公路经营企业交通噪声污染损害民事责任探析

2010-08-15李剑

四川环境 2010年4期

李剑

(重庆市环境保护局,重庆 401147)

我国的公路可分为经营性公路和公益性公路,经营性公路指依《公路法》、《收费公路管理条例》等法律法规由公路经营企业经营管理的公路。各级政府通过引进商业资本弥补公路建设资金的不足,满足了人们快捷、舒适的出行需求,但公路两侧居民常因噪声污染问题与公路经营企业发生纠纷。据不完全统计,北京、上海、天津、重庆、成都、昆明、苏州、广州、济南等地已先后出现该类诉讼20余起。目前,针对该类案件的研究文献较少,理论滋养的匮乏导致法律适用难点多、争议焦点多、责任认定困难,制约着环境司法保护的进程。笔者拟对公路经营企业的责任性质、责任要件、责任形式、责任限度等问题作一初步探析。

1 对公路经营企业的请求权基础

在某种意义上,案件的解决在于寻找请求权基础,回答“谁可以向谁提出何种请求”及“什么是该请求的法律依据”这两个问题。在经营性公路交通噪声污染损害案件中,主体双方比较明确,请求权依据可从环境侵权和相邻关系两方面考量。

1.1 环境侵权

环境侵权指因生产经营活动或其他人为原因造成环境污染或其他公害,给他人的财产、人身等权利造成损害或者损害危险的法律事实[1]。我国《民法通则》第 124条规定：“违反国家保护环境防止污染的规定,污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任。”《环境保护法》第 41条规定：“造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”这些规定成为我国环境侵权承担民事责任的直接依据。

与一般侵权行为相比,环境侵权有其自身特点：(1)加害主体与受害主体的不可互换性。加害人通常是拥有特殊经济地位及科技、信息实力的工商企业,具有通过价格机制或责任保险等手段分散损失的能力,受害人多为财力有限、科技与信息获取能力较低的普通公民,对损害的规避、抵抗能力弱,明显处于弱势地位; (2)原因行为的社会妥当性和合理性。伤人身体、毁坏财物等一般侵权行为是毫无价值、应受责难的行为,而环境侵权往往伴随正常的生产经营活动,属可容许的危害; (3)危害后果的严重性、潜伏性和渐进性。一般侵权行为的侵害对象为特定的一人或数人的人身或财产,环境侵权行为往往通过环境这一媒介侵害相当范围内的不特定多数人的利益。环境损害后果是长期排放污染物的结果,需要经过较长时间才能发现;(4)因果关系的模糊性。环境侵权致害过程具有间接性和复杂性,涉及众多技术层面的细节问题,原因行为与损害结果之间的因果关系较难确定。

公路经营企业的经营活动所致交通噪声污染已成当今一大公害,给道路沿线居民的财产、人身权利造成损害,双方的主体地位、原因行为的性质、危害结果及侵害过程等方面符合环境侵权的特征,已构成环境侵权。

1.2 不可量物侵害或相邻关系

德国法将来自邻地的热气、臭气、蒸汽、烟尘、噪声等侵害称为不可量物侵害,并在相邻关系框架下加以解决。我国《民法通则》第 83条规定：“不动产的相邻各方,应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神,正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的,应当停止侵害、排除妨碍、赔偿损失。” 《物权法》第 90条规定：“不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物,排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质。”这些规定成为我国调整不可量物侵害的直接依据。

不可量物侵害与环境侵权相似性较强,但区别亦很明显： (1)主体对等关系不同。不可量物侵害的加害人和受害人通常是对等的,具有可互换的特点;环境侵害的加害人和受害人虽然在法律地位上平等,但其经济、技术等实力对比悬殊,具有不对等性和不可互换性; (2)危害程度不同。环境侵权源于现代工业和科技的兴起,危害消除难度大、持续时间长、影响范围广;不可量物侵害通常产生于日常生活中对物的不当利用、不当行为或物的自身缺陷,人们易于判断危害发生的原因和消除危害,侵害客体为特定人的较小私益,危害程度和范围远小于环境侵权; (3)请求权基础不同。相邻关系请求权本质上是一种物上请求权,请求范围通常为停止侵害、排除妨碍、赔偿损失。环境侵权请求权源于侵权之债,请求范围包括了精神损害等更加广泛的人格利益,并可优先适用《环境噪声污染防治法》等公法予以救济。

综上所述,不可量物侵害属相邻关系范畴,与环境侵权有诸多区别。相邻不动产权利人在使用不动产过程中排放娱乐噪声、空调噪声等影响范围小、危害程度低的噪声可适用不可量物侵害制度进行调整,但道路交通噪声、工业企业噪声等影响范围大、危害程度高、因果关系复杂的环境污染应适用环境侵权制度予以调整。在交通噪声污染损害中,行人、来宾、入院患者、在校学生等因不拥有物权,并不能以物上请求权获得救济。

2 公路经营企业民事责任的构成要件

侵权责任的构成要件包括违法行为、损害事实、加害人的主观过错、加害行为与损害事实之间的因果关系 4个方面。目前,环境侵权适用无过错责任原则已被广泛接受,因果关系的证明也被普遍认为适用因果关系推定原则或者说举证责任倒置原则,笔者不再赘述。下面着重探讨违法行为和损害事实2个构成要件。

2.1 侵权行为的违法性

环境侵权民事责任的构成要件是否仍需加害行为具备违法性,我国立法上有矛盾,学界亦存较大分歧。根据《民法通则》第 124条的规定,承担环境侵权民事责任以“违反国家保护环境防止污染的规定”为必要条件,而《环境保护法》第 41条和各单行环境污染防治法则规定只要造成环境污染危害就应当承担民事责任。相应地,学界在违法性要件的取舍上存在抛弃说和肯定说。

抛弃说目前得到大多数学者的认同。因为在某些情景下,合法排污行为也会造成污染损害,例如：(1)在保护环境和发展经济的角逐中保护环境往往处于劣势地位,导致常常制定了过低的排放标准;(2)噪光等新型污染尚未制定针对性排放标准;(3)排放的污染物符合规定标准,但排污总量超过环境容量时就会引起污染损害; (4)排放某种污染物虽符合规定标准,但当该污染物进入环境与其他污染物或自然物质发生反应后就会造成污染损害;等等。如果坚持以违法性作为环境侵权民事责任构成要件,将使受害人的合法权益得不到保护,显失公平。达标排污的行为只能免除行政责任和刑事责任,但并不能免除民事责任[2]。

肯定说为实务界的倾向性选择,该说认为造成污染损害但未违反国家保护环境防止污染的规定,不负民事责任。这是因为： (1)行为的违法性是一切侵权行为的构成要件,环境侵权也不例外; (2)有利于照顾我国民法理论的传统; (3)违法性要件的存在可以支持正当防卫、紧急避险、意外事故等免责事由的存在[3];等等。部分学者还试图对“违反国家保护环境防止污染的规定”作广义解释,以便在维护传统理论完整性的同时解决环境侵权的民事救济问题： (1)违法不仅是指违反了排污标准,还包括违反了“保护环境,防止污染”的原则和“权力滥用之禁止”、“公序良俗”等民法基本原则[4]; (2)达标排污给他人造成损害的行为具有内在的固有违法性,因为一旦造成损害就违反了保护他人生命健康权的法律规定[5]。

笔者持抛弃说立场。法律责任的产生原因包括违反法定义务、违反约定义务及法律直接规定 3种。从我国的立法体例来看,环境侵权与缺陷产品致害、高度危险作业致害、地面施工致害、动物致害等一同被列为特殊侵权,这些特殊侵权行为的民事责任并不以行为的违法性为构成要件。既然环境侵权属此类特殊侵权,其民事责任亦不以行为违法性为构成要件。判断某一行为是否违法通常不能抽象进行,而应该视其是否构成法律规定的具体行为种类,把所有的排污行为都认定为非法失之宽泛。行为的违法性和损害结果是两个不同的构成要件,不能因为造成损害结果就认定行为具有违法性,一个行为是否违法应看其是否违反法律的禁止性规定,而不是看有无损害结果。

2.2 受害者的受忍限度

通常认为,轻微的噪声污染损害并不能获得救济,鉴于原因行为的社会妥当性和合理性,人们应当忍受某种程度的妨害。这是因为： (1)损害须具备法律救济的必要性时,才能产生侵权责任。所谓救济的必要性,是指侵权行为造成的损害必须达到社会观念认为应当补偿的程度时,才有救济的必要,如损坏一粒米、一滴油、一张纸,虽是损害,但未达到应受法律救济的程度[6]; (2)在社会上,每个人均须忍受某种程度的干扰,以使我们得以共同生活。有组织形态的社会之所以存在,在于“互惠原则”及“自己存活并让他人存活”之法则。侵权行为法并非在任何人对他人造成有害效果时均课以法律责任,而仅在加害人之行为对被害人造成损害或危险超越被害人所应承受之范围时始课以责任[7]。

如何确定受害人的受忍限度,部分学者和实务界人士认为可参考国外的受忍限度理论。该理论认为：污染损害如果超过人们所能忍受的限度,就是滥用了权利,就是非法侵害他人权利的违法行为;法官在审理环境纠纷时从损害性质、被害程度、加害行为的公共性、防护措施的设置情况、居住时间的先后等方面具体地、个别地判断案件的受忍限度,认定损害超过受忍限度时加害行为即具有违法性。笔者以为,以受忍限度论来判断噪声污染损害的严重性不妥,因其评判标准不固定,完全凭法官的自由心证,这是十分危险的。环境污染及其损害具有较强的专业性,法官并不具有专业知识,对受忍限度的判断难以把握。其次,现行环境标准亦不能作为受忍限度标准。因为在某些情景下,达标排污行为也会造成污染损害。此外,不同受害人对噪声的反应具有个体差异,造成损害的噪声之强度和频率并不以超过国家制定的噪声标准为限。换言之,噪声是否达到足以致人损害的程度,是需要结合个案审查的事实问题,不存在普适的、预设的噪声标准作为法律上的免责事由[8]。

笔者以为,噪声污染损害可归责的程度应以医学观察的可证明性为界限[9]。神经衰弱、听力减退、心情烦躁、神经功能紊乱等因交通噪声引起的症状是现代医学可以通过仪器设备进行观察的,如果造成的损害是医学观察不能证明的,那就是一种可能的损害而非现实损害。如果让侵权人对可能存在的损害确定地承担赔偿责任,在法律公正的意义上不具有妥当性。在公路经营企业交通噪声污染损害的违法性和损害事实考量中,环境标准均非所问。

3 公路经营企业的责任形式

《环境保护法》第 41条规定：“造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”据此,公路经营企业的责任形式主要包括排除危害、赔偿损失两种,下面分而述之。

3.1 排除危害

排除危害最直接的形式莫过于停止侵害。但环境侵害行为本身具有价值判断上的正当性或者说社会有用性,如果仅以侵害的继续性、反复性和不可恢复性作为环境侵害停止的要件,必然导致大量产业活动的废止,阻碍经济社会的发展。道路的修建和汽车的行驶虽然带来了交通噪声,但同时也提高了交通的便捷度,促进了社会的进步,我们所能选择的只是降低其负面影响而非禁止道路的兴建及汽车的制造。在环境侵权案件中适用停止侵害的责任形式时,利益衡量原则已受到越来越多的重视,权利遭受实质性侵害仅为必要条件,尚须同时具备侵害的不合理性方得适用[10],这是环境问题的性质决定的。

环境侵权的利益衡量归根结底是对公共利益的界定问题,而公共利益的特别之处在于其内容和受益对象的不确定性,公共利益在何种程度上可凌驾于个人利益之上亦有待深入研究。但我们仍可以对利益衡量归纳出一定的原则：首先,应考量一种利益较其它利益是否具有价值上的明显优越性。环境侵权行为虽创造财富和公共福利,但其价值判断上较生命权、身体权、健康权低;只要生命权、身体权、健康权受到侵害,则无论加害人的经济利益、公共性如何,皆得准许停止侵害。其次,对生活妨害及其精神损害、财产权、环境权等相同位阶的权利冲突,或者因涉及的权利如此歧异、无法从价值层面作抽象比较时,则应从受害利益的性质和程度、侵害行为的形态和程度、土地利用的惯行性、侵害行为的公共性、重大生态环境利益的特别保护等多个方面加以权衡,确定是否准许停止侵害[11]。

在不涉及受害人生命健康以及重大生态环境利益的情况下,一般可通过“部分排除侵害”等具有调和性的责任形式允许产业活动继续营运,从而尽量保护产业发展,同时不失社会的公平正义。我国尚未对停止环境侵害的适用条件、适用范围等作出明确界定,司法实践中亦未见以民事诉讼请求关闭企业、道路、机场的成功案例,该类诉求多通过各级政府采取关停、转产、搬迁等行政手段予以解决,但法院在判决中适用“部分排除侵害”的责任形式并不鲜见。对道路交通噪声而言,部分排除侵害措施包括：改良路面材料和道路设计方案,采取安装隔声屏障、隔声窗、种植绿化林带等降噪措施,在特定路段限制车速、车流量,在特定时段和敏感区域限制重型车辆通行,禁止鸣笛等。

3.2 赔偿损失

与一般侵权民事责任形式一样,赔偿损失也是环境侵权领域适用最广泛的一种责任形式,甚至有学者认为是比停止侵害更有效率的责任形式[12]。在德国法中,对取得许可的营业设备,不得仅依私法上排除妨害之请求权请求停止营业设施,而仅能请求采取防治公害的措施,但若此种措施技术上无可能或经济上显有困难者,则仅能请求损害赔偿,此之谓“代替排除侵害的赔偿”[13]。就赔偿范围而言,环境侵权损害包括财产损失、人身伤害和精神损害,民法上确立的一般侵权的赔偿范围、赔偿原则、赔偿标准同样适用,并不具有特殊性。

道路交通噪声污染造成的损害以人身伤害和精神损害为主,直接造成财产损失的情形较少。对于受害人主张第三买受人可能因担忧噪声污染而致财产价值的降低,陈聪富认为“不应构成环境侵权之损害”[14],笔者亦赞同之。因大众对受害人财产的反应,仅系推测及短暂的,不具有现实性。否则,原告得主张艾滋病人、残障者等人居住一处而成为邻居时,第三买受人因担忧而使不动产价值减损,将同样构成损害赔偿责任,显非合理。

由于利益衡量原则的适用,大部分环境侵权行为不会被禁止,持续的侵权行为将来仍会造成危害。对于这类将来的损害是否应予赔偿,公害救济法较为完善的日本尚存在分歧：多数意见认为,因继续侵权行为造成的将来损害是未知事实,损害状况可能因科学技术的发展和加害人采取措施而改变,危害程度和赔偿数额难以确定,现在决定将来的损害不合法;少数派认为,侵害行为会继续的事实应予承认,请求权发生的事实关系存在,将来损害的赔偿应予支持[15]。司法实践中多从多数派意见。在美国法中,依据衡平法上永久妨害的法理,得以一诉就过去的损害和将来的损害合并请求赔偿[16]。我国司法实务中提出该类诉讼请求的受害者不多,对该类问题的系统性研究亦较少,但总体上持支持态度。

4 主动接近危险的责任减免

在“先有路后有房”情景下,受害者多向开发商主张权利,或将开发商、公路经营企业作为共同被告,单独向公路经营企业主张权利的情形较少。在公路经营企业作为共同被告的情景下,法院或免除其民事责任,或判决其承担较轻的民事责任。盖因“先有路后有房”情景下,受害人自身亦有过错。受害人主动接近已有交通干线,主观上可能有出行方便、房价便宜等特殊利益追求,为了此种利益可能忽视或同意忍受噪声污染。

各国都承认先后住关系是环境侵权民事责任的考量因素之一。在法国法中,先占原理在环境公害责任中同样适用,如果公共工程、公共建筑的兴建和使用先于受害人,则由此公共工事造成的环境损害不发生赔偿责任或在相当程度上减轻其赔偿责任[17]。日本法院判例认为：对于那些尽管已经意识到存在公害但仍然居住在该区域的人来说,除非发生了超过其推测的被害程度或被害程度特别地被加大的情况,其应该忍受被害[18]。在美国的公害案例中,常常有原告 “自己迁入公害”的情况,过去这常作为被告的抗辩事由,但现在一般只把它作为考虑被告行为合理性的一个因素[19]。法院认为,迁徙与买卖自由是公民的重要权利,人们不能因行使了这样的权利而受到惩罚。

对于“先有路后有房”能否作为公路经营企业的抗辩事由,笔者认为应针对受害人迁入公害时主观方面的不同而分别对待：受害人明知或已经预见到有噪声污染的危险,且无正当理由而自愿、故意承受危险致害者,基于任何人不得因其过错而获益的原理,被告得根据自甘冒险原则提出拒绝排除危害、免除赔偿或减少赔偿额的抗辩;受害人对妨害不知情或虽知情但有正当理由而善意迁入公害者,不影响其要求排除危害或赔偿损失的权利。我国部分学者亦认为,如果危险在受害人可预见范围内发生,则加害人无需担责;如果危险在受害人可预见范围之外,则要考量受害人所受损害是否因加害人的过失所致 (如实际车流量超过设计车流量),并藉此在双方之间分配风险[20]。

5 结论及建议

5.1 “先有房后有路”情景下,公路经营企业应对交通噪声污染损害承担环境侵权责任。公路经营企业的责任形式主要包括排除危害和赔偿损失。基于环境侵权的利益衡量原则,一般不宜直接判令采取公路关闭或改道等形式排除危害,而应适用设置隔声屏障、种植绿化林带、进行交通管制等调和性的“部分排除侵害”责任形式。赔偿损失的范围主要包括健康损失和精神损失,将来的损失可依当事人的请求适用一次性赔偿、不定期重新起诉、一次核定分期支付等方式。

5.2 “先有路后有房”情景下,公路经营企业是否承担责任因受害人迁入公害时主观方面的不同而不同。受害人对妨害不知情或虽知情但有正当理由而善意迁入公害者,不影响其要求排除危害或赔偿损失的权利。受害人明知或已经预见到有遭受噪声污染的危险,且无正当理由而自愿、故意承受危险致害者,公路经营企业得根据自甘冒险原则请求拒绝排除危害、免除赔偿或减少赔偿额。

5.3 噪声是否超标不应作为公路经营企业是否承担损害赔偿责任的考量因素。在我国现行法律中,环境侵权被列为特殊侵权行为,这类特殊侵权行为的民事责任并不以行为的违法性为要件。同时,鉴于合法的排污行为仍会造成环境侵权,而不同受害人对噪声的反应具有个体差异,造成损害的噪声之强度并不以超过国家制定的噪声标准为限。噪声是否造成损害是需要结合个案审查的事实问题,应以医学观察的可证明性为界限,不存在普适的、预设的噪声标准作为法律上的免责事由。

5.4 建议在立法中抛弃环境侵权责任的 “违法性”构成要件,完善环境侵权的责任形式。今后制定民法典时应删除《民法通则》第 124条“违反国家保护环境防止污染的规定”这一前提,在立法尚未修订之前应遵循《环境保护法》的规定。改变传统侵权救济中缺乏中间状态的局面,界定“停止侵害”这一责任形式在环境侵权中的适用范围,引入“部分排除侵害”、“中间排除侵害”和各种代偿制度,妥当地均衡双方当事人利益。

[1] 张梓太.环境法律责任研究[M].北京：商务印书馆,2004. 57.

[2] 张梓太.环境法律责任研究[M].北京：商务印书馆,2004. 84.

[3] 胡中华.论污染环境致人损害侵权行为之违法性[J].湖北社会科学,2004,(3)：59-63.

[4] 曹明德.环境侵权法[M].北京：法律出版社,2000.167.

[5] 张新宝.侵权责任法原理[M].北京：中国人民大学出版社, 2005.375.

[6] 汪渊智.侵权责任法学[M].北京：法律出版社,2008.71.

[7] 陈聪富.环境污染责任之违法性判断[J].中国法学,2006, (5)：79-96.

[8] 李俊峰.噪声损害民事诉讼的法律适用问题[A]..环境纠纷处理前沿问题研究——中日韩学者谈[C].北京：清华大学出版社,2007.131-137.

[9] 丁凤楚,吴迪.从一例电磁辐射案看环境侵权民事责任的认定和相关立法问题[A].环境纠纷处理前沿问题研究——中日韩学者谈[C].北京：清华大学出版社,2007.112-121.

[10] 王明远.相邻关系制度的调整与环境侵权的救济[J].法学研究,1999,(3)：99-108.

[11] 夏凌.环境纠纷处理中的公共利益——兼论法官的作用[A].环境纠纷处理前沿问题研究——中日韩学者谈[C].北京：清华大学出版社,2007.73-78.

[12] 陈屹立.环境侵权民事救济方式的经济分析[J].制度经济学研究,2005,(3)：117-131.