发达地区农村环境污染成因及对策建议

□向泽红

经济的发展，促进了城镇化、工业化水平的提高，随着城镇化、工业化发展，又加快了城市化进程，以经济发展迅猛的广东省为例，城市化率达63.4％，基本达到中等发达国家水平。这意味着广东省已经从城乡状态发展到城市化发展阶段，这导致了农业、农村、农民发生了巨大变化，农业产业现代化的集约生产，具备了现代工业的污染特征，农村的产业结构和农民的居住方式也发生着根本性的改变。在广东省一些发达地区，以乡镇企业形式为主的第二产业已经取代农业成为农村的“第一”产业，而人口居住日益集中使得小城镇乃至自然村建设日益城市化。这些都使得广东的农村普遍出现了与工业污染和城市环境问题类似的农村环境问题。“十一五”到2020年期间，是我国实现全面小康的关键时期，显然也将是我国农村现代化进程最快的时期，广东省的农村环境污染问题势必成为西部地区农村发展进程中将面临的环境问题的缩影，其对农村环境污染的综合整治，必然会为西部地区社会主义新农村建设打开可借鉴之门。

一、农村环境污染现状

1.农业面源污染严重 农业面源污染是农业生产活动中，生产资料对大气、土壤和水体等产生的污染。广东人多地少，农业生产对化肥、农药等依赖程度较高。由于大量农业生产新技术的不断介入，使昔日优美的农村环境、田园风光已不复存在。广东省地处东南红壤丘陵区，土壤富含铁、铝等氧化物，极易固定磷素，化肥污染主要来自氮素。如近年来广东省近岸海域发生频次日益增多的赤潮，除了与大量未处理排放的生活污水有关外，农业化肥的施用也具有重大干系。另外，据研究目前我国化学农药利用率不到30％，大量农药通过各种方式进入环境，造成农村生态环境的水体、土壤、大气、作物的污染，并由食物链富集作用最终进入人体，危害人体健康。与此同时，也增强了病虫害的抗药性，使病虫天敌削弱甚至灭绝，最终使农田生态系统更加脆弱，逐渐丧失自我调节能力。李勇等学者认为，南方水稻种植区两季水稻一年推荐农药施用总量为15kg/亩。而有关资料表明，广东省自1991年以来单位面积施用量均超出该值的2倍以上。

2.生活污染严重，农村环境恶化

随着广东经济的发展，城镇规模日益扩大，人口逐渐增多，生活污水随之日趋增加，城镇生活垃圾发生量逐年增加。生活污水、生活垃圾大部分没有达到无害化处理要求，在梅州市，只有23.08％的城镇生活污水经过集中处理，61.54％的城镇有垃圾转运处理站，25.30％的村饮用水经过集中净化处理，18.46％的村实施垃圾集中处理。在佛山，每年产生的乡村垃圾约为65万t，占佛山生活垃圾总量的31％，但其农村垃圾却是随意丢弃，基本上没有进行任何处理。有资料表明：至2006年，广东已建成垃圾无害化处理设施29座，日处理能力达2.8万t，城镇污水处理厂88座，污水日处理能力达到669万t，其中珠三角各市共建成污水处理厂72座，日处理能力达到605万t，占总量的90.4％。由此可见，生活垃圾、生活污水处理，主要是集中在珠三角地区，东西两翼和山区所占比例甚少，而且基本上没有触及农村。农村生活污水未经处理而就近直接排放，造成农村内河水质恶化，生活垃圾被随意抛弃在家庭门前屋后和村前村后的河塘或低洼地，造成河道淤积和水体污染，严重威胁农民的身体健康，对农作物的生长及农产品的安全也造成潜在威胁。

3.产业转移、乡镇企业发展，加剧了农村环境污染 改革开放以后，凭借政府优惠政策、毗邻港澳的地缘、本地资源等优势，在国内外市场竞争和国际范围内产业转移的推动下，广东省尤其是珠江三角洲最先成为国际、港澳等地劳动密集型产业转移的承接地。一大批乡镇企业如雨后春笋般地迅速成长，一个个产业相对集中、产供销一体化、营销网络覆盖面广、所有制形式以非公有经济占主要成分为特征的乡镇企业群落，迅速在省内落地开花并发展壮大。乡镇企业群落成了广东镇一级最具活力的经济组织形式和提高地区国际竞争力不竭的源泉。乡镇企业在为广东经济做出贡献的同时，不可否认的是乡镇企业的发展也加剧了农村的环境污染，这是由于乡镇企业因自身管理水平、技术落后以及追求利益最大化的动因，使未经处理的大量工业废水、废气和废渣（工业固体废物）直接排放到周围农村地区，给农村环境造成不同程度的污染。污染的影响之一是造成水质性缺水，加剧了水源性缺水的矛盾，部分农村地区不得不用污水灌溉。长期污灌已造成严重的土壤污染和农产品污染。

二、农村环境污染的成因

1.现行农地制度的缺陷和农村相应的社会福利政策不配套 广东省与全国一样农地产权不稳定，随时有被他人征用的可能性。因此对农民而言，在可预见的时间内，尽可能地攫取土地肥力以换取可见的经济利益是无奈的选择。因此在对土地长期投入方面必然减少，代之以能够在短期内发挥最大作用的化肥、农药、农用薄膜等生产资料的投入，从而降低土壤肥力，污染土壤环境，严重威胁到农业的可持续发展。同时按人头平均分配耕地的家庭联产承包制，使得有限的农地小而分散，现行的政策在形式上鼓励土地使用权的合理流转，但由于农村一系列相应的社会福利政策不配套，村民缺乏社会保障，导致土地成为村民的一种重要的生存保障形式，结果造成土地这种最基本的农业生产资料难以根据农业发展的客观需要进行重新组合，进而难以实现规模化、标准化经营。在这种小块土地制度的背景下，当农民的利益受到诸如乡镇企业等各种厂商因粗放生产而污染环境造成农民的严重损失时，每个农民因经营规模小，遭受损失相对于索赔成本而言较小，因此基本不会积极为自己的利益抗争。这也是导致基层政府为了GDP而不把引进企业是否符合环保要求列入考察和一些企业无所顾忌地向耕地及其生态环境排污的制度原因。因此，要使农业生态环境得到根本好转且可持续发展，不仅要延长产权的时间，还要建立配套完善的社会保障制度，以促进土地的合理流转，从而不断扩大农户的产权规模。

2.城乡二元体制，经济增长方式引导缺失，是农村环境污染的深层原因

广东农民收入水平较之全国并不低，但与本省城市居民收入相比，仍然偏低。农民生存环境尚无法达到基本保障状态，对环境保护的需求亦不可能予以更高的重视。广东城乡二元化的矛盾尚未消除，2009年全省农村居民人均纯收入6 906.9元，仅为城镇居民人均可支配收入的32％。目前农村居民与城镇居民的收入差距较大，农民对环境质量的要求远远低于对经济增长的欲望。因此在不完善的市场经济条件下，由于农民的经营缺乏必要的制约，致使不少农民在经营决策时优先考虑提高收入，而忽略了对农村环境的重视。加之目前以GDP为主的政绩考核评价体系，迫使地方政府的主要精力放在兴办企业、招商引资上，特别是东莞镇村办工业的成功经验辐射到广东的各个角落，促使地方政府将发展经济片面理解为发展工业，造成农村的经营管理缺失，从而加剧了农村环境污染。

3.农村环境保护法律缺位，环保法治薄弱，环境管理体制不完善 我国制定的《环境保护法》、《农业法》、《农业技术推广法》以及《基本农田保护条例》等环境法律法规都涉及了农业环境保护，对农村环保事业的发展起到了一定的推动作用，但未把农村、农民、农业看作一个有机联系的整体来关注农村的环境保护工作。由于农村环境保护法律的缺位，导致环保法治薄弱，环境管理体制不完善。广东作为改革开放前沿阵地，经济发展水平高于全国的水平，但目前除了国家的相关法律法规外，也未完全建立起适应农村环境保护工作实际需要的法律体系，致使绝大多数乡镇没有环境保护机构，环境监测和环境监理工作基本处于空白状态，县级环保部门较少在其所辖村镇设立派出机构，农村环境管理人员的配备、经费的落实等严重不足，因此农村的环境管理难度可想而知。即使在其较为发达的地区，政府开始对农村环境保护的法制化管理逐渐重视，例如东莞，明确规定各级政府对引资的权限，但这种权限往往被基层的对策所化解，农村的环境仍旧存在被污染所蚕食的危险。

4.珠三角产业无严格的约束性转移带来的副作用 珠三角的产业转移主观上是帮助广东东西两翼和山区实现工业化，而且在实施过程对这些地区的经济发展起到了极大促进作用，但在客观上也造成了环境污染向这些地区的转移。一方面在欠发达地区优惠政策的包容下，转移的企业即使具备治污技术，但在企业追求经济效益最大化的驱使下仍然继续释放污染；另一方面在广东欠发达地区的产业布局，缺乏合理的整体产业结构规划，工业无控制地向农村蔓延，而村镇的发展规划设计没有充分考虑环境因素，进而给农村环境留下了隐患，给居民的生产和生活造成很大的负面影响。

5.环保资金投入严重不足 在“十一五”规划之前，农村环保尚未能提到议事日程。而在“十一五”规划中，农村的环境建设也并未在广东各地市规划中得到充分体现，环境保护资金缺乏是问题结症。广东农村人口比例大的地区，通常也是经济欠发达的区域，在这些地区，环境保护面广，而资金却相当缺乏。“十一五”期间，广东多数城市的发展规划中环保投入都是力争做到占GDP的2.5％左右，此比重对于城市环境建设尚且不够，所以很难惠及农村。提高农村环境保护工作的质量和效率，必须以一定量的资金作为支持。由于市场机制配置资源的功能尚未完全发挥，多渠道农村环保投融资体系尚未形成等因素，目前广东省主要是以政府作为农村环境保护的投资主体，但政府财政投入农村环保的资金远不能满足当前农村环境保护工作的需求。

三、农村环境污染治理对策建议

1.适度调整现行农地制度，稳定土地承包经营权，完善农村社会福利政策，促进土地流转 广东作为我国改革开放的排头兵。在各项改革不断深入的今天，广东仍然应坚持先行先试的原则。在保持社会稳定的前提下，对现行农地制度进行适度调整，无限期的延长土地承包经营权，实施承包经营权继承制度，探索“增人不增地”的政策，让农民对土地产生稳定的预期，激励他们进入长远投资领域，加强农地基础设施建设，提高农地的肥力。在无限期延长土地承包经营权的同时，实行土地有偿使用，对集体收回的农转非、弃耕撂荒的土地以及农转非和新农村建设集中安置后的宅基地整理土地不再平均分配，一律实行招标发包。“增人不增地”的政策能够切断新增人口与土地之间的链条，刺激一些农户不再依恋有限的土地，而去开发非农业资源或从事非农产业。另外，为了在公平与效率、稳定与流动间建立一种均衡。根据广东的实际，进一步建立完善农村社会福利政策，提高农村养老保险和农村合作医疗保险报销的比例，引导商业保险向农村延伸，一方面可以促进农地使用权的流转，使得土地和劳动力资源得到合理组合配置，另一方面能使从事非农产业的农民解除后顾之忧。

2.进一步加快城市化进程，弥补城乡社会断裂，控制农村环境污染 广东省城市化率达63.4％，基本达到中等发达国家水平。但仍然存在珠三角与东西两翼、山区的地区发展不平衡，相对于广东人多地少的农村，仍还需进一步加快城市化进程。发达国家的经验证明，要富裕农民，必须加快农村剩余劳动力向非农产业和城市转移，借以减少农村人口，以此增加农村居民人均占有农业资源和利用资源的数量及规模，使农民的收入水平得到不断提高，逐步解决因城乡社会断裂造成的农村环境污染日益严重的问题。

3.强化地方政府环保责任，建立绿色GDP的政绩考核体系 绿色GDP是指扣除经济活动中投入的环境成本和环境损失后的国内生产总值，它将环境保护纳入经济社会发展的指标之中，能够更加客观科学地衡量地方政府的政绩。广东一直坚持GDP的经济评价体系和政绩考核评价制度，GDP核算方法最大的缺陷在于它没有计算环境污染和生态破坏造成的损失成本，这样的评价体系往往会导致地方政府官员把经济发展等同于经济增长，重数量而轻质量，重经济发展而轻环境保护，一旦出现经济与环保发生冲突时，地方政府更倾向于宁舍“青山绿水”，也要“金山银山”的选择。广东农村环境污染防治要强化地方政府环保责任，建立和推行农村环境保护目标责任制，真正做到省长、市长、县长、乡长等行政一把手对管辖范围内的环境质量负责，建立绿色GDP的政绩考核体系。

4.完善地方环保立法，加大环境污染治理力度 根据我国《环境保护法》第10条第2款的规定：“省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。地方污染物排放标准必须报国务院环境保护行政主管部门备案。”因此，广东省应在考虑本地区经济发展的差异和环保要求的不同情况后，在严格执行国家标准的同时，有针对性地制定地方性法规，制订诸如农村清洁生产促进条例、畜禽养殖废弃物污染防治条例、乡镇企业环境污染防治条例、农药污染防治条例等，从而加大环境污染的治理力度。

5.充分发挥政府的职能，加大政府从各方面扶持力度 农村环境污染治理是公益事业，必须强调政府在其中的主导作用。对外部性突出的项目，必须以政府出资为主。但鉴于我国普遍存在的财政资金约束，也应充分运用市场机制，广泛吸纳社会资金。广东作为发达地区，人口密度、人均收入和污染强度都较高，通过市场化机制进行污染治理条件较好。只要在贷款、税费减免、土地使用等方面制定优惠政策，就能够通过市场力量对多类污染进行治理。例如，对于污染治理设施建设，在建设用地方面原则上应按照社会事业性质建设用地，以成本价格进行划拨；农村聚居点和工业园区在新建污水集中处理工程时，政府应减免相应的建设规费等。

6.抓好规划，集中治理 抓好规划，建立污染的事前预防机制。很多建设项目和农村聚居点的污染，如果发生以后进行治理，代价是高昂的。如果通过规划建立污染的事前预防机制，不仅可以实现生产、生活、生态的统筹，而且能使污染治理事半功倍。对于农业面源污染，提高化肥、农药利用率以及推行绿色食品管理体系等前置性措施，也是目前条件下更有效的解决农村面源污染极为有效的方法。同时集中治理、综合利用，也是减少农村环境污染行之有效的措施。农村环境污染问题的一个突出特点是“低、小、散”，通过集中治理、综台利用的技术路线创新，有利于克服污染治理障碍。例如，在乡镇企业污染治理上采用进园(工业园)并扶持专业污染治理公司集中治理的办法，可以取得改善污染治理效果、降低成本以及便于环境监管等效果。在集约化畜禽养殖场污染治理上采用进区(畜牧小区)并通过沼气综合处理设施，推进集约化畜禽养殖与生态农牧一体化的方法，不仅可以克服污染治理中的诸多障碍，还能统筹解决农村资源、能源和环境问题。