积极利用我国财政政策发展民族地区农村社会保障制度

张洁

(西南民族大学旅游与历史文化学院，成都610041)

积极利用我国财政政策发展民族地区农村社会保障制度

张洁

(西南民族大学旅游与历史文化学院，成都610041)

从分析我国财政政策与民族地区农村社会保障制度的关系出发，通过对民族地区农村社会保障制度变迁的梳理，来探讨民族地区农村社会保障制度建设的可行性和必要性，并提出一些建议。

财政政策;社会保障制度;民族地区农村发展

财政作为我国国民经济的综合部门，正面临如何促进社会保障制度不断发展和完善的挑战。同时，发展完善民族地区农村社会保障制度是探索具有中国特色的社会保障制度的重要环节。

一、我国财政政策与民族地区农村社会保障制度的关系

(一)财政政策为发展民族地区农村社会保障制度提供了法律和政策上的依据

财政是国民经济的综合部门，除了具有分配、调节、监督三大职能以外，其保障职能也在不断地扩大。社会保障是国家依据法律法规建立，为保证社会成员的基本生活权利而提供救助和补贴的一种制度。随着社会保障制度的完善和改革的深入，财政对社会保障资金的投入力度在不断加大，而且全国经济总量和财政收入连续28年的持续高速增长，更为我国社会保障制度的发展完善提供了强大的财力后盾。因此，发展民族地区农村社会保障制度要积极利用国家财政政策。例如，云南是我国西部重要的民族省区，从1996年至2005年该省财政对社会保障的投入由27.64亿元增加到156.21亿元，年平均增长21.4%，远高于同期预算内财政支出的增长速度。全省社会保障财政支出数占财政总支出的比重也在逐步增长，从1996年的10.22%增长到2005年的20.97%。［1］由于气候等因素，云南省是自然灾害多发区，例如2009年的旱情对其造成了严重后果，从2009年秋冬以来持续的干旱，已经给云南农业造成了超过100亿元的经济损失。对此云南省民族地区农村积极利用政府财政对自然灾害救济的社会保障金，来解决困难。据不完全统计，截至到2010年2月上旬，云南省各级财政投入抗旱资金已达3.89亿元。［2］

(二)依靠财政政策是构建民族地区农村社会保障体系的现实选择

首先，民族地区农村社会保障也具有一般社会保障的特性，即社会保障所提供的产品和服务具有公共产品的性质。而公共产品的非排他性和非竞争性，决定了其在市场经济的机制下，较难以达到资源优化配置的状态。政府可以通过财政预算支出和相应的税收政策来维护其在市场的公平竞争。政府还可以运用财政政策手段对民族地区农村的收入状况进行调节，缓解收入分配不公的状况。

其次，公共财政参与民族地区农村社会保障体系的构建，也是当前民族地区农村税费改革的现实要求。税费改革前，乡镇财政收入除农业税、工商税等以外，还有一部分财政自筹资金。而税费改革后，使乡镇部分财政自筹收入下降，导致了其承担的五保户供养等工作出现资金短缺的问题。而公共财政的参与，上级政府会对缺乏资金支持的社会保障体系方面进行财政转移支付，使得社会保障工作顺利进行。

最后，依靠财政政策发展民族地区农村社会保障制度是实现小康社会和缩小经济差距的重要途径。新中国成立以来，我国经济和社会结构都发生了重要变化，尤其是在改革开放后的社会转型时期，相当规模的底层社会开始形成，这种贫困的群体主要集中在农村，而民族地区农村这种贫困群体的问题更为突出。以下是我国贫困人口的贫困深度情况表(表1):

表1 我国贫困人口贫困深度情况表

该调查表明，在东中西部贫困深度存在差异，西部的贫困深度是东部的1.37倍，西部的贫困问题更为严重。我国西部又是民族区域较为集中的地方，因此解决民族地区农村贫困问题是解决整个西部贫困问题的关键。以云南省怒江傈僳族自治州的贫困状况为例:它山最高、谷最深、坡最陡、地最少、边境线最长、少数民族最多、社会发育程度最低、信教群众最多、劳动者素质最低、贫困深度最深。同时它优势资源储量高、开发程度低;贫困人口比例高、生产力水平低;少数民族比重高，社会发育程度低;自然保持面积比重高，基础设施投入低。新中国成立后，经过50多年的建设，怒江州的社会经济发展取得了长足进步。但它同先进地区的差距也在扩大，现阶段怒江州的发展仍受到诸多条件限制。因此，积极利用我国财政政策，优先建立可以保障基本生活的农村社会保障制度体系是民族地区发展社会经济的不二选择。

(三)积极利用财政政策发展民族地区农村社会保障体系，是构建社会主义和谐社会的必然要求

党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。我国的社会保障制度还不完善，特别是在民族地区的农村，因此构建与社会主义和谐社会相适应的民族地区农村社会保障制度是我们的责任。同时民族问题也是我们社会总问题的一部分，江泽民同志指出:“少数民族和民族地区的经济社会发展，直接关系到我国整个现代化建设目标的顺利实现。民族地区的现代化同全国其它地区的现代化，少数民族的振兴同整个中华民族的振兴，是密不可分、互相促进的。推动各民族发展进步和共同繁荣不仅是个经济问题，而且是个政治问题。”［3］此外，邓小平建设有中国特色社会主义理论、“三个代表”重要思想和科学发展观等党的民族理论和政策都涉及到社会保障的重要内容。而且由于社会保障自身的功能，也决定了其在促进民族团结互助，共同发展繁荣中的重要作用。因此，我们要注重公平，妥善处理不同群体的利益关系，努力缓解民族地区农村之间收入分配差距扩大的状况，扩大公共财政的覆盖范围，积极建立并逐步完善民族地区农村社会保障制度。

二、民族地区农村社会保障财政制度的变迁

(一)改革开放前以集体经济为主导的财政模式

新中国成立初，实行了土地改革，农民的生产积极性有了极大的提高，因此生活水平也有了一定的发展。该时期主要依靠土地保障和家庭保障，再辅之以国家的临时困难救济。1949年12月政务院发布了《关于生产救灾的指示》，旨在通过发展生产和国家救济，尽快解决灾区群众的生活困难。后来民族地区农村居民主要依靠兴起的合作社和人民公社这种集体保障，该方式一直延续到农村改革之前。20世纪50年代，国家制定了“五保”制，60年代正式建立了农村合作医疗制度。这个时期，国家对民族地区农村社会保障的财政支出主要体现在救灾救济方面。总体而言，改革开放前的计划经济时期，民族地区的农村集体保障实际上是社区保障，是农民自身创造财富的直接扣除，主要由集体财政提供，国家的财政并不占支出的主导地位。

(二)改革开放以后国家财政逐渐成为民族地区农村社会保障体系建设的主导

1978年后，随着人民公社制度的消亡和集体经济的解体，以集体为主导的财政保障模式转而由中央和地方财政取代。此后，国家加大了对救灾救济的投入，改革了五保户供养等工作，逐步推进新型农村合作医疗制度。总体而言，国家对民族地区农村社会保障支出的财政预算安排比较分散，大体上分为两类:第一类是对民族地区农村社会保障项目直接进行投资、补助的，包括农村中小学教育支出、农村救济支出、农村卫生资金投入、扶贫资金中的以工代赈资金和扶贫专项贷款等;第二类是通过税收政策间接支持的，如对受灾地区和农民实行灾歉减免的政策。［4］

三、发展完善民族地区农村社会保障制度的必要性和可行性

(一)发展完善民族地区农村社会保障体系的必要性

首先，发展完善民族地区农村社会保障体系既是社会发展的经济基础，也是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的必然要求。

其次，民族地区大多也是我国重要的国防区。居住在边境的少数民族，其宗教、文化、语言等都与接壤的其他国家有着天然的联系。例如云南跨境少数民族有16个，同缅甸、越南、老挝等3个国家的一些民族属于同一民族，在政治和生活上相互影响。因此，发展完善民族地区农村社会保障制度，对维护民族团结，巩固边疆的政治稳定和国家安全具有重要的现实和国防意义。

再次，发展完善民族地区农村社会保障制度是缩小经济差距的必然选择。发展是第一要务，加快民族地区的经济发展也是我国经济工作的中心任务。由于民族地区特殊的历史现实状况，在短期内缩小与发达地区之间的差距是很困难的。我们要在民族地区完成的首要工作，仍是发展完善农村社会保障体系这样的基础工作。

(二)发展完善民族地区农村社会保障制度的可行性

首先，中共十七大提出，到2020年我国要建立起覆盖城乡的社会保障制度，其中包括初步完善的农村社会保障制度。这就为发展完善民族地区农村社会保障制度提供了政策上的依据。

其次，我国经济自改革开放以来的高速发展和日渐成熟的市场经济体制为民族地区农村社会保障体系的发展完善提供了强大的财力后盾。我国1987年的国内生产总值为3 645.2亿元，2001年我国国内生产总值则达到了109 655.2亿元，而2009年我国国内生产总值已达到了335 353亿元。

再次，民族地区农村社会保障制度是我国社会保障制度的重要组成部分。虽然政府对民族地区农村社会保障的财政投入在逐年加大，但由于我国社会保障制度建立较晚，相比城市社会保障的投入力度还是相形见绌的。因此，我国民族地区农村社会保障发展现状为我们提供了实际工作上的可行性。

四、关于发展完善我国民族地区农村社会保障制度的几点建议

(一)坚持与民族地区农村经济发展水平和城市化进程相适应的原则

发展民族地区农村的社会保障制度既不能脱离当地的经济发展水平这个基础，也要坚持科学发展观和以人为本。做到与时俱进，转变陈旧观念，摈弃城市社会保障制度与农村社会保障制度相互独立的观点，将民族地区农村社会保障制度与城市化进程相接轨，努力建立统一的城乡社会保障制度。

(二)坚持政府政策引导与人民群众自愿相结合的原则

政府是社会保障投入和实施的主体，离开政府的主导作用，发展和完善民族地区农村社会保障制度便无从谈起。但也应注意，社会保障制度的受惠主体是广大人民群众。由于民族地区之间的差异，人们对社会保障制度的认知是不同的。因此，政府在制度建设过程中，要谨记社会保障的宗旨是提高人民的生活水平，采用方法要灵活、细致。切不能滥用行政命令，坚持人民群众自愿的原则。

(三)坚持具体情况具体分析和因地制宜的原则

我国地域辽阔，民族众多。由于自然社会等诸多因素，各地经济、政治、文化的发展水平是千差万别的。因此在发展和完善民族地区农村社会保障制度时，要具体情况具体分析，发展应该是一个具有层次性和循序渐进的过程，不能采用“一刀切”的发展模式。

(四)坚持社会保障与民族传统保障方式相结合的原则

由于民族地区的特性，它们也有本民族传统的保障方式。这种传统保障方式不仅易于被接受，还将在一定时期内起到积极作用。因此，我们要将现代的社会保障制度和传统保障制度相结合，形成最优制度。例如，生活在云南宁蒗县永宁乡的摩梭人，至今还保持着母系大家庭的风俗习惯，形成了其特有的传统保障方式。据调查显示，摩梭人中有63.22%的人认为土地保障和家庭保障仍然能够提供有效的保障。(表2)

表2 土地保障和家庭保障能否为您提供保障单位:人

(五)积极借鉴国外农村社会保障制度的相关经验

国外是较早，也是较为成熟的，我们可以从中借鉴宝贵经验。例如日本的养老保险计划，农民向国民养老基金联合会提出申请可以加入个人养老计划。加入者可以选择资金运营机构和运营方式，月缴费在68 000日元以内免税，基金运营收入不纳税，运营机构只收取佣金，领取时根据缴费金额和运营收益确定支付标准。［5］因此立足国情，准确定位，优化制度设计，明确政府责任，是实现我国民族地区农村社会保障制度自我平衡和发展的关键。

［1］ 唐新民.民族地区农村社会保障研究［M］.北京:人民出版社，2008:363.

［2］ 吴铸城.云南全力抗旱 彰显为民情怀［OL］.http:// www.cb－h.com/news/gc/2010/316/10316243ddi4 10k7c27912.html，2010－03－16

［3］ 国家民族事务委员会.中国共产党关于民族问题的基本观点和政策［M］.北京:民族出版社，2002:283.

［4］ 庹国柱，王国军，朱俊生.制度建设与政府责任—中国农村社会保障问题研究［M］.北京:首都经济贸易大学出版社，2009:307.

［5］ 吕学静.日本社会保障制度［M］.北京:经济管理出版社，2001:36.

Use of fiscal policy and promoting the development of the national rural social security

ZHANG Jie
(School of Tourism and History Culture，Southwest Nationalities'University，Chengdu 610041，China)

From the analysis of the relationship that between fiscal policy and national rural social security system，knowing the change of national rural social security system，it discusses the feasibility and necessity of national rural social security system.

fiscal policy;social security system;development of national rural areas

book=48,ebook=39

F812.7

A

1009-8976(2010)02-0048-03

2010－03－09

张洁(1984—)，女(汉)，河北张家口，硕士主要研究现当代民族区域经济与发展。