瞄准贫困群体有效实现农村低保与扶贫政策的衔接

贺页仔

江西省永新县作为著名的革命老区，又是贫困山区县，在国家实施的有计划、有组织的大规模扶贫开发中，得到了国家和省市的大力扶持，先后被国家列为革命老区县，国家贫困县、国家扶贫开发工作重点县。在资金、项目、物质、技术、人才等方面给予倾斜。从1980年至今，上级共安排财政扶贫资金1.04亿元。扶贫专项贷款1.34亿用于我县的扶贫事业，并取得了显著成效。全县贫困人口由1985年的25.6万人减少到2007年的1.83万人，农民人均年纯收入由1985年的834元增加到2007年的4134元，农村基本生产生活和人居环境大大改善，农村各项社会事业得到长足发展。

然而，回顾这三十余年的扶贫开发，无论是1978年至1985年体制改革推动扶贫阶段，还是1986年至1993年大规模开发式扶贫阶段和1994年至2000年的八七扶贫攻坚阶段，乃至2001年至今的新时期扶贫开发，在我县还存在几个问题。一是扶贫对象瞄准机制弱，虽然我们强调扶贫开发的主攻对象是贫困群体，而往往在实际的工作中，有其名无其实。主要表现在贫困的界定机制在实际工作不健全、缺乏法定权威性。因此认定的贫困农户缺乏公信度。另一方面，我们的财政扶贫资金到村后，主要安排的是公共基础设施项目，把财政扶贫资金公共服务的普惠性质来使用，脱离了财政扶贫资金原来的特惠性。二是扶贫开发工作主业不明显。从涉足的领域来看，工农兵学商，除了“兵”字未涉足，其它各行业均涉足其中，扶贫部门好象成了一级小政府。从具体投入的项目来看，农村公路、水利设施、农村自来水、农村沼气、农村产业等是我们扶贫项目的主要方向，而这些又都有各自的专业部门在负责，如交通局、水务局、农业局等。加上我们的扶贫项目点多面广，资金又有限，使得财政扶贫资金很难独自完成一个象样的项目，这就导致财政扶贫资金普遍被其他项目作统筹使用，为他人作嫁衣裳。到头来，扶贫开发工作无一成果可言。

进入扶贫开发新时期，国家在农村普遍建立了最低收入保障制度，对农村没有解决温饱的绝对贫困人口实行“低保”进行保障，解决温饱问题，同时，党的十七届三中全会《决定》进一步明确了要实行新的扶贫标准，把农村人均年纯收入1196元以下的低收入人口全面实施扶贫政策。这标志着扶贫开发的主要功能发生根本变化，由过去解决贫困人口温饱向稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富转变。

一、瞄准一个目标

这个目标就是贫困群体。要瞄准贫困群体，首要任务是如何识别贫困群体。如何使我们的工作中确立的贫困群体具有准确性，完整性和公信性。一是要建立贫困识别机制。当前，由扶贫部门自主建立的贫困户监测体系，应该说名不正言不顺，没有公信性。得不到社会的认可。应由统计部门牵头，民政、扶贫参与，成立贫困群体联合调查组，具体负责贫困户的识别和认定工作。操作程序为：首先确定贫困发生率。由统计都门农调队根据定点农民收入现状，按照国家确立的扶贫标准线核定当地的贫困发生率，由联合调查组视各村经济发展差异，允许上下调1个点的贫困发生率确立该村的实际贫困发生率。其次，由村两委召开全民代表大会，会上投票公推本村贫困户名单，并按得票排列顺序。经乡、村两级按贫困发生率的比例审定具体贫困户名单后，在村内张榜公布。二是区别对待、落实扶持政策。对确立的贫困农户、分门别类进行统计，凡是缺失劳动力的孤寡老人、五保户、弱智残疾贫困家庭由民政部门纳入农村低保给予保障对因病、因灾造成暂时家庭困难、而没有丧失劳动力的贫困家庭，由民政部门纳入当年救助对象，同时纳入扶贫政策扶持对象剩余贫困家庭全部纳入扶贫政策的扶持对象。

二、坚持两项原则

扶贫对象一经确立，我们要制定切实可行的帮扶规划和扶持措施，帮助贫困农户实现稳定增收，并逐步走向致富的道路。因此，我们在制定具体的帮扶规划和扶持措施时，一定要坚持两项原则。一是要坚持开发式原则。授人于鱼，不如授人于渔。要把帮助贫困群众生产发展和提高创业致富本领作为新阶段扶贫开发的主要内容，不断增强贫困群众自我发展能力。要紧紧围绕贫困户增收目标，因地制宜地落实产业扶持项目，并在资金、技术、信息等方面给予帮扶，确保贫困农户生产发展、收入增加。要着力开展贫困劳动力转移培训工作，通过转移培训一人、转移就业一人，实现致富一家的目标。要紧紧围绕贫困农户增智的要求，广泛开展科技教育培训，努力提高农村贫困人口的综合素质，不断增强贫困劳动力实现自我发展的持久力。二要坚持因户制策原则。农村家庭状况千差万别。贫困户也一样，其贫困原因、思想观念以及家庭状况各不相同，我们制定具体的扶持措施和帮扶规划时，决不能千篇一律、照搬照抄、而应该因户制定具体的扶持措施。要根据贫困农户的具体实情，尊重贫困农户的实际意愿，按照贫困农户自主确立的发展计划和帮扶申请。有针对性地制定和完善该贫困农户的帮扶计划和扶持措施。

三、建立健全三大保障体系

新阶段扶贫开发工作点多面广，涉及的领域也很宽，要真正实现针对贫困群体的扶贫政策，应着力建立法律政策、组织机构、科学评价三大保障体系，确保新阶段扶贫开发工作的健康有序运行。一是要建立法律政策保障体系。改革开放以来，国家在每个时期阶段都出台了有针对性的扶贫开发政策，如《八七扶贫攻坚计划》、《中國扶贫开发纲要(2001—2010年)》等，它们对推进我国的扶贫开发事业起到了巨大作用。然而要切实维护贫困人口的合法权益，确保扶贫资金和资源的正常投入，达到真扶贫、扶真贫和扶贫效益最大化目的，仅有政策是远远不够的，必须上升到法制层面，这也是依法行政的需要。新阶段，推进贫困人口稳定增加收入、缩小贫富差距、构建和谐稳定的社会环境，扶贫开发工作任重道远，急需要制定专门的法律和政策，从法律层面确立扶贫的地位、贫困人口享有扶贫政策的权利和全社会各行各业应尽的扶贫义务，让大扶贫的格局通过法律和一系列政策措施来构筑。二是要建立健全组织机构保障体系。要强化扶贫机构地位，彻底改变国务院扶贫办过去弱势的临时议事协调机构地位，组建一个专业行政机构，承担其专职的扶贫职责。要加强扶贫机构建设，延伸机构网络。在强化县级扶贫机构建设的同时，要加大乡、村扶贫机构的建设力度，每个乡镇要成立扶贫派出机构，每个村设立一名扶贫协管员，把扶贫政策的监管前移。要加强扶贫队伍建设。

坚持用科学发展观武装头脑，突出弘扬井冈山精神，不断增强扶贫队伍贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性，培养造就一支素质高、作风强、廉洁奉公，爱岗敬业的能战斗的扶贫队伍。要把扶贫政策、措施的确立与工作经费的保障供给同步考虑和安排，从根本上杜绝因办公经费不足迫使基层挤占扶贫资金的违规现象发生，确保扶贫资金专款专用，发挥最大的效益。三是要建立科学评价保障体系。要围绕贫困标准、贫困识别等制定出一套科学的评估体系，确保贫困标准符合经济社会发展的要求，让真正的贫困群众能得到扶贫政策的扶持。要建立一套科学的工作评价考核机制，有效推动各项扶贫政策和措施落到实处，让真正为扶贫开发事业作出贡献的人和单位能得到组织和社会的认可，不断营造浓厚的大扶贫社会氛围，更好地推进扶贫工作向良性健康方向发展。

责任编辑：徐永祥