房困难职工；四是虽属经济适用住房或廉租住房的保障对象，但由于房源供应不足尚在轮侯中的低收入住房困难家庭。

面对上述情况，期望继续以出售住房的策略解决其住房困难问题是很不现实的。应积极调整政策，制定一套公共租赁住房管理办法。这种公共租赁住房由政府控制租金水平，适应住房保障对象的经济承受能力，解决住房保障政策缺位的“夹心层”群体的住房问题，此举也是对当前住房保障政策的一种补充与完善。厦门、深圳、青岛、天津、福州、北京、杭州、常州、重庆、成都等城市根据党的十七大确定的“住有所居”发展目标，在认真贯彻落实科学发展观中，从当地的实际情况出发，积极探索和建立公共租赁住房制度，并取得了一定成效。实践证明，公共租赁住房是社会保障供应体系的重要组成部分，具有广阔发展空间。公共租赁住房制度的建立是住房保障政策和保障方式的创新，投融资机构和产权方式上的创新，对进一步健全和完善住房保障政策体系具有重要意义。为了推动公共租赁住房在全国范围的加快发展，有必要在各地实践经验的基础上，对发展公共租赁住房的有关政策体系进一步研究。

（一）公共租赁住房的定义

公共租赁住房是指由政府直接投资或多元化投资主体提高政策支持，限定户型面积、供应对象和租赁水平，面向 “夹心层”群体出租的政策性、公共性社会保障住房。

其政策性体现为社会救助政策的运用和对社会财富进行的再分配，有利于缩小贫富差距；其公共性体现为面向全体中低收入住房困难家庭中“夹心层”群体的公共福利性质，有利于实现公平正义，保障大多数人的居住权益。

（二）发展公共租赁住房的必要性和积极作用

1、发展公共租赁住房可以进一步扩大住房保障的覆盖面，实现现行住房政策与市场之间的政策衔接，填补了政策缺位部分的空白。据测算，目前以收入为基础的社会各阶层的构成，高收入与最低收入阶层约各占10%左右，中低收入阶层则占80%左右。可见，中低收入家庭是经济发展的重要劳动力资源和消费群体。目前“夹心层”群体在中低收入家庭中占着相当的比重，人数众多，如果通过扩大廉租住房和经济适用房的覆盖来解决他们的住房问题，第一，政府的财力难以承担；第二，一部分“夹心层”支付能力不足；第三，部分“夹心层”群体的住房困难是暂时的，他们可以随着收入的增长自行解决。由此看来，发展公共租赁住房既可以为他们提供稳定的住房，又可以满足其过渡性居住需求，还可以减轻他们的支出压力，加快家庭财产积累，共享政策发展成果，促进社会公平。此外，外来务工人员的住房问题也有了解决的途径。可以说，发展公共租赁住房是实现“住有所居”目标、促进城市化健康发展的重要举措，有利于推进城市化健康发展的进程，进一步维护社会的和谐和稳定。

2、发展公共租赁住房可以增加低于市场租金水平，与当前“夹心层”群体经济支付能力相适应的小户型租赁住房供应，有利于推动住房供应和消费模式向“租售并举”转变，形成住房所有权买卖和住房使用权买卖互相促进、共同发展的格局。

3、发展公共租赁住房可以进一步健全和完善保障住房供应体系，增加住房供应，进一步扩大住房保障的覆盖面，从而缓解住房的供需矛盾，有利于平抑市场商品房价格和租赁价格的过快上涨，促进房地产市场和租赁市场的健康发展。

4、按照政府主导，社会参与的原则，发展公共租赁住房可以充分利用多方社会资金参与保障性住房建设，对拓展融资渠道，解决保障性住房建设资金筹集问题有较大的借鉴意义。

5、作为政府限定供应对象的公共租赁住房，还可以为领取廉租房补贴的最低收入住房困难家庭提供房源，使他们能够更好地获得住房保障。他们有了稳定住房后，还可以随着收入的增加逐步减少政府的租赁补贴，有利于实施廉租住房的动态管理，建立有效的退出机制。

（三）发展公共租赁住房的指导原则

1、统筹规划，因地制宜的原则。公共租赁住房作为社会保障性住房的重要组成部分，应列入当地的保障性住房建设规划和年度计划，与目前住房保障各项工作有机结合。公共租赁住房的供应规模、供应结构和供应方式应根据各地的经济发展水平、城市化发展进程、资源环境承受能力、流动人口的现实规模与特征和住房短缺的实际情况科学合理的确定，并随着城市住房供需情况和租赁对象的收入变化进行相应调整，实施动态管理。

2、政府主导与社会参与相结合的原则。政府主导就是将发展公共租赁住房列为政府的职责范围，主要通过直接投资、部分投资或通过“土地供应、税收优惠、金融安排”等手段提供支持。土地供应以行政划拨为主，也可采取代价入股或协议租赁按年缴纳土地租金的方式；税收优惠和金融安排可参照有关廉租房住房的政策执行。在管理上则由政府限定户型面积、供应对象和租金水平。

社会参与主要是充分动员社会力量，广泛引入一切可以利用的社会资金和资源用于公共租赁住房建设和经营，实现投资主体多元化。

3、分散配建，融合居住的原则。目前，我国城市居民居住空间结构的异向分化日趋明显，低收入群体聚集区的边缘化破坏了城市的整体和谐性。为避免城市居民各阶层之间居住空间的进一步分化，防止因低收入贫民群体逐渐移往城市边缘地带聚集居住而导致“贫民窟”现象的发生，应采取在配套成熟的普通商品住宅区配建部分公共租赁住房或将不同收入阶层的住房置于同一建筑或同一开发项目中，以实现融合居住的目标，促进社会公平和谐。

4、坚持政策性、公共性和非盈利性的原则。公共租赁住房作为社会保障住房供应体系的重要组成部分，其性质决定了它不能以盈利为目的。坚持公共租赁住房的政策性和公共性，则是为保障“夹心层”群体住房权益应遵循的操作原则。

（四）公共租赁住房与廉租住房、经济适用住房的主要区别

公共租赁住房与廉租住房和经济适用住房均属社会保障性住房。其主要区别在于经济适用住房是开发企业通过银行贷款融资，按照政府限定的户型标准建设的以保本微利原则向政府限定的低收入住房困难家庭出售的普通住宅。其建设用地由政府行政划拨，并享受政府规定的扶持政策优惠。廉租住房建设资金则以财政预算安排为主、多渠道筹措的原则，并将财政预算安排资金和住房公积金增值收益中按规定提取的城市廉租住房补充基金作为固定的资金来源；采取集中新建、在普通商品房项目中配建和收购存量旧房的办法提供房源；在保障方式上采取实物配租、租赁补贴和租金减免等手段重点解决民政部门已确定的享受城市居民最低生活保障待遇和城镇优抚对象家庭的住房困难，其困难标准目前确定为人均使用面积7.5平方米，以下（含7.5平方米），采取以租赁补贴为主、实物配租为辅的方式。实物配租的租金标准由政府定价，一般按最低收入家庭收入的5%确定。公共租赁住房的供应范围则比较广，是面向政府限定的所有中低收入家庭中未能享受现行住房保障政策的“夹心层”群体的住房困难户，包括外来务工人员和新就业职工。建设公共租赁住房的投资主体是多元化的，住房产权不归个人所有，其产权形式随着投资主体的多元化更加灵活。

（未完待续。六月上期连载主题：发展公共租赁住房的具体政策建议）