我国小煤矿安全生产长效机制研究

刘文革 刘顺章 刘 毅 刘 璐

(国家安全生产监督管理总局信息研究院,北京市朝阳区,100029)

★煤矿安全★

我国小煤矿安全生产长效机制研究

刘文革 刘顺章 刘 毅 刘 璐

(国家安全生产监督管理总局信息研究院,北京市朝阳区,100029)

分析了目前我国小煤矿安全生产形势与特点,归纳总结了小煤矿安全监管政策、机制和方法等方面存在的问题,并从政府监管和落实企业责任角度挖掘影响我国小煤矿生产安全事故多发的深层次因素,从政府、小煤矿企业和社会3个视角提出了建设我国小煤矿安全生产长效机制的对策建议。

小煤矿 安全事故 长效机制

小煤矿安全形势严峻的原因是多方面的,其中基础性安全管理薄弱是重要因素之一。因此,深入分析小煤矿安全生产形势,研究小煤矿安全监管利益机制、安全投入等多方面存在的体制、机制问题,探索小煤矿安全生产长效机制,成为实现我国小煤矿安全生产长治久安的治本对策和当务之急。

1 我国小煤矿安全生产形势分析

改革开放以来,我国小煤矿煤炭产量约占全国煤炭总产量的1/3,但事故死亡总量却高达全国煤矿事故死亡总量的2/3以上。2009年,我国小煤矿产量占全国的38.2%,事故死亡人数占全国煤矿死亡总数的66.8%。1981-2009年中国各类煤矿事故死亡人数所占比例见图1。

图1 1981-2009年我国各类煤矿事故死亡人数所占比例

近年来,我国政府通过“关停和整合小煤矿”以及“加快大型煤炭基地建设”两种途径对我国小煤矿的安全生产实施了强化管理,使我国小煤矿安全生产状况总体趋于好转,但百万吨死亡率仍居高不下,重特大事故时有发生,安全形势依然较为严峻。2009年,我国小煤矿百万吨死亡率高达1.689人,是国有重点煤矿的4.5倍、国有地方煤矿的2.1倍,全年小煤矿发生13起重特大事故,占全国煤矿重特大事故总量的65%,1981-2009年我国煤矿百万吨死亡率变化情况见图2。

图2 1981-2009年我国煤矿百万吨死亡率变化情况

2 加强小煤矿安全管理取得的成效及存在的问题

现阶段,我国政府正利用当前煤炭需求下降的有利时机,持续深入开展小煤矿整顿、关闭政策,采取了提高办矿标准、淘汰落后产能、政策性关闭、资源整合、大矿托管等多种形式。

各地政府也采取了不同措施对煤炭行业进行整顿。内蒙古继续加强煤矿、非煤矿山安全生产监管,完成淘汰30处以上小煤矿任务(其小煤矿总数是40个);河南省要求全省年产30万t以下矿井全部实施停工停产整顿;江西省为了鼓励年产3万t以下小煤矿按规定关闭,安排奖励资金5000万元;四川省已经制定了关闭小煤矿的近期计划。

通过一系列“整顿、关闭”措施,目前我国小煤矿尚存1.1万余处,平均规模为18万t/a。截2009年底,全国共关闭小煤矿1.3万处,约占2005年初全国小煤矿数量的49.3%,淘汰落后生产能力3亿t/a。煤炭产业集中度也大大提高,小煤矿平均单井能力由2005年的3.2万t/a,提高到2009年底的9.5万t/a。

尽管我国各级政府采取了一系列措施解决小煤矿问题,但事故总量大、且频发的现象仍然客观存在,对资源环境的破坏以及违法、违规现象仍然屡禁不止,小煤矿安全问题仍未从根本上得到有效改善,诸多方面仍面临问题和挑战,具体表现为如下3个方面。

(1)资源浪费和环境污染严重。我国不少小煤矿生产工艺落后,资源回收率一般只有10%～15%左右,即采1 t煤就要丢掉8～9 t,每年直接毁坏和浪费的煤炭资源超过10亿t。小煤矿乱采滥挖,矸石和其他废弃物不合理堆放,造成地表千疮百孔,水土流失,破坏农田,破坏生态环境,生态保护和综合治理任务异常艰巨。

(2)生产力水平落后。我国小煤矿点多面广,目前全国共有小型煤矿约1.1万余处,占全国煤矿总数的90%左右。大部分小煤矿生产水平极低,云南、贵州、湖南等南方省份小煤矿机械化程度几乎为零,工效不到1 t/工,而事故起数和死亡人数却占全国煤矿事故总量的73%和76%。大量小煤矿无序开采,浪费煤炭资源,严重污染环境,存在巨大的安全隐患,制约了煤炭工业的健康发展。

(3)违法违规现象大量存在。我国部分小煤矿申请探矿权证之后,以探矿为名,行采煤之实;有的小煤矿以基本建设或技术改造施工为名,非法进行生产;有的非法小煤矿无视国家法令和政府监管,无视矿工生命安全,日停夜开、明停暗采;有的小煤矿假借资源整合之名,继续非法开采;受经济利益驱使,小煤矿超能力、超强度、超定员生产现象严重,这也是导致事故频繁发生的重要因素。

3 小煤矿生产安全事故多发的深层次因素分析

3.1 能源对煤炭的依赖性

西方发达国家都以石油和天然气为主要能源,而我国却一直以煤炭作为全国的能源支柱。煤炭资源一直在我国一次能源生产和消耗中占有极其重要的地位(见图3)。

由于国民经济发展突飞猛进,而煤炭又是我国的主要能源,资金投入速度已经远远跟不上煤炭生产消费增长的步伐。为尽快满足国民经济发展需求,由民间资金开发的小煤矿数量急剧攀升。如图4所示,“九五”以来,我国煤炭资源消费呈上升趋势。

3.2 资源赋存条件限制与区域经济发展的需要

一些地区煤炭资源禀赋较差,不适于大规模开采,在当地区域性经济的要求下,小型煤矿可以拉动当地区域经济发展,作为能源经济的补充,如果片面顺应煤炭资源整合大潮,则未必能够达到对煤矿技术升级和提高产能的最终目的。例如,我国川渝地区整体煤层赋存条件都很差,煤矿规模较小,合法矿井年平均产能低于10万t,在全国煤炭资源整合的大潮下,四川也在进行资源整合。但受资源本身条件的限制,即使整合以后,形成的大中型煤炭企业的产能还是较小,总产能的提升非常有限。

3.3 事故风险成本相对较低

对于煤矿来说,短时期的产量水平只取决于生产设备的生产能力、煤炭赋存条件和劳动者的数量及技能水平,而与事故风险成本投入是不直接相关的。因此煤矿总是考虑如何把既定的成本分配于生产设备与劳动力两种生产要素的购买上,以达到产量和利润最大化。

3.4 市场准入门槛低

由于资源价格低,投资者可以以低廉的价格从国家手中获取新设立的矿权,特别是小煤矿,初始投资很低。素质不高、实力不强、技术落后的企业和个人也可以开办小煤矿,安全生产当然无从保证。

3.5 监督管理政策缺乏稳定性

政府一些相关政策不稳定、不透明,许多小煤矿负责人必然存在短期行为的心理,往往不重视煤矿安全的投入,追求短期利润最大化、成本最低化。

3.6 公共权力与资本的交易

小煤矿的办矿主体多数为县乡机构、个人和合伙制,容易发生当地县乡政府官员参与(参股)、幕后控制等腐败现象情况,相关的政策和监管手段达不到预期的效果。

4 建立我国小煤矿安全生产长效机制政策建议

在研究分析我国小煤矿安全存在问题及制约小煤矿安全长治久安的内在机制的基础上,结合我国当前现有的优化产业结构、持续整顿关闭、提高准入门槛等政策措施,为建立我国小煤矿安全生产长效机制提出了如下6个方面的建议。

(1)建立小煤矿安全管理办公室。在小煤矿密集的省份或地区建立小煤矿安全管理办公室,由省级政府管理,对辖区内的小煤矿实行统一管理,国家煤矿安全监察局指派专人协助办公室工作,并对办公室安全管理工作实施监督检查。

(2)严格煤矿准入,实施分类管理。在产能方面,按照地区经济状况、能源供应、资源赋存情况和开采条件,因地制宜,实施分类管理,将煤炭开采准入划分为禁止区域、限制区域和允许区域。在专业人员配备方面,出台“全国煤矿企业从业人员准入资格管理规定”,严格煤矿各级各类从业人员的学历、从业年限、培训考核、执业资格等方面的要求。在其他方面,将煤矿资源回收率、安全、生产装备及环境保护措施作为否决项,对未达到国家规定标准或不符合法律法规规定的煤矿,予以停产或关闭。

(3)建立科学的煤矿安全利益机制。将安全生产状况与投资权力挂钩管理,根据事故情况,对投资者的权力进行分类限制,小煤矿事故发生后,不仅要对雇用矿长等相关人员依法惩罚,也要对投资者责任进行投资权力限制,如发生重特大责任事故,禁止小煤矿投资者办矿。

延长煤矿的承包期,激发长期利益行为,变被动为主动,重视安全生产,增加安全投入。同时,要建立健全相关法律,高度保护小煤矿矿主的合法经营权利。

(4)推广大矿带小矿的帮扶机制。借鉴贵州、山西潞安等地方经验,推广“大矿带小矿”的帮扶机制,将大矿的先进工艺技术、管理水平带到小煤矿,促进小煤矿技术管理水平的提高。

(5)健全小煤矿安全监管体制。以安全生产控制考核指标体系的发展和完善为动力,促进政府绩效评估机制的改革,引导政府从业人员树立科学的政绩观。可借鉴南非经验,发展完善煤矿安全规程和标准的制修订机制,实施企业自定、政府审批的规程制订机制和企规检查、依法处罚的执法监督机制。增加煤矿安全监察人员编制,在小煤矿聚集地区的区域性煤监分局可下设执法站,配备安监力量,缩小监察半径,提高监察效率。借鉴山西省吕梁市经验,成立地市级的煤矿用工管理中心,具体负责煤矿用工的招生、培训、考核、劳动合同签订、用工管理、工伤保险、户籍管理以及考核管理工作。引导地方制订更为严格的事故处罚机制,加大事故处罚范围,在国家规定的基础上,根据地方经济发展水平,适当加大死亡赔偿金数额,提高小煤矿事故成本。

(6)充分调动社会科研、媒体资源。加强小煤矿开采和安全技术的研究,扶持煤炭科研院所、大专院校针对小矿特殊的地质条件、开采规模、开采设备和防灾技术进行深入研究。充分发挥新闻媒体作用,加强安全生产舆论引导和监督。进一步完善重特大生产安全事故快速报道机制、新闻发布制度;创办安全生产专栏、制作专题、刊登播出公益广告;大力宣传安全生产的法律法规、党和国家采取的重大举措、工作先进典型和先进经验;定期发布安全生产统计数据、特大事故处理结果。

[1]万丽亚.当前我国小煤矿的发展现状、原因、影响及对策研究[J].法制与社会,2007(5)

[2]张世君.当前我国小煤矿事故频发的经济学分析及对策[J].市场经纬,2007(3)

[3]孟继民.完善小煤矿安全生产长效机制的路径分析[J].经济问题,2007(12)

[4]薛二龙.我国小煤矿现状、问题及对策建议[J].经济管理,2008(1)

(责任编辑 梁子荣)

Research on long-term mechan ism of small coalm ines work safety in China

LiuWen’ge,Liu Shunzhang,Liu Yi,Liu Lu
(China Coal Information Institute,Chaoyang district,Beijing 100029,China)

On the starting point of the situation and characteristics of China’s s mall coalmineswork safety,the author summarized the issues and challenges on which China’s s mall coal mines safety regulatory policies,mechanisms and methods are facing.And fromthe perspective of government regulation and implementing corporate responsibility,the author excavated the internal mechanis m and deep-level factors on affecting China’s s mall coal mine work safety accident-prone.And on the perspective of government,smallcoalmining enterprises and society,the author proposed the countermeasures and suggestionson building the long-ter m mechanis m of China’s small coal mine safety production.

s mall coalmines,work safty accident,long-ter m mechanis m

TD7

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刘文革(1966-),男,河北人,教授级高级工程师,主要从事安全生产、煤炭、煤层气领域的理论政策研究和安全技术研发工作。