中国转型期职业风险变化研究

乔庆梅

中国转型期职业风险变化研究

乔庆梅

改革开放以来,伴随工业化进程的加快,我国职业风险发生了深刻的变化。这种变化表现于风险因素种类、风险结构、危害后果、行业分布等方面。职业风险变化引起的一系列效应,使职业风险受害群体年轻化、危害更具有长期性和潜在性。在转型期的大背景下,职业风险的变化与经济体制转轨、产业结构调整有关,也有发展目标单一、管理不善等深层次原因。目前我国职业风险形势日益严重,亟须采取措施加以防控。

转型期;职业风险;变化;防控

改革开放以来,随着工业化进程的加快,我国职业风险事故处于高发期。职业风险随着经济社会条件的变化而变化,它不仅直接取决于生产方式和生产力水平,而且与产业行业、职业安全制度密切相关,同时还受到劳动者心理状态、技术水平、操作经验、熟练程度乃至价值观念的影响。

在传统计划经济条件下,生产力水平较低,生产方式落后,职业伤害主要集中在从事机械化生产的行业。由于公有制在计划经济体制中占有绝对的统治地位,劳动者在经济和社会中处于相当重要的位置,他们既是企业的主人,又可以参与企业的管理,生命健康权可以得到足够的重视和尊重。进入转型期以后,工业化进程的加快使原有的职业风险管理措施不能满足变化了的客观环境需要。产业结构升级、行业发展不平衡、地区差距拉大、社会分工进一步细化、经济增长的强烈欲望对某些特定行业产生的压迫性需求,都促使职业风险在不同产业、不同行业、不同地域、不同劳动者中间发生变化。社会分工的精细化和高科技产业的发展,使职业风险在表现形式上与计划经济条件下大不相同。2007年工伤预防试点的实施和2009年《国家职业病防治规划(2009—2015)》的颁布,标志着我国对职业风险由消极对待进入了积极预防时期。但由于长期应对不力,我国职业风险的积累已经到了异常严重的程度,职业风险的防范和职业伤害的预防已成为转变发展方式、构建和谐社会必须面对的难题。对转型期职业风险的变化及其原因进行剖析,有利于我们制定切合实际的应对措施。

一、中国转型期职业风险的变化和效应

中国转型期职业风险的变化是全面的、系统的,几乎涉及风险因素的种类、风险结构、伤害程度、受害群体等所有要素。

(一)转型期职业风险的变化

1.职业风险因素种类增加

职业风险因素种类的增加是职业风险随经济和专业分工发展的必然趋势,这一点在中国从计划经济到转型期职业风险的变化中可以得到印证。1957年2月卫生部颁布的《职业病范围和职业病患者处理办法》将14种明显的职业性疾病列为法定职业病;1987年,中国法定职业病增加到9大类99种,到目前,我国法定职业病已达10大类115种。20世纪80年代,除突发性事故外,尘肺、职业中毒、噪声、物理因素等是导致职业病的主要危险因素,到90年代,伴随着经济社会的飞速发展和巨大变迁,电磁辐射、办公室综合症、过度疲劳等已经成为威胁劳动者健康的重要因素。当前,职业风险已不仅局限于直接造成劳动者伤残的工伤事故以及传统的职业危险因素,中国转型期职业风险因素的增加,似乎已超出人们的认识能力。电子电镀、加工制造、印刷制版等行业都存在着不同程度的职业风险因素,以前没有出现过的正乙烷中毒、三氯乙烯中毒等也成为常见的职业伤害,诸如纳米颗粒之类的由于技术革新带来的职业危害因素也成为劳动者不得不面对的问题。生活节奏的加快、竞争压力的增大,使劳动者除了面对这些显性危害因素之外,隐性的职业危害因素也在扩大和上升,由于工作压力和竞争给劳动者造成的心理障碍和精神问题,使近60%的城镇劳动者处于亚健康状态,但这些还没有引起人们足够的重视。因此,如果说在工业化初期我国职业风险因素主要表现为对劳动者造成“硬伤”的话,那么在转型期,一些职业风险对劳动者的“软伤害”则逐渐表现出来,且这些“软伤害”更难以预防,更具隐蔽性和不可控性。

2.职业风险结构变化

如果将导致职业伤害事故的原因分为主观和客观两类,将职业伤害事故的诱发因素分为管理风险因素、心理风险因素和技术风险因素,那么,随着经济社会的转型,职业伤害的原因和风险因素也在变化。在计划经济条件下,虽然生产力水平较低,但劳动者在企业管理和参与中具有较高的地位,在制度健全、安全管理等方面具有较多的发言权,大多数企业都有相对完善的安全生产管理制度,减少了由于管理不当而导致的职业伤害。加之计划经济条件下人们价值观念相对单一,社会责任感较强,减少了职业伤害发生的心理诱因。因此,虽然有管理不善、劳动者疏忽麻痹等原因造成的职业伤害,但技术水平较低造成的伤亡事故仍占重要的地位,技术风险是职业安全的主要威胁。进入转型期后,一方面,生产力迅速发展、技术水平提高,技术风险对劳动者的威胁已不像传统社会中那么不可抵御。另一方面,随着生产社会化程度提高,不同岗位间的依赖程度增强,任何劳动者有意无意的疏忽都可能造成严重后果,专业分工的精密化要求劳动者在工作过程中付出更多的精力和技术水平。尤其是在强资本、弱劳工的格局下,竞争压力大、工作节奏快,使劳动者过度疲劳,工作失误的可能性增加。同时,由于劳动者的弱势地位,对企业管理的参与性不强,增大了管理不善造成职业安全事故的风险。价值判断和思想观念的影响使众多的劳动者在企业管理中存在“搭便车”思想倾向,工作中麻痹大意、有章不循的现象时有发生,加之培训缺乏实效,增加了职业伤害发生的管理风险和心理风险。甚至在发生的技术风险事故中,很多是技术风险的背后隐藏着人的心理风险或管理风险,如企业雇主为节约成本而不采用新技术或不采取有效的劳动保护措施,劳动者违规操作、有章不循等。从历年的事故统计看,职业风险有技术和设备缺陷的原因,更有管理不到位以及其他主观原因,且人的主观因素在我国职业伤害中起到了不可忽视的作用。根据笔者对《安全生产年鉴》中相关统计资料的分析,因“违反操作规程或劳动纪律”导致的事故,从1993年到1995年乃至到2003年和2004年,均为当年事故原因之首,依次分别为 44.18%、52.56%和 38.35%、36.44%。而“安全设施缺少”等原因导致的事故在2003年和2004年亦分别占到32.33%和 34.16%,成为继“违反操作规程和劳动纪律”之后的第二大事故致因,并有明显上升的趋势。这说明,随着我国生产力水平的提高和转型的加速推进,对劳动者的保护不是加强了,而是削弱了,他们的工作条件不是改善了,而是恶化了。社会文明的进步并没有较好地促进职业风险形势的好转,人的因素在减少职业伤害事故中的作用也没有随着文明程度的提高而得到加强。

美国学者海因里希认为,职业伤亡事故的原因主要包括五方面的因素,即社会环境和管理因素、人为失误、不安全行为和不安全状态、意外事件、伤亡。而上述分析显示,管理的、心理的等人的不安全因素已成为我国职业伤害的主要原因。[1]这一方面反映了劳动者保护的缺失——企业作为劳动者的直接管理者,该配备的劳动保护设施没有配备,应改善的生产环境没有改善,在安全管理方面存在严重的职能缺位;另一方面也说明,虽然职工培训有所加强、安全意识有所提高,但安全设备和劳动保护不足导致的事故数量却迅速上升,全社会对企业忽视职工安全、疏于安全管理的现象仍有很高的容忍度,同时说明我国采取的事后补救措施不可能从根本上扭转当前严峻的职业风险局面。

3.受害对象扩张和危害后果转移

在转型期,职业风险受害群体的扩张不仅表现在职业伤害由传统产业工人向非产业工人的扩展,而且表现在伤害后果从城市向农村的蔓延,且这种蔓延是长期的、严重的。

在计划经济条件下,资源、劳动力都处于高度集中的政府调控之中,就业劳动者几乎没有任何后顾之忧,劳动者中也有截然不同的“蓝领”和“白领”群体。城乡二元分割使城乡劳动者被束缚在各自固定的工作领域:农村劳动者囿于自己的土地,从事着日出而作、日落而息的简单农业生产,机械化程度低,无所谓职业风险;城镇劳动者在获得了被视为“铁饭碗”的工作后,没有流动,职业伤害主要集中于从事一线生产的产业劳动者。进入转型期,传统意义上的职业、行业界限被打破,不同企业性质、不同工作领域的劳动者可以自由流动,生产机械化和社会分工精细,使职业风险事故不仅发生在“蓝领”群体中间,“白领”劳动者同样遭受到职业伤害的侵袭,“过劳死”、精神紧张已经成为许多脑力劳动者不得不面临的危害。随着大批农民工的涌现,职业伤害受害者已由原来的城市劳动者拓展至农村居民。第五次人口普查资料显示,农民工已占我国第二产业从业人员的58%,占第三产业从业人员的52%,占加工制造业从业人员的68%,占建筑业从业人员的80%。而广东省总工会的调查显示,在非公有制企业工伤事故受害者中,80%以上是农民工。[2](P203)因此在转型期,中国职业风险受害群体已经由传统的产业工人扩展至所有劳动者,由城市劳动人口蔓延至农村劳动力。

职业伤害从城市人口向农村人口的蔓延,不仅是工伤事故从一个人向另一个人的转移,也不仅是职业伤害从一个群体向另一个群体的转移,更重要的是表现在职业伤害后果的扩展,这种扩展的后果不但影响到农村劳动力资源,而且对农村社会结构、生产水平甚至消费水平和消费结构都会产生深远的影响。由于得不到较好的治疗和康复,许多伤残农民工回乡后成为名副其实的“残废”,使农村社会不得不承担着职业伤害的沉重后果。

4.职业风险在产业和行业之间聚合和分配

我国进入了加速工业化的阶段,基础建设投资增加和产业结构的变化使职业风险在产业间的分布情况也发生了变化。计划经济条件下,无论突发的职业伤害事故还是潜在的职业病危害,主要是对从事工业生产的劳动者造成侵袭,能源、机电、冶金、化工等行业成为职业伤害的重灾区。随着产业结构的升级,第三产业成为国民经济中的重要力量,交通运输、邮电通讯、餐饮服务等行业飞速发展,使第三产业成为继第二产业之后又一个职业危害的重灾区。在第三产业的科研、公共管理、技术、服务等行业,潜在的职业危害亦呈多样化趋势,这些危害虽然没有列为法定职业伤害因素,但其危害后果却随着受害群体的扩大而逐渐显性化。另外,随着传统农业向现代农业的发展,机械化程度提高,农药等有机溶剂普遍使用,使传统农业劳动者同样面临职业风险的威胁。据国家安全生产监督管理总局的统计,2003年和2004年,我国分别有2 312人和1 431人死于农业机械事故;2007年,全国死于农业机械事故的也达498人。[3](P481)

除产业间的变化外,我国转型期的职业风险也在行业间发生了变化,具有更强的行业集中性。国民经济的高速发展对能源、原材料供应的需求促成了这些行业连年高产;城市化进程的加快和国民经济的高速运转,对城市和基础设施建设提出了更高的要求,这在很大程度上成为这些行业高事故率、高风险的重要原因。据计算,我国煤炭百万吨死亡率1995年为7.0984人,10年之后的2005年煤炭行业百万吨死亡率仍有2.81人①根据1986年、2005年《中国统计年鉴》,1979—1999年、2003年《中国安全生产年鉴》和2004年国家安全生产监督管理总局安全生产统计月报计算整理。,即便是在2008年和2009年,全国煤炭百万吨死亡率也分别达到了1.1182人和0.892人[4]。而在一些煤矿事故的重灾区,百万吨死亡率最高竟达20人以上(如在瓦斯事故六个重灾区①其他五个瓦斯事故重灾区为江西、湖南、云南、贵州、四川五省。之一的重庆,2000年至2005年9月,煤炭业的平均百万吨死亡率为16.57人,灾害事故最严重的2002年,煤炭百万吨死亡率达21.45人)。而就整个采掘行业看,从1993年到2004年,从业人员十万人死亡率均在110人以上。再看建筑业,20世纪90年代,我国国有建筑企业十万人死亡率每年均在17人以上,2000年以来,我国建筑业死亡人数逐年上升,到2007年和2008年,建筑业死亡人数保持在2 722人和2 640人的高位。虽然制造业在国内生产总值中的比重近年没有太大的变化,但死亡人数也在上升,从2000年的1 946人上升到2007年的3 393人。②根据1994—2005年《劳动统计年鉴》和历年《中国安全生产年鉴》计算整理。

职业风险的行业集中性,一方面由行业自身特点所致,另一方面,经济发展对能源生产、基础设施建设的要求也成为上述行业职业风险集中的重要原因。图1显示了2000—2007年职业伤害事故死亡人数在几类主要行业的分布,通过该图,行业风险状况可以一目了然。[5]

注:(1)由于统计的原因,2005年“其他行业死亡人数”包括制造业死亡人数。(2)根据《安全生产年鉴(2000—2001)》、《安全生产年鉴(2002)》和国家安监总局官方网站统计公报搜集整理。

另据卫生部的统计,1949年到2008年年底,尘肺病累计报告人数达638 234例,而在2008年报告的10 829例尘肺病人中,89.32%是煤矿工人尘肺和矽肺[6](P475),这足以说明职业风险的行业集中性。

职业风险水平不仅与行业本身固有的风险密切相关,而且和一定时期经济发展水平、社会发展状况相关。虽然采矿、建筑、制造业均为传统的高风险行业,但一般随着技术进步和生产力水平的提高,职业伤害状况会随之降低,而在转型期的中国却出现了相反的变化。对经济增长的追求、社会价值和观念多元化造成的对生命和安全的忽视,以及政企在安全管理中的职责不清和管理的缺位错位,在一定程度上充当了职业风险形势恶化的“催化剂”的角色,使我国的职业风险形势没有随经济发展、社会进步而得到改善,反而出现了阶段性的恶化和倒退。

5.职业风险的重心转移

转型期,我国职业风险重心转移的突出表现是由公有制经济向非公有制经济的转移。计划经济条件下,公有制经济一统天下,由于国家掌握了财产的所有权和企业经营权,对职业安全管理可以通过指令性计划实现,便于较好地进行职业风险管理。随着转型的深入,非公有制经济的发展速度和规模都超过了公有制经济。由于私有制企业生产水平参差不齐且数量众多,国家在实施安全管理中不可能像计划经济下那样以行政的强制力进行过多的直接干预。非公有制经济的发展增强了经济活力,但私有经济追求利润的动机决定了它不可能自动克服自身的外部性,在带来国民经济发展活力的同时,也产生了严重的职业风险。据笔者粗略的统计,在2005年1-8月间发生的34起一次死亡10人以上的特大煤矿事故中,29起发生在乡镇煤矿或改制煤矿,死亡人数占全部死亡人数的63.96%。在2008年报告的309起各类急性职业中毒事件中,129起发生在私有企业 ,占 41.74%,69.85%(818 例)的慢性职业中毒事件分布在中小企业。[7](P475)由于许多私营企业和个体企业缺乏基本的安全生产意识和社会责任感,没有基本的劳动保护措施、企业管理不完善、缺乏必要的安全知识培训,加之用工形式不规范、职工流动性大难于管理等原因,使各种安全生产事故常年不断。因此,在今后相当长的一段时间内,非公有制经济由于数量庞大、行业领域分散及其自身追求利润的特点,仍将成为我国职业风险事故发生的集中领域。

除此之外,我国转型期职业风险还存在着地域之间的变化:形式上,职业危害重心从传统的老工业区向新兴工业区和能源省市转移;危害后果上,从东部地区向西部地区转移。这一方面是由于我国经济重心从传统工业区向东部地区转移,使其成为职业伤害受害人群集中的地区;另一方面,由于经济增长对能源的需求,致使一部分虽然贫困但资源富裕的地区过多地承担了能源供给的任务,在安全生产设施原本就不完善的条件下,超负荷生产带来了严重的职业风险和职业伤害事故,从而不得不承担由此带来的生命损失。

(二)转型期职业风险变化的特点

概言之,转型期职业风险具有“两高”和“两低”的特点。“两高”指高事故率和高伤亡率,“两低”指事故伤害的低保障率和低赔付率。高事故率、高伤亡率的直接后果是造成了经济社会巨大的直接和间接损失;低保障率、低赔付率与高事故率、高伤亡率一道,对职业安全管理和工伤保险制度的发展提出了更迫切的要求。

1.职业风险危害深化

转型期职业风险危害的深化可以用两句话来概括:第一,伤害程度加深,不但造成巨额经济损失,而且造成大量的生命伤亡;第二,危害后果不仅表现在对当前社会经济的影响,而且长期潜在的危害更难以估量。据粗略估算,我国每年因职业伤害事故造成的直接经济损失达1 000亿元,间接经济损失约2 000亿元,有约2亿名劳动者接触各种职业病危害因素。[8]尤其是进入加速转型期以来,我国工矿商贸企业作为国民财富的主要生产者,更是安全事故的多发领域。1990年,全国工矿商贸企业死于职业伤害事故的劳动者近8 000人。市场经济目标的确立,在全国范围内掀起了新一轮的经济增长热潮,伤亡人数在20世纪90年代前期达到高峰(1994年死亡20 315人,为历史最高值)。进入加速转型期后,2003年又达到了另一个伤亡高峰,死亡19 052人。再看职业病,且不谈数量无法估算的没有报告的职业病患者,单是报告的新发职业病病例每年都在1万人以上。尤其是近两年来,许多潜伏期的职业病到了发病期,职业病新发病例呈快速增长的趋势。2008年,全国诊断病例数超过100例的群体性报告达13起。[9](P475)在2008年卫生部实施的全国职业卫生监督中,在被监督的 22.3万个单位、3 202.4万名职工中,职业病危害因素接触人数占35.7%。[10]另外 ,应当指出的是 ,2003 年以后 ,相关部门已没有对重伤人数系统和准确的统计,在死亡人数居高不下的情况下,对伤残人员的统计被忽略。而根据海因里希对重伤(包括死亡)、轻伤和伤害未遂之间关系的研究,三者在安全事故中的比重分别为 0.3%、8.8%和 90.9%,其比例应为1∶29∶300,因此,如按照这样的比例对我国的伤害状况进行推算,国家安全生产监督管理总局对我国年伤残70万人的估计并不为过。

事故危害程度加深不但表现在事故总量上,而且表现于重大事故遏而不止,事故危害加重。据国家安监总局统计,2005年,仅煤矿行业发生的一次死亡10人以上的特大事故或特别重大事故就有69起,共死亡2 700人;2008年,煤矿行业重特大事故仍达38起,死亡人数增加了707人;2009年,更是出现了如山西焦煤屯兰2·22特大瓦斯爆炸事故(死亡78人)、黑龙江新兴煤矿11·21特大瓦斯爆炸事故(死亡108人)等重大事故。在发展经济的目标下,效率成为全社会的最重要甚至是唯一目标,随着经济的快速发展,社会文化和思想观念迅速分化,对人的保护和尊重被忽视。

除显性的职业伤害外,隐性的和潜在的职业伤害仍然很严重。2008年,卫生部实施的用人单位职业卫生监督检查显示,在接受健康检查的劳动者当中,疑似职业病检出率为0.57%,职业禁忌和健康损害检出率达1.03%;在监督检查的用人单位中,制定了职业病防治计划或方案的单位仅占接受监督单位的60.76%。由于职业病较长的潜伏期,虽然某些职业病危害不会在当前全部表现出来,但如果没有切实的劳动保护设施和措施,将来的若干年内,我国经济在快速发展的同时,也必须承受这些危害的损失和后果。

2.职业风险受害群体年轻化

进入转型期,我国职业风险的变化带来的效应之一是职业伤害群体年轻化。统计显示,1997年,我国尘肺病患者中40岁以下确诊人数占8.1%,2002 年 ,这一比例提高到 11.2%。[11](P51)2008年,在全国报告的10 829例新发尘肺病例中,平均接尘工龄为17.04年,比2007年缩短了2.35年,其中实际接尘工龄不足10年的达3 420例,占 31.58%。[12](P476)由此可见,接尘工龄缩短、患病人员年轻化成为我国职业病的重要特征。虽然鉴于统计资料的限制,我们无法获知职业伤害在具体年龄段的分布情况,但我国职业风险受害群体年轻化却呈现出明显的趋势。

职业伤害受害群体的年轻化,不但会影响我国经济发展,而且会造成严重的社会问题。首先,会影响劳动力供给,增加社会负担。尤其是在以劳动密集型产业为国民经济主要产业的条件下,劳动力对国民经济的贡献率会远远高于资本密集型经济。职业伤害的年轻化,使大批青壮年人口由于遭受职业伤害侵袭而失去劳动能力,不但无法参与社会财富的创造,而且需要生存维持、医疗卫生乃至社会服务等大量的资源作为支撑。其次,职业伤害的年轻化使大批青壮年丧失了经济来源,许多家庭因此而成为弱势家庭。因此,职业伤害受害群体的年轻化带来的影响不但是经济上的,而且是社会性的;不但是直接的,而且是长期的。

3.造成经济社会发展的长期潜在危害

从短期和直接后果看,严重的职业伤害不但造成直接的经济和财产损失,而且造成人员的巨大伤亡。从间接后果看,职业危害的损失是潜在的、长期的。首先,对劳动力供给形成制约。由于我国转型期工伤和职业病受害者年轻化的趋势,许多青壮年劳动力因工伤事故致残或患职业病不得不退出生产领域,这对我国劳动力资源显然是一个巨大的损失,并且这种损失不是一朝一夕可以弥补的。其次,对经济长期健康发展的损害。职业伤害对经济发展的损害不仅表现在有形的物质财富的损毁,更在于对经济长期发展的阻滞和影响。众所周知,投资、消费和出口被誉为是经济发展的“三驾马车”,消费拉动型的经济增长是最健康的经济增长方式,扩大内需是经济增长最根本的动力。严重的职业风险事故不但使大量的社会财富投放于伤害的救治和损失的弥补,无法形成有效的消费,而且劳动者因伤病退出劳动领域而导致的经济收入的降低直接抑制了消费需求。从社会发展层面,频发的职业伤害,造成了社会对人的生命和健康的漠视,这显然不符合和谐社会的内在要求。另外,由于长期积累的历史的、现实的、管理的以及人为的各种因素交织在一起,我国职业风险状况不可能在一朝一夕得以根本改善。因此,当前职业风险和职业危害对全国经济社会发展的危害是潜在的长期的,更多的危害会随着职业病高发期的到来而逐步显性化。

二、转型期职业风险变化的原因

一般来讲,随着生产力水平的提高和科学技术的进步,防灾防损能力应有所提高。“仓廪实而知礼节”,经济发展对于提高社会文明程度起着基础性的推进作用,社会文明程度的提高又会对人的健康、人的权益和人的发展给予更多的关注和保护。但转型期的中国似乎并不符合这样的规律。虽然我国经济实力和科技水平与20世纪80年代之前相比已不可同日而语,但综观我国的职业风险形势和劳动保护状况,不但没有随着经济增长、社会进步而改善,反而比计划经济时期更加恶化。这背后有着复杂的原因。

(一)职业风险变化的直接原因

中国转型期职业风险因素增加,风险在产业行业及地域之间发生了巨大的变化。造成这种变化的原因有转型期经济结构的调整和产业结构的升级,也有职业结构和从业群体的变化以及社会阶层分化等原因。

(1)产业结构的调整使职业结构发生变化,直接面对职业伤害的劳动者增加。计划经济条件下,虽然长期奉行城市优先发展的战略,但工业基础薄弱,吸纳劳动力的能力并不强,只有较小部分的劳动者从事职业风险较高的工业生产,大部分劳动者仍从事传统农业生产。由于当时农业机械化程度低,传统农业劳动者基本不会遭受职业风险的侵袭,而较小部分的工业劳动者中,遭受职业风险的劳动者也仅占很小的比例。进入转型期,第二、第三产业迅速发展,吸纳劳动力的能力大大增强,大量的劳动者由第一产业转向第二、第三产业,进城农民工便是这一变化的突出表现。根据国家统计局的统计资料,1978年,我国第一产业吸纳了70.5%的劳动者,第二产业的从业者仅占17.3%,第三产业就业人数占12.2%;到2007年年底,我国就业人口第一、二、三产业的就业人员比例分别为40.8%、26.8%和32.4%①根据《中国统计摘要(2006)》第20～44页、《中国统计年鉴(2008)》第115页数据计算得出。,近30年的发展改变了我国产业结构,也改变了就业人口从业结构,第二、第三产业从业群体的扩大,使国民经济中直接面临职业风险的劳动者数量增加,造成职业危害的扩大。

(2)经济结构的变化使职业风险状况发生变化。计划经济条件下,国有经济和集体经济占统治地位,企业所有者和经营者具有统一性,作为企业所有者和经营者的国家,可以同时利用对企业的所有权和国家行政的强制力实现职业安全的统一管理。劳动者与企业利益的统一性使劳资双方在劳动保护中没有根本性的矛盾冲突,有利于实现一定水平的职业安全。进入转型期,私有经济在国民经济中所占的比重大大增加。私有经济的最大优势在于提高效率,但其最大的缺陷也在于对效率的追求。私有经济不可能像计划经济下的公有制经济那样注重社会效益,对利润的追求决定了私有经济常常为了实现成本最小、收益最大化,简化安全管理、减少劳动保护投资,为职业风险形势的恶化埋下了祸根。另外,因私有经济在国民经济中的比重已远远超出公有制经济,其吸纳的劳动力大大高于公有制经济,这也成为整体职业风险形势恶化、职业伤害在不同所有制经济间的分布发生变化的原因。

(3)社会阶层的分化促进了职业风险的群体集中性。与计划经济时期相比,转型期中国城乡分割的二元社会不是削弱了,而是进一步加强了,这种分割不仅发生在城市和农村之间,而且发生在城市内部。进入转型期以来,农村不但继续为城市发展提供着物质资源的支持,而且源源不断地为城市建设提供着廉价劳动力。然而,由于先天不足导致的竞争力弱,进城劳动者在城市中继续承受着城乡分割的后果,包括在择业、社会保障以及公共服务等方面,受到的歧视不是减轻了,而是增强了。二元分割在城市的延续,使他们被束缚在职业风险高、劳动强度大的行业,如建筑、制造、采掘等,成为职业风险的主要承担者。城市居民内部也出现了严重的阶层分化。改革促进了经济的发展,同时也损害了一部分劳动者的利益,原本平等享受国有企业福利保障的一部分劳动者在改革中逐渐被抛却在社会主流之外,成为城市弱势群体。尤其是大批下岗失业职工,职业技能的不足使他们在信息社会的竞争中处于明显的劣势,与进城农民工一样,他们无法进入主流劳动力市场,只能在低端劳动力市场谋求自己的生存空间。作为城市社会的弱者,这两个群体无论在社会参与还是利益诉求的表达方面,都没有受到足够的重视。但这两个群体恰恰是职业风险最大的承担者。因此可以说,社会阶层的分化加剧了职业风险的集中和职业风险的总体严重程度。

(二)职业风险变化的深层原因

对于我国职业风险严峻的原因,郑功成指出:“计划经济时代主要是由于国力贫弱、生产力水平低下和防灾措施落后所致,而改革开放以来的生产事故多发则不仅与工业化进程加快有关,更与片面强调经济增长与效率至上而忽视安全生产密切相关,因此,近二十多年来的生产事故更加具有人为所致的人祸色彩”。[13](P26)中国转型期职业风险高的原因,除立法落后、劳资失衡、劳动者职业素质低、安全培训不够、安全生产欠账严重等之外,还有以下深层次的原因。

(1)曾经单纯追求经济增长的目标忽视了人的安全。一段时期以来,我国对发展道路和发展方式的探索,无不是围绕经济发展的目标进行的,无论是“发展才是硬道理”,还是“效率优先、兼顾公平”的指导原则,经济增长是永恒不变的目标。虽然这些发展理念和指导原则的初衷并非追求单纯片面的经济增长,但现实中经济增长的热情却掩盖了社会和人的综合发展。在追求经济增长的主旋律下,安全被忽视,人的发展被忽视,社会的综合协调也被忽视。在追求经济增长的冲动下,企业的不规范行为得到最大限度的容忍,对劳动者的安全保障被淡化。甚至许多地方政府为了实现自己的政绩,完成经济增长“指标”,千方百计地给予企业和资本各种政策优惠,对于资本侵害劳动的现象没有进行及时的制止和惩处,这使本来已经失衡的劳资关系更加恶化,也纵容了侵害劳动者安全权益的行为。

发展目标的单一化影响了人们思想观念和价值判断的变化。由于过分强调经济增长和效率,经济观念深入人心,在追求经济效益中丧失了基本的价值判断,社会成员之间的人文关怀很大程度上被功利主义所取代。价值观念的变化很大程度上造成了道德的缺失和对人生命的漠视,助长了损害劳动者权益的行为。因此可以说,转型期对经济增长的盲目追求导致的对安全管理和人的生命和健康的忽视,以及由此形成的对劳动者权益侵害的纵容,是近年来职业伤害严重的主要原因。当然,笔者并非意在否定经济增长的目标,而是认为在经济良性发展的基础上,经济增长的最终目标应是为了满足人的全面健康发展。

(2)安全管理混乱,部门之间责任不清。政府作为社会的公共管理者,代表着全社会的公共利益,但是,政府失灵常常使这种美好的愿望成为空想。政府失灵的突出表现之一是其内部性,即政府总是具有利用手中掌握的公共资源谋求部门内部利益最大化的倾向。在我国,劳动保护和职业安全卫生分属不同的部门管理,部门之间的不协调甚至冲突很大程度上成为提高职业安全管理效率的杀手,致使管理效果在彼此的推诿或冲突中丧失。如2009年8月,人力资源和社会保障部发布了《关于开展工伤预防试点工作有关问题的通知》,决定在全国范围内实施工伤预防的试点工作。但作为一项部门通知,很显然在调动其他部门资源和协调部门职能方面存在很大的局限性,各部门之间协调不畅和分工不清造成的制度之间的脱节和低效率并不能得到改变。因此,在没有安全生产、卫生监督较好配合的情况下,单纯由劳动保障部门实施的工伤预防试点能取得什么样的效果,我们不敢抱有太高的期望。对于如何实现职业风险预防,虽然各部门政策的初衷都是为了改善职业安全状况,但不同的政策同时作用于同一事故的两个方面,可能会使政策效果大打折扣,甚至出现相反的结果。

部门之间的不协调不但降低了职业伤害预防的直接效果,而且降低了事故责任追究的惩戒作用,由于工作中涉及的部门多、环节多、人员多,责任和权限划分不明确,部门之间难以协调,形成了对违规现象的纵容。另外,地方政府的保护常常会为违规者网开一面,许多事故调查处理意见或者在征求地方政府意见中要经过漫长的等待,无法对责任人进行有力的惩罚,或者在执行中能轻则轻,能免则免,使安全生产监督管理部门的惩罚和处理建议不能很好落实而成为一纸空文,安全执法的权威性受到损害。

三、职业风险的防控

当前我国面临的职业风险防控任务非常艰巨,无论从经济发展还是从社会进步的角度,中国的职业风险已经到了非控制不可的地步。职业风险形势的好转需要多方面措施综合发挥作用。

(一)工伤保险制度是职业风险防控最有效的手段

任何职业伤害的发生都是由于缺乏有效的预防,工伤保险预防功能的发挥可以直接减少事故发生。工伤保险以职业风险的存在为前提,是现代社会中解决职业风险问题最基本的途径,转型期职业风险的严重性,决定了我国工伤保险应有更高的发展阶段。首先,必须明确劳动者权益保护的宗旨,这应当是工伤保险制度发展的基本理念,也是以人为本思想的体现。其次,发挥工伤保险制度工伤预防的作用,必须建立完善的灵活费率和浮动费率制度,细化行业风险分类,以工伤保险费率的经济激励促使企业采取更积极的职业安全措施。再次,建立完善的信息统计系统,全面客观地反映职业伤害的实际状况,为工伤保险费率确定、职业安全决策提供准确的信息来源。最后,实现应保尽保,工伤保险应为所有的劳动者提供安全保障。实践证明,越是在职业伤害的高发领域,工伤保险的覆盖越薄弱,反之,工伤保险覆盖越全面的领域,职业安全状况也较好。工伤预防的实现,要求工伤保险能覆盖所有的劳动者,而不应具有任何选择性。另外,工伤保险制度工伤预防功能的发挥还需要建立完善的职业安全和劳动卫生监督管理制度,要求有科学的职业卫生标准、有效的劳动保护措施,以及对违反劳动安全法规和职业安全标准的严格的激励和惩罚制度,这是保障职业安全的必备条件。

(二)建立部门之间的协调和沟通机制,提高管理效率

首先,建立职业安全和卫生管理部门之间的职能协调机制。由于职业风险防控是专业性和综合性都比较强的工作,职业安全和卫生管理权限的不统一,既不能有效整合工伤预防资源,也不能实现安全生产监督管理和职业卫生监督部门与劳动保障管理部门的信息反馈,理顺职业安全和工伤保险管理体制是实现职业风险防控的重要一环。其次,建立职业风险管理和技术信息的协调与共享。在职业风险管理领域,部门之间的各自为政不但在组织管理上难以协调,而且信息和技术无法共享,这使职业风险防控决策和实施均缺乏科学的依据。而职业风险管理和技术信息的协调机制可以对工伤事故类别、风险因素及原因、事故损害结果及受害者详细状况从质和量两方面进行统计和分析,为职业安全标准的设置提供更加科学的技术依据,有利于有针对性地开展劳动者职业安全培训。再次,科学研究水平的提升。职业安全水平的提升需要较高的科学研究水平,高水平的职业安全科学研究,对职业安全标准劳动保护和管理效率的提高都具有决定性的作用,应整合现有科研资源,提高整体职业安全研究水平,实现科学研究和生产实践的结合,促进职业风险防控的实施。

(三)完善的配套措施

当前职业风险的严峻形势是经济、社会、政策法规等多种因素综合作用的结果,职业风险的防控也应置于复杂的经济和社会环境之中。除上述措施之外,职业风险的防控需要有完善的劳动合同制度、多层次的劳动和安全监察制度、职业安全司法救济制度以及劳动者培训制度等相配套,以维护有序的劳动关系,严格企业生产中的安全管理,为劳动者提供必要的职业安全培训,从劳方、资方、管理方等多方面促进职业风险的防控。

[1]杰夫·泰勒等:《职业安全与健康》,北京,化学工业出版社,2008。

[2]国务院课题组:《中国农民工调研报告》,北京,中国言实出版社,2006。

[3]《中国安全生产年鉴》(2007),北京,煤炭工业出版社,2008。

[4]中华人民共和国国家统计局:《中华人民共和国2009年国民经济和社会发展统计公报》,2010-02-25。

[5]乔庆梅:《我国当前安全生产管理问题探析》,载《中国软科学》,2006(6)。

[6][7][9][12]《中国安全生产年鉴》(2008),北京,煤炭工业出版社,2009。

[8]中国疾病预防控制中心、中国新闻社:《中国新闻》,中国新闻出版社,2007。

[10]卫生部信息统计中心:《2008年我国卫生事业发展统计公报》,2009。

[11]李玉环:《关注煤矿尘肺病 保护农民工健康权益》,载李真主编:《工殇者——农民工职业安全与健康权益论集》,北京,社会科学文献出版社,2005。

[13]郑功成:《生产事故和社会安全》,载郑杭生主编:《中国人民大学中国社会发展研究报告2004:走向更加安全的社会》,北京,中国人民大学出版社,2004。

A Study on Occupational Risks during the Transition in China

QIAO Qing-mei
(School of Labor and Human Resources,Renmin University of China,Beijing 100872)

With the accelerated process of industrialization in China,occupational risks have changed deeply.Risk factor is getting more,risk structure is getting complicated,the results are getting worse and distribution between industries has changed.A series of effects have been caused by the changes.For example,workers suffering from occupational risks are younger than before in average age and harm caused by the risks are chronic and latent.Under the background of transition,the changes of occupational risks relate to not only the economic reform and adjustment of industrial structure but also the simplex development objectives and the inefficient administration.Set in the Chinese transition,an analysis is given on the changes of occupational risks and the social effects in the paper,and then reasons of the changes are stated.At last,measures on occupational risk control are proposed.

transition;occupational risk;change,risk control

乔庆梅:中国人民大学劳动人事学院讲师(北京100872)

(责任编辑 武京闽)

教育部人文社会科学基金资助项目“中国转型期职业伤亡事故预防机制研究”(08JC630084)