城市土地供应配置绩效评价研究——以湖北省武汉市为例

■ 萨仁高娃/宋戈

（东北农业大学资源与环境学院，黑龙江 哈尔滨 150030）

1 问题的提出

城市土地供应[1]是政府进行土地资源合理配置、宏观调控城市土地市场和提高土地利用效率的重要手段。提高城市土地供应配置绩效，是实现城市土地资源可持续利用的必然选择[2]。

国外学者对城市土地配置绩效的论述主要侧重于价格与土地位置的关系、商务与办公用地选址问题、城市中心区土地配置机制及土地产权对土地配置效益方面的研究等，我国学者对土地配置绩效评价多从土地管理、土地利用和土地整治方面入手，其方法运用主要围绕特尔菲法、层次分析法和模糊综合评价法展开[3]。土地供应是政府通过土地一级市场宏观调控土地配置的手段，现阶段对于土地供应研究多从制度入手。纵观国内外对土地供应配置绩效研究的理论和方法均缺乏系统性，土地利用绩效评价还没有一套完整的评价指标体系和评估规程。我国国情和土地利用管理工作实践迫切要求以可持续发展为指导，本着客观、公正的原则，以科学的态度从定量和定性两方面衡量和评价各地土地利用绩效。目前我国采用的是层层分解，这使上级政府并不了解下级政府辖区内有关土地利用的全面信息，而建设用地指标又是稀缺资源，各地都要争，结果造成指标分配平均化，出现规划指标确定与利益权衡不公，并没有考虑各地的实际情况，缺乏科学依据[4]。本文通过运用综合指数模型[5]对城市土地供应配置绩效进行定量评价与分析，用以衡量土地利用效率高低和土地利用结构优劣，为解决土地利用深层次矛盾提供思路。评价成果可以与土地利用计划指标配置、地方政府政绩考核以及土地科研投入方向等挂钩，为政府宏观调控土地提供依据，做到科学统筹建设用地指标，为实现政府宏观调控城市土地从而进行资源合理配置，优化土地利用结构，提高土地利用效率，有效推进城市区域经济社会又好又快发展作出贡献。

武汉市作为全国特大城市之一，土地面积不足全省的二十分之一，却创造了全省三分之一多的经济总量以及投资、消费和出口总量，为全省的经济发展做出了重要贡献。因此，其土地市场的规范发展对湖北省乃至华中地区的社会经济可持续发展具有重要意义。本文选择湖北省武汉市进行研究，根据武汉市的实际情况，结合其土地利用的特点，选取能够代表武汉市土地供应与配置的23个指标，并构建指标体系，采用城市土地供应与配置绩效评价模型，对武汉市土地供应与配置进行定量分析与评价，找出武汉市土地供应与配置中存在的突出问题，并有针对性地提出对策。

2 研究区域概况

武汉市城市土地供给经历了一个形成和发展的过程。从1949年解放至1978年改革开放，这个时期实行的是无偿、无期限、无流动供给城市土地的制度，对城市土地实行一元化管理。

在20世纪80年代至20世纪90年代，在土地供给上基本上以需求定供给，忽略了土地功能结构和土地空间结构配置。1992-1999年，以土地使用制度改革为契机，推动土地资源管理向土地资源与土地资产并重管理转变。2000-2004年，土地一级市场引入市场机制，逐步实行经营性用地招标、拍卖、挂牌出让，并以武汉市土地整理储备供应中心成立为标志，建立了具有武汉特色的土地储备供应制度。2004年至今，以武汉市土地交易中心挂牌分设为标志，土地有形市场平台进一步健全，土地市场秩序进一步规范。2009年4月1日起武汉市商业、商品住宅等两类经营性用地的供应，将一律纳入全市统一的土地有形市场，统一编制出让计划，统一交易规则，统一发布信息，按各区域的市场需要统一协调供应。统一土地有形市场实现的“几个统一”，将改变各土地市场分散竞争造成的土地粗放使用和供求失衡状况，促进全市土地节约集约利用。总的来说，武汉市通过城市土地供应制度的改革，无论在经济上，还是在城市土地结构配置上都有了一些改善。可以说，武汉市城市土地供应正步入良性发展的轨道，这也为其可持续发展创造了条件。

3 评价体系建立

表1 武汉市土地供应配置绩效评价指标体系[7]Table1 Appraisal index system of land supply alloction in Wuhan

4 武汉市城市土地供应配置绩效评价

4.1 城市土地供应配置绩效评价模型

4.1.1 评价指标分值计算

为了使各项指标数据具有可比性，须将原始数据无量纲化，并较为合理地表示在[0，100]区间内[9]。由于当前全国尚无统一的城市土地供应与配置的评价标准，必须结合实际采用国家标准、地方标准、全国平均水平、利用效益较高地区水平以及专家经验标准[10]，并将所选定标准作为目标值，以各项评价指标的实际值分别与之进行比较而得到各项指标得分。

4.1.2 综合评价模型构建

基于前面评价指标权重和分值的计算，就可以利用综合指数模型评价研究武汉市土地利用得分情况，其中各领域指标值的分值为：

式中，Bi为第i领域层指标分值，Wj为该领域第j个指标的权重，Xj为该领域第j个指标值，m为该领域所含指标的数目。

在计算出各领域层的分值后，S为最终的评价值，Wi为该领域第i个领域层指标的权重，Bi为第i领域层指标分值，n为评价体系中的领域数目。

4.2 绩效评价等级

（见表2）

4.3 数据来源与处理

原始数据来源于2004-2008年《武汉市统计年鉴》，评价方法中使用的数据是根据各项指标由原始数据计算整理得到，限于篇幅关系这里不一一列出。

4.4 指标权重的确定

为了科学量度单个指标对总体绩效的影响程度，可以利用评价工作中经常选择的层次分析法分别计算指标层和准则层指标权重（见表3）。

4.5 评价值的确定

根据2004-2008年各指标的实际值对目前武汉市城市土地供应配置绩效进行评价，按照前面介绍的方法分别进行指标体系中各个层次指标值的计算（见表4），得出各个层次的评价值以及最终的武汉市城市土地供应配置绩效评价值（见表5-7）。

2004-2008年武汉市土地供应与配置绩效评价综合值为：S1= 70.34,S2=68.75, S3=70.53,S4=71.82, S5=70.41。

4.6 结果分析

4.6.1 结构配置比较合理

武汉市城市土地在结构配置上总体来说比较合理，但是土地数量配置尤其是工业用地比例较大，说明武汉市城区城市功能构成中工业用地占有较大比例，影响了城市用地结构的进一步优化；居住用地的指标功效值较大，这与政府在供应土地时对土地用途加以限制有很大关系，商业金融用地比例与国外同类城市中商业金融用地占地标准相比较低[12]。武汉市在土地空间结构配置上的各项指标功效值都较小，说明在空间配置上较不合理。另一方面武汉市土地利用强度总体来看又不是很高，平均建筑容积率和平均建筑密度较全国水平较低（见表5）。

4.6.2 经济效应不容乐观

武汉市土地在经济评价中的分值相对较低，说明武汉市土地供给改革带来的经济成就还比较薄弱。近年来，武汉市宏观经济国民经济平稳、快速健康发展，保持了较高的增长速度，财政金融形势良好。而由于市场机制的不健全，土地收益所占比重仍处于较低水平，尤其是2008年土地市场活跃度急剧下降，需求拉力不足，供给动力不足影响了土地直接收益的分值。（见表6）

表2 城市土地供应配置绩效评价等级层次[11]Table2 Range standard of urban land supply alloction

表3 武汉市土地供应配置绩效评价指标体系权重值Table3 The appraisal index weigh of land supply alloction

表4 武汉市城市土地供应配置功效值Table4 Effect of urban Land supply allocation

4.6.3 公平配置基本合理

武汉城市土地从公平配置方面看来，总体上算是基本合理。尤其是人均公共绿地面积达到了国家标准，人均居住面积、人均交通面积、人均市政面积也有了较大改善。但是社会公平中的另一个指标——房价收入比严重超标，这是由于土地供给缺乏弹性和需求不断增长之间的矛盾导致城市地价持续上涨而城市居民年收入的增长远不及房价的增长幅度（见表7）。

5 对策与建议

5.1 实现产业结构升级化

产业政策的变动和产业结构的调整，对土地的需求规模及需求结构会产生重大影响，也必然影响土地的供应结构。调整产业结构可以解决武汉市当前用地中的工业用地比例偏高的问题。通过分析可以看出，武汉市工业用地比例仍相对较高，公共设施用地比例较低，实现产业结构高度化则可以较好地解决上述问题，城市产业总体应由第二产业向第三产业过渡，依靠经济的力量降低城市中工业用地的比重，从而对城市社会经济的协调发展起到促进作用。

表5 武汉市城市土地结构配置效应评价值Table5 The appraisal value of urban land structure allocation

表6 武汉市城市土地经济效应评价值Table6 Appraisal value of urban land economic effect

表7 武汉市城市土地公平配置效应评价值Table7 Appraisal value of urban land fair allocation effect

5.2 公建设施用地比例加大，进一步完善城市功能

进一步加大公建设施的用地比例。除了加强商业中心公建设施的配套外，对于商务区公建的配套力度也应不断加大。继续加大对城市基础设施建设投资力度，更好地落实武汉市城市总体规划（1998-2020年）。

5.3 盘活一级土地开发，推动一级土地市场的发展

建议在城市土地供应方面可以加大一级土地市场的开发力度，促使一级土地市场供应走向科学化、规范化，政府在制定相应的制度时，应该注重前瞻性，加大土地的盘活力度，从而增加土地供应量

和有效利用率。进一步健全土地供应制度，高度垄断一级市场，抑制“隐形”土地市场，实行统一收购，统一规划，统一开发，统一供应，防止国有资产流失，为城市建设和经济发展做贡献。

6 结论与讨论

本文尝试应用综合指数模型对武汉市2004-2008年城市土地供应配置绩效进行评价与分析，得出武汉市城市土地供应配置绩效程度较低，这与实际是吻合的，说明本研究中运用综合指数模型对城市土地供应配置绩效评价是合理的，评价方法是科学的，这对其他城市的土地供应配置绩效评价提供了重要的参考。但是城市土地供应配置是一个动态的过程，随着土地市场发展的不断变化，城市的土地供应配置也会随之变化，因此研究者还应选择合适的方法进行评价、分析和判断，以便更好地指导土地利用行为。

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