建设项目环境监理的地位和作用初议

2010-08-15胡颖铭

四川环境 2010年2期

叶宏,胡颖铭

(四川省环境保护科学研究院,成都 610041)

1 引言

当前,我国建设项目环境管理实行的是建设项目环境影响评价和“三同时”两项制度,对于控制新污染的发生取得了积极的效果。然而,现行的建设项目环境管理模式主要是对建设项目实行环评审批和竣工验收等事前和事后监督,而对环境影响报告书批复之后,“三同时”竣工验收之前的设计和施工阶段环保管理相对轻视,对项目的监管还没有实现全过程监督,业内环保专家把这种现象形象地比喻为两头重而中间轻的“哑铃现象”。

近年来,建设项目的规模越来越大,涉及的行业范围日益广泛,技术内容越来越复杂,单靠过去那种环境监察队伍人力有限的定期或不定期的现场监管抽查,已经难以适应当前的环境管理现状,因此有必要强制性推行实施环境保护监理制度,通过借助第三方性质的社会中介机构力量对建设项目建设过程的环境保护及“三同时”措施的落实情况实施全过程监理,以进一步强化“三同时”制度。实施项目环境监理制度后,通过环境监理单位对项目建设过程的环境监理工作,控制施工阶段的环境污染和生态破坏,可使环境管理工作融入到整个项目实施过程中,变事后管理为过程管理,弥补项目在环保审批和竣工验收之间的薄弱环节,才能确保环评提出的各项环保措施在执行中不走样,在落实中不走空。

2 环境监理的法律法规依据及表述

2.1 法律法规依据

在现有的法律体系内,环境监理制度的法律地位并未明确,但有一些与环境监理有关的法律规定,如下所述：

《中华人民共和国环境保护法》第二十六条：建设项目中防治污染的设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后,该建设项目方可投入生产或者使用。

《中华人民共和国环境影响评价法》第二十六条：建设项目建设过程中,建设单位应当同时实施环境影响报告书、环境影响报告表以及环境影响评价文件审批部门审批意见中提出的环境保护对策措施。第二十七条：在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的,建设单位应当组织环境影响的后评价,采取改进措施,并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案;原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价,采取改进措施。

《建设项目环境保护管理条例》第十七条：建设项目的初步设计,应当按照环境保护设计规范的要求,编制环境保护篇章,并依据经批准的建设项目环境影响报告书或者环境影响报告表,在环境保护篇章中落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算。

《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第十六条：建设项目竣工环境保护验收条件是： (八)环境影响报告书 (表)提出需对环境保护敏感点进行环境影响验证,对清洁生产进行指标考核,对施工期环境保护措施落实情况进行工程环境监理的,已按规定要求完成。

《中华人民共和国建筑法》第三十条：国家推行建筑工程监理制度,国务院可以规定实行强制监理的建筑工程的范围。

对哪类建设项目需实行工程环境监理,其界定的依据也只是按照环保、水利及交通等几个部门文件,特别是工业类项目,其界定的范围仍未明确。

2002年国家环保总局、铁道部、交通部、水利部、国家电力公司、中国石油天然气集团公司《关于在重点建设项目中开展工程环境监理试点的通知》

2003年水利部《关于加强大中型开发建设项目水土保持监理工作的通知》

2004年交通部《关于开展交通工程环境监理工作的通知》及《开展交通工程环境监理工作实施方案》

在地方立法中,由于缺少上位法的支持,环境监理制度只是少数地方环境保护法规和规章中得到局部体现。在具体操作中,环境监理制度的落实还是依照部门文件中的要求,结合环境影响评价的具体情况在确定。

《四川省〈中华人民共和国环境影响评价法〉实施办法》第二十七条：建设单位应当严格落实经批准的环境影响评价文件以及环境保护行政主管部门审批意见中提出的防治环境污染和生态破坏的对策措施。建设项目环境保护设施建设应当实行环境保护设施工程监理制度。建设项目所在地的环境保护行政主管部门应当对建设项目环境保护措施实施情况进行监督检查。

2002年浙江省环境保护局发布《关于进一步加强建设项目环境保护"三同时"监理工作的通知》(浙环发 [2002]89号);

2002年浙江省环境保护局发布《浙江省建设项目环境保护"三同时"管理暂行办法》(浙环发[2002]155号);

2004年浙江省环境保护局发布《关于在建设项目中推行环境监理的通知》(浙环发 [2004]23号);

2004年《浙江省建设项目环境保护管理办法》第三十八条规定：对可能造成重大环境影响的建设项目,推行环境监理制度,由建设单位委托具有环境工程监理资质的单位对建设项目施工中落实环境保护措施进行技术监督;

2005年宁波市环境保护局发布《关于在全市推行建设项目工程环境监理制度的通知》(甬环发[2005]100号);

2006年《深圳市经济特区建设项目环境保护条例》第二十三条规定：应当编制环境影响报告书的建设项目,实行工程环境监理制度。建设单位应当委托相关专业机构,对项目施工过程中防止和减少环境污染以及生态破坏措施的执行情况进行监督检查,对环境保护设施建设施工进行现场检查。建设项目工程环境监理具体办法由市环境保护部门另行制定;

2007年辽宁省环境保护局发布《辽宁省建设项目环境监理管理暂行办法》;

2007年惠州市环境保护局发布《环境工程监理管理试行办法》;

2007年《湖南省建设项目环境保护管理办法》第二十一条规定：对可能造成重大环境影响的建设项目推行环境监理制度,由建设单位委托具有环境工程监理资质的单位对建设项目实施环境监理;

2007年山西省环境保护局发布《关于在项目建设中推行环境工程监理工作的通知》 (晋环发[2007]306号);

2007年贵州省环境保护局发布《关于进一步加强建设项目环境管理工作的实施意见》(黔环发[2007]4号);

2008年陕西省环境保护局和陕西省建设厅联合发布《关于进一步加强建设项目环境监理工作的通知》(陕环发 [2008]14号);

2008年青海省环境保护局发布《青海省建设项目环境监理管理办法 (试行)》。

2.2 环境监理的表述

环境监理目前没有一个较高层面的统一表述,只是有些地方在开展环境监理试点的同时,对环境监理进行了具体的界定。比如：

2007年惠州市环境保护局《环境工程监理管理试行办法》第二条：本办法所称环境工程监理,是指项目建设单位委托有工程监理资质的监理单位,在监理合同约定的范围内依据有关法律法规以及相关技术标准、环境影响评价文件、设计文件和工程承包合同对项目工程承包单位在施工期的环保措施和为项目生产配套建设的污染防治设施的施工质量、建设工期、建设资金使用等方面,进行全过程的监督管理,确保项目的建设过程和生产所需配套的污染防治设施符合环境管理的要求[1]。

2007年辽宁省环境保护局《建设项目环境监理管理暂行办法》第二条：建设项目环境监理是指环境监理机构受项目建设单位委托,依据环境影响评价文件及环境保护行政主管部门批复、环境监理合同,对项目施工建设实行的环境保护监督管理[2]。

2008年青海省环境保护局《青海省建设项目环境监理管理办法 (试行)》第二条：建设项目环境监理是指环境监理机构受项目建设单位委托,依据建设项目环境影响评价文件及环境保护行政主管部门环境影响报告书的批复,对建设项目施工期实行的环境保护监督管理[3]。

3 环境监理的作用和地位

3.1 环境监理是落实环境影响评价法的体现和保障

《环境影响评价法》明确规定,环境影响报告书必须提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。而环境监理作为减轻施工期不良环境影响的一项重要措施,其相关内容应该在环评报告书里得到落实。环境监理的主要任务就是监督落实环境影响报告书里所提出的各项环保措施的落实情况。因此,环境影响报告书是环境监理的重要依据。环境监理工作的各个阶段,都必须紧紧围绕环境影响报告书的预测结果和对策措施来开展工作。

环境监理单位在企业与环保主管部门之间起着信息沟通作用。环境监理的实施,使企业对设计、施工阶段的环境管理的任务和要求更为明确,业主的环保意识和环境责任感更加增强,环保部门通过定期的环境监理报告对建设项目施工阶段的监督检查更具有针对性和合理性,在一定程度上有助于项目各项环保措施的有效落实。同时,通过系统总结环境监理的工作经验,将现场环境管理中遇到的实际问题反馈到环境评价工作中去,可以使环评报告书中的对策措施更具针对性和可操作性。反之,环境评价整体水平的提高,也将有利于工程环境监理工作的顺利进行,二者互相补充,互相促进,推进建设项目的环境管理更上一个新台阶。

3.2 环境监理是加强建设项目全过程环境管理的重要手段

长期以来,我国在建设项目环境保护管理工作中,比较重视工程前期的环境影响评价工作和工程的竣工环境保护验收工作,对工程施工期所带来的生态环境、水土流失、景观影响及环境污染等问题,管理上相对薄弱。环境监理工作作为建设项目环境保护工作的重要组成部分,是建设项目全过程环境管理不可缺少的重要环节。其目的就是将国家有关建设项目环境管理的法律、法规、标准和环境影响报告书及批复文件的相关要求,贯彻落实到工程的设计和施工管理中,确保建设周期施工现场、周围环境、污染物排放和生态保护达到国家规定标准或要求。环境监理是对建设项目环境管理制度的完善和补充,是“环境影响评价制度”和“三同时”制度的具体体现和落实保障。

3.3 环境监理为环保主管部门的管理决策提供技术支持

定期的环境监理报告为环保部门对建设项目的监督管理提供有效的信息,使环保部门能及时了解项目实施计划及实际进度,对建设项目施工阶段的监督检查更具有针对性。项目在建设过程中存在两个重要的监管节点：试生产批准和环境保护竣工验收。环境监理经过长时间的监督工作,可以较全面地分析项目批建的符合性,详细论述项目已配套建设的环境保护“三同时”措施的可行性,逐一说明环评批复要求的落实情况,提出项目存在的问题和建议,为环境保护主管部门核准项目试生产提供技术支持,能保证环境保护主管部门监管决策的正确性。在项目环境保护竣工验收阶段,环境监理还可通过对项目试生产期间生产情况的分析等进一步阐述项目实际与环评中的变化情况,并提出相关建议,为环境保护竣工验收提供技术依据。

3.4 环境监理为项目建设单位提供环境保护技术服务

由于项目建设单位不仅自身缺乏在设计和施工阶段的相关环保专业知识,而且不能时刻得到环境管理方面的具体指导,就经常出现项目建成后发现问题再进行整改的情况,给企业带来时间和经济上的损失。而通过引入环境监理,企业可得到专业而有效的指导,尽量避免环境保护问题的发生,在发生问题后也能尽快寻找到合理合法的解决办法。在建设过程中,项目中的隐蔽工程易出现问题,且出现问题后整改难度较大、资金重复投入造成浪费,环境监理单位通过指导企业建设符合要求的排水系统,可避免出现问题及问题整改带来的投资浪费。另外,部分项目中由于生产设备和生产工艺在实际中发生了调整,污染物排放出现变化,环评中相应的污染防治措施可能无法满足变化后的处理要求,工程环境监理单位可以依靠相关法律法规和专业分析提出改进后的污染防治措施建议并提交环保主管部门,为企业解决环境保护技术问题。环境监理单位还可以通过帮助企业制订环境保护管理制度、运行台账、操作规程等,提高企业的环境保护管理水平,满足环境保护主管部门的管理要求。

4 我国的环境监理状况

4.1 环境监理实践在我国的开展

国外环境监理已得到了全面发展,形成了完整的管理体系,一些国家已将它作为一项在市场机制下运行的环境监理制度在运行,许多国家还形成了一定规模的产业,而在我国环境监理到目前试点阶段还未结束,试点的范围正在不断扩大中。早在2001年,国家环保总局在《关于西部大开发中加强建设项目环境保护管理的若干意见》就提出“公路、铁路、管道运输、水利、水电、城市基础设施及矿产资源开发等施工期长、对生态环境影响大的建设项目,应推行施工期环境监理试点。”随后国家环保总局又于 2002年联合其他 5个部、委联合发出了《关于在重点建设项目中开展工程环境监理试点的通知》,明确规定在国家重点建设的生态环境影响突出的十三个建设项目中开展环境监理试点[4]。建设项目建设期过程中的环境保护的重要性得到了普遍重视,水利部和交通部相继作出在本领域开展环境监理试点的通知。各地方政府也相继开展了环境监理的试点工作,辽宁省、浙江省和青海省、宁波市、惠州市等各级地方政府还出台具体文件对环境监理进行了专门规范。环境监理逐步开始了规范化、法制化建设,但环境监理的进一步发展仍面临重大考验。

4.2 环境监理中存在的问题

我国的环境监理工作目前处于探索阶段,缺乏成熟的、可借鉴的经验和资料,也无现成的相关技术规章。总结目前我国环境监理中出现的一些问题如下：

4.2.1 认识、表述混乱影响环境监理的顺利开展

现有法律体系没有对环境监理予以明确的规定,导致对环境监理的内涵和外延没有统一的理解,增加了对环境监理进行界定的难度,这无疑对环境监理的进一步开展带来了不良影响。总体上来讲,现在对环境监理的表述中,有两种不同的观点。一种观点认为,环境监理是工程监理的组成部分。如交通部在《开展交通工程环境监理工作实施方案》中的观点。另一种观点认为,环境监理属于建设项目环境管理制度的组成部分,是环评报告或批复重要内容,独立于一般意义上的工程监理,如青海省和辽宁省的规定。

4.2.2 法律地位及管理机制的缺失

在现有的环保法律体系内,环境监理制度的法律地位并未明确。法律上的缺位,使环境监理在建设项目环境管理中的地位较为模糊。相对工程监理而言,环境监理工作内容、程序、方法以及监理组织模式等工作机制体系尚未形成,没有规范指导,使得工作落实较难。

4.2.3 专业环境监理单位和人员的缺乏

环境监理是一项专业综合性很强的工作,不仅需要从业人员具备较高的环境保护专业技术,而且还需具备工程监理和行业知识。现阶段从事环境监理工作的技术人员出现“偏科现象”,一部分来自环保科研院所、环境影响评价机构的环境专业技术人员虽然拥有丰富的环保专业知识,但是缺乏工程监理专业知识;另一部分工程监理人员拥有众多的工程管理经验,但又缺乏环境保护方面的知识。监理人员的缺乏和素质参差不齐,专业搭配不尽合理,也影响了这项工作的正常开展。同时,由于环境监理单位资质认定标准上存在争议,现有环境监理单位很少,业主的可选择性不大,存在着市场垄断的倾向,这不利于环境监理的健康发展。

4.2.4 环境监理的收费标准有待规范

到目前为止,环境监理还未正式发布统一指导性的收费标准,在实际操作中,环境监理的收费由业主和监理单位双方协商来确定。收费标准缺乏依据,一方面会给建设单位产生一个错误判断,认为环境监理是环保部门超越法律之外的行政干预;另一方面会在业内产生相互竞价,使监理费率过低,从而降低环境监理的工作质量。不合理的环境监理的收费标准对建立健康有序活力的环境监理市场是极其不利的[5]。

5 开展环境监理的建议

5.1 明确法律地位,制定环境监理相关标准和规范

应将环境监理制度在相应的法律法规或地方性法规中得到明确。建议国家应出台《建设项目环境监理管理办法》和《建设项目环境监理技术规范》,将建设项目环境监理纳入常规环境管理中,将有较重污染或较大生态破坏的行业都纳入环境监理的范畴中,实行工业项目与非工业项目的分类管理,并将环境监理的结论作为建设项目环保验收的主要依据。应在环境影响评价法中明确,环境监理是环境影响评价的组成部分,对重大项目来说,影响评价、环境监理、验收报告、回顾评价是环境影响评价必须包括的四个必要部分,只有这四个部分完成了,项目的环境影响评价才最终结束。

在国家层面上环境监理制度未在法律中得到明确之前,可以在地方性法规开创性给予明确,比如深圳的做法。通过立法形式对环境监理制度给予明确的法律地位,将对环境监理制度的推行带来积极的作用。对于环境监理还必须制定严格的技术规范和标准,既包括通用规则,又包括不同行业的专用规则。可以参照相关建设项目工程监理的经验,结合环境保护的相关标准和规范,根据工程环境监理工作的特点来进行,以实现环境监理的制度化和规范化,是环境监理制度得以有效实施的基础。

5.2 采取有效监理形式,突出环境监理的独特作用

由目前对环境监理的认识不同来看,环境监理的组织形式有两种：一为监理单位中的环境监理人员,以项目监理单位一个部门的形式出现,即一个工程项目只有一个监理单位,该监理单位中既有工程监理工程师也有环境监理工程师;二为独立于工程监理单位之外的环境监理单位,即一个工程项目既包括工程监理单位又包括环境监理单位。鉴于国内环保作为专项验收的特别考虑,且一般监理单位中的监理人员缺乏必备的环保知识和经验,要想使环境监理在工作中充分发挥作用,建议应以第二种形式为主导的组织形式。

5.3 建立环境监理资质管理、培训考试及注册管理制度

培育高业务水平的环境监理人员和单位是保证环境监理工作顺利开展的重要前提。对从事环境监理工作的专业技术人员来说,不但要有工程专业方面的专业知识,还要有环境保护、环境工程方面的专业知识,更要熟悉工程建设、环境保护方面的法律、法规。对环境监理人员实行职业培训和资格管理有利于提高从事环境监理人员的业务素质和职业道德,保护专业人员的合法权益,引导工程环境监理企业有序竞争,使环境监理工作更加客观、公正、有效。对环境监理人员和单位的资质提出要求,采用行政认可方式予以明确,可尝试在省级层面上建立一套管理体系。借鉴环境影响评价上岗培训的成功经验,推动环境监理上岗培训的开展。