主要污染物总量减排国家战略与四川省实践

姜晓亭,赵 磊,叶 宏

(1.四川省环境保护厅,成都 610015;2.四川省环境保护科学研究院,成都 610041)

2006年,中国提出了“十一五”期间主要污染物排放量减少 10%的约束性指标,即到 2010年,化学需氧量和二氧化硫排放量分别比 2005年下降 10%,即全国化学需氧量由 2005年的 1414.2万吨减少到 1272.8万吨,二氧化硫排放量由2549.4万吨减少到 2294.4万吨。根据国家的战略部署,到 2010年,四川省化学需氧量和二氧化硫排放量分别比 2005年下降 5%和 11.9%,即全省化学需氧量由 2005年的 78.32万吨减少到 74.4万吨,二氧化硫排放量由 129.94万吨减少到 114.4万吨;同时,四川省自加压力,增加了氨氮控制目标,“十一五”期间氨氮总量由 6.65万吨削减到6.21万吨,削减 6.6%。

1 污染减排的国家战略

1.1 污染减排的战略目的

党的十七大明确提出能源资源节约、生态环境保护、循环经济、控制主要污染物排放、改善生态环境质量是实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求之一,也将坚持节约资源和保护环境的基本国策作为促进国民经济又好又快发展的重要组成内容。

随着中国城市化和工业化进程的加速发展,能源消耗、环境污染等问题也日益突出,为深入贯彻落实科学发展观,走可持续发展的道路,中国政府及时提出了“十一五”期间污染物总量减排这一重大决策。污染减排是调整经济结构、转变发展方式、改善民生的重要抓手,是改善环境质量、解决区域性环境问题的重要手段。通过污染减排工作,减少污染物排放总量、调整产业结构、改善环境质量、加快环保基础设施建设、加强环境保护能力建设,从而保证中国经济又好又快发展。

1.2 污染减排的战略保障

为保障污染减排工作扎实推进,国务院印发了《节能减排综合性工作方案》。全国上下相继出台了一系列政策和保障措施,实施了污染物减排考核制度、污染物减排统计制度、污染物减排监测制度、污染物减排核查制度、污染源减排调度制度、污染物减排直报制度、污染物减排计划的备案制度、污染物减排信息公开制度、污染物减排预警制度等九项制度,建立了统计体系、监测体系、考核体系“三大体系”,全面推进工程减排、结构减排、管理减排三大措施,并将环境保护参与综合决策的机制是否建立、环境质量是否得到改善、经济发展方式是否得到转变、环境监管能力是否得到加强作为检验减排成效的四条标准。减排核算成果成为政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据,实行问责制和“一票否决”制。

1.3 污染减排的战略高度

2006年,第六次全国环境保护大会明确了节能减排目标,并提出“三个转变”。在国务院政府工作报告中,从 2007年开始污染减排连续 4年写入,并于 2008年开始每年通报减排指标完成情况。

污染减排是中国 “十一五”环境保护的重中之重,本质上是一个综合的社会经济和政治问题,是党中央、国务院向全国人民的庄严承诺,是中国政府向国际社会的庄严承诺[1]。“十一五”将污染物减排确定为约束性指标之一,昭示着污染减排已是政府工作的首要任务之一,充分体现了国家环境保护的政治意志,赋予了污染减排艰巨的历史使命,是落实科学发展观的重大举措。

2 污染减排在四川的实践

2.1 落实国家战略,加强执行力度

四川省结合四川环境保护和经济发展实际,着力加强主要污染物总量减排工作,并自加压力,增加了氨氮控制目标,同时,从组织领导、明晰责任、突出重点、严格执法、加强督查、完善体系等方面强力推进污染减排工作,制定了总量减排实施方案,颁布实施了总量减排统计办法、监测办法、考核办法。四川省委、省政府将主要污染物总量削减工作纳入重要议事日程,书记、省长亲自抓、负总责。全省各市 (州)、县 (市、区)政府和主要企业,都分别签订了主要污染物总量削减目标责任书,做到了省、市、县层层挂钩,政府对企业强化约束,确保减排目标到位、责任到位、措施到位。

2.2 取得的成绩

2.2.1 污染物排放总量持续减少

经过不懈的努力,四川省主要污染物排放总量持续减少,2009年全省二氧化硫、化学需氧量和氨氮排放量分别为 113.55万吨、74.76万吨和5.95万吨,分别较 2005年减少 12.61%、4.55%和 10.53%。二氧化硫和氨氮实现连续 4年排放减少,并提前完成“十一五”减排任务;化学需氧量实现连续 3年排放减少,并完成“十一五”减排任务的91%。

2.2.2 环境质量持续改善

“十一五”期间,一系列减排措施的实施,使四川省五大流域水质达标率和环境空气质量达标城市比例不断提高,环境质量持续改善。2005年四川省流域水质考核断面数量为 73个,2009年为120个,其余年度为 121个,空气质量考核城市数量各年度均为 24个。如图 1分析可知,2009年,四川省五大流域水质断面达标率较 2006年上升了13.9个百分点,其中干流达标率上升了 28.3个百分点并达到 100%、支流达标率上升了 5个百分点;24个考核城市中,环境空气质量达标城市由2005年的 5个增加到 2009年的 21个,占比增加了66.7个百分点。

图1 四川省“十一五”环境质量变化情况[2]Fig.1 The environmental quality during the Eleventh Five-year Plan in Sichuan Province

2.2.3 环保基础设施建设进度加速

“十一五”期间,污染减排工作大幅推进了四川省城市环保基础设施的建设进度。截至到 2009年,全省 181个县 (区、市)中已有 80个实现生活污水集中处置,另由 37个在建;成都、遂宁、资阳三市实现县县建成生活污水集中处理设施;除阿坝、甘孜、凉山三州外的 133个县 (区、市),已建和在建生活污水集中处理设施的比例达到84.21%。从图 2分析可知,“十一五”期间,四川省城镇污水处理厂投运数量和投运规模增加迅速。

图2 四川省“十一五”城镇污水处理厂变化情况[3]Fig.2 Municipal sewage treatment plants during the Eleventh Five-year Plan in Sichuan Province

3 四川省污染减排与经济社会发展的耦合分析

3.1 污染排放与经济发展

从图3、图4、图5的分析可知,“十一五”期间四川省主要污染物排放强度逐年下降。2005年,四川省每万元 GDP排放二氧化硫、化学需氧量和氨氮分别为 17.59 kg、10.61 kg和 0.90 kg;通过污染减排,四川省经济实现了 “又好又快”的发展,到 2009年分别下降为 8.02kg、5.28kg和0.42kg,降幅分别达到 54.4%、50.2%和 53.3%。2005年,四川省每万元工业增加值排放工业二氧化硫、化学需氧量和氨氮分别为 45.14 kg、11.78kg和 0.81kg;到 2009年分别下降为15.31kg、3.96kg和 0.22kg,降幅分别达到66.1%、66.4%和 73.0%。

与全国排放水平相比,2008年,四川省每万元 GDP排放二氧化硫、化学需氧量分别比全国平均排放水平高 18.9%和 36.3%;每万元工业增加值排放比全国高 27.6%和 42.0%。四川省产业发展水平还滞后于全国平均水平。

3.2 污染排放与社会发展

2005年,四川省年末常住人口人均二氧化硫、化学需氧量和氨氮排放量分别为 15.82 kg、9.54kg和 0.81 kg;到 2009年分别下降为 13.87kg、9.13kg和 0.73kg,降幅分别达到 12.34%、4.23%和10.23%。

与全国排放水平相比,2008年,四川省年末常住人口人均二氧化硫、化学需氧量排放比全国平均排放水平低 18.34%和7.45%。

3.3 污染排放与环境资源

2009年,四川省单位国土面积排放二氧化硫2.34t/km2,小于全国 2.39t/km2排放水平。2008年,四川省单位地表水资源排放化学需氧量为30.10kg/万 m3,小于全国 50.07kg/万 m3排放水平。全省化学需氧量理想水环境容量长江干流及金沙江占 32.5%、岷江流域占 35.3%、沱江流域占7.5%、嘉陵江流域占 24.7%,四川省氨氮理想水环境容量长江干流及金沙江占 31.7%、岷江流域占 29.3%、沱江流域占 6.1%、嘉陵江流域占31.7%[4]。总体而言,四川省环境容量较为充裕,但分布不均。

2001～2008年,四川省重工业占规模以上工业增加值的比重由2001年的54.3%上升到2008年的 68.17%,大幅高于同期全国平均水平。2008年,全国单位 GDP能耗 1.10吨标准煤/万元,四川省为 1.38吨标准煤/万元,比全国高 25.5%; 2008年全国工业增加值能耗是 2.19吨标准煤/万元,四川省为 2.48吨标准煤/万元,比全国高13.2%。

4 四川省污染减排存在问题及对策建议

4.1 环保意识尚待进一步提高

一些地方对环境保护仍然重视不够,重经济发展、轻环境保护,甚至不惜以牺牲环境为代价换取经济增长。有法不依、执法不严、违法不究的现象还时有发生,对应该关闭的污染企业下不了决心。主要是因为没有正确认识和处理好经济发展与环境保护的关系、当前与长远的关系、局部与全局的关系。只顾当前,不计长远,考虑局部利益多,考虑全局和整体利益少。

因此,应加强环保宣传,让全社会知晓保护环境就是保护生产力。充分发挥环境保护作为基本国策的战略地位,促进环境保护对政府工作决策的指导,实现经济与环境的协调发展。同时,进一步加强环境执法和社会监督力度,形成舆论监督、政府主导、全民参与的多渠道、多层次的环保机制。

4.2 产业结构调整亟需提速

四川省是我国重要的重工业基地,工业重型化特征明显。同时,四川是资源大省,也是能耗大省,能耗水平明显偏高。加上产业发展水平较低,环境压力较大。四川省“十一五”节能减排虽然取得一定的成绩,但欠账仍较多。

“十二五”我省进入灾后重建时期,灾后恢复重建对钢材、水泥、电力、化工原料等的巨大需求客观上又增大了污染物减排的压力。既要保增长,又要完成节能减排的目标,两方面的任务都相当艰巨。

因此,应扭转产能过剩的高耗能行业低水平重复建设的局面,电力、钢铁、建材、电解铝、煤炭、化工等亟需进行结构调整,小造纸、小水泥、小煤矿、土炼焦等“五小”需加快淘汰步伐,否则污染物减排难度将进一步加大。

4.3 区域不平衡对产业布局调整的需求加大

四川省地处中国西部,人口众多,经济欠发达。受地理位置、交通状况、资源禀赋、宏观政策、主导产业等因素的影响,省内 21个市 (州)经济发展水平差异较大,导致各地在环境保护能力建设、环保基础设施投入、污染治理水平方面参差不齐。比如,成都市部分县已实现乡镇污水处理厂全覆盖,但甘孜州、凉山州除州府所在地外,辖区内县城均未建成城镇污水处理厂。随着各地经济社会的不平衡发展,近期内还将体现为环保差距的继续加大。

另一方面,受区域产业特征、水系分布、气象特征、国土面积等诸多因素影响,四川省环境容量分布与污染物排放也不均衡。比如,2009年成都市单位国土面积二氧化硫排放量分别为德阳的2.92倍、绵阳的 4.25倍和广元的 5.35倍。环境容量的分布与污染物排放不平衡,可能导致局部地区环境质量不能实现稳定达标。

因此,需要根据环境容量分布情况合理优化产业布局,尤其是在承接产业向西部转移的过程中,必须充分考虑区域的经济基础条件和环境容量,以确保环境质量的稳定达标。

[1] 赵华林《污染减排的管理方略》,第十一届中国国际环保展览暨会议专题报告 [EB/OL.http：//www.caepi.org.cn/meet/ 18311.shtml,2009.

[2] 四川省环境监测中心站.四川省环境质量报告书[R].四川省环境保护厅,2006-2010.

[3] 四川省环境保护厅.四川省环境统计[R].四川省环境保护厅,2006-2010.

[4] 叶 宏,等.四川省地表水环境容量核定技术报告[R].四川省环境保护局,2004.