浅谈水利工市程『场管化养运分离』作维修养护

梁佳春

（西湖区南北塘江堤管理所 杭州310024）

周益安

（杭州市南排工程建设管理处310016）

叶利伟

（杭州市水利设施监管中心310016）

近年来，随着水管体制改革的推进，各地职能清晰、权责明确的水管单位相继成立，符合市场经济要求的水利工程管理体制与运行机制相继建立，水利工程管养分离工作机制深入推行。作为经济相对发达东部沿海城市杭州，大多数水管单位基本实现了管养分离，有些水管单位甚至走出了维修养护的社会化、市场化、专业化步伐，通过向市场采购维修养护服务或通过公开招标方式择优确定维修养护企业，大大提高了维修养护资金的使用效率，有力地促进了水管单位管理水平的提高。但在维修养护市场化过程中，特别是维修养护服务采购、招标中遇到了一些困难和问题。

下面结合近几年杭州地区堤塘（海塘）管理单位管养分离后市场化养护的实践，谈谈近阶段水利工程维修养护市场现状、市场化过程中出现的情况、遇到的困难及需要解决的问题。

1 当前杭州地区海塘（堤塘）物业维修养护市场化的情况

自水利工程管理体制改革办法实施以来，杭州率先进行了这一改革，首先按照水管单位承担的任务和收益状况，对各单位进行了分类定性，严格定编定岗；其次积极创新管理模式，逐步实现工程的社会化、事业化管理。由于政府高度重视、水行政主管部门有力推进、当地财政积极配合，当前全市的海塘管理单位基本明确了体制，理顺了机制，建立了职能清晰、权责明确的法人单位。

2006年7月随着《浙江省水利工程管理单位定岗标准》与《浙江省水利工程维修养护定额标准》（简称“两定”）的正式试行，水利工程维修养护经费预算与经费核定有了科学依据，加之省、市、区三级财政的大力支持并将资金足额配套到位，把维修养护工作推向市场的条件也逐渐成熟。此后杭州的各海塘管理单位逐步进行了工程维修养护市场化、社会化的探索。

西湖区钱塘江海塘2007年开始探索维修养护工作市场化的路子。将维修养护项目的塘面保洁、绿化养护、小修小补等工作打包进入区小型工程建设交易中心向市场公开招标采购社会化物业企业。通过招标投标制、合同管理制和责任明确制，充分发挥市场优势，实现工程管理社会化和社会资源的合理配置，降低管理成本、提高管理水平、规范管理行为。通过这两年的实践，总体上成效是明显的，但也存在各种各样的问题，主要表现为在招标中投标的单位不多，缺少竞争性，有时会出现招标不成功的情况。即使招到了维修养护企业，企业最初对水利工作的熟悉度与胜任度也不够。因此出现了社会市场对水利维修养护工作缺少兴趣、水管单位常为找不到符合水利工程特点的社会化企业而犯愁的现象。水利维修养护市场有待发展成熟。

2 市场缺失的原因分析

之所以出现市场对水利物业养护缺少兴趣而水管单位又找不到专业的水利物业维修企业的现象，既有市场与市场主体方面的原因，也有政府、水行政主管部门对政策、体制建设完善等方面的原因。

2.1 水利工程维修养护市场不健全或尚未成熟

作为城市管理范畴内的市政道路、园林绿化维修养护或小区物业管理，其管养分离起步较早、基础较好，从事市政、园林维修养护的企业很大一部分是从国企或事业单位中改制分离出来。近年来新成立的市政、园林绿化企业或物业公司，已经成为城市市政设施、园林绿化等维修养护的参与主体。而且随着城市化的推进、城市面积的扩大，城市管理养护内容越来越大，不论是市场还是市场主体都相对成熟。而水利工程维修养护的市场化是水利工程体制改革后的产物，作为新生事物，其市场远未成熟，其成熟还有一个相对较长的过程。

2.1.1 水利工程维修养护市场相对不够大，吸引力不强

水管体制改革是一个渐进过程，各地进展不一，改革后推进程度也有所不同。有些单位改革后一步到位，彻底实行了管养分离，把维修养护尽可能推向市场；有些单位则是把原来的维修养护人员与水管单位分离，重新组建新的物业维修公司继续承担原单位的维修养护任务，只不过管理单位与维修养护公司实行了合同管理；有些单位甚至只是内部实行管理与维修机构、人员、经费分离，按维修养护工程量和定额拨款，对维修养护人员实行目标管理。因此，目前真正推向市场的水利工程维修养护项目并不多，只有随着改革的深入，绝大多数水管单位实现管养分离的完全市场化后，这块蛋糕才会越来越大。

2.1.2 水利工程维修养护的主体或企业培育也需有一个过程

由于长期以来工程领域“重建轻管”现象的存在，作为水利工程的建设市场虽已比较成熟，但作为工程建后的维修养护市场还远未成熟，社会上专门从事水利物业管理的单位或者具有水利物业管理资质的企业少之又少，水利物业管理准入制度没有建立，无所谓对水利工程物业管理的准入管理。相反，由于水利维修养护这块蛋糕还较小，根据“水利工程维修养护定额标准”核定的维修养护标准相对于城市园林绿化、市政道路的维修养护标准又较低，因此不足以吸引更多的企业参与到这块市场上来。另一方对水利管理单位而言，常为找不到真正适合水利工程特点的维修养护公司而犯愁，向市场采购的服务很难达到维修养护技术规程的内容要求与技术标准。以西湖区钱塘江海塘维护为例，目前只能把一些塘面保洁、绿化养护及一些小修小补等相对简单的内容推向市场招标，以适应市场上能够承担这些工作的公司，而且在资质要求上是招水利施工企业还是市政园林绿化公司或者具备绿化养护的物业管理公司，符合性要求还不强。涉及专业性、技术性较强的维修养护工作只能另寻专业单位解决。

2.2 水利工程维修养护市场行业准入制度的建立未成熟

海塘工程“维修养护”包含的内容指为保持海塘工程及附属设施的完整所进行的预防性保养和对轻微损坏部分的修补，同时包括工况检查，河势及工程监控观测，保洁、绿化植物修剪、塘前滩地监控测量及害堤动物防治等工作。既包含保洁、绿化修剪等技术要求较低的一般性工作，也包含工况检查、河势及工程监控观测等体现了水利工程特点的技术要求较高的专业性工作。因此，水利工程维修养护物业管理单位除了一般物业公司技术要求外，还须具有一定的水利专业技术要求，体现水利特点，能够担负起工况检查、沉降观测等技术性工作，以便于更好地服务于水利工程管理单位。以杭州地区的海塘管护为例，在现行市场或市场主体条件都不太成熟的条件下，只能将维修养护分拆对外招标，一般将技术性较强的工作如白蚁治理、沉降观测等委托给具有相应资质的专业单位实施，而将塘面保洁、绿化养护、小修小补等一般性日常性工作交由市场招标来的物业养护公司实施。

这样本来只要按照水利工程维修养护定额标准或上级部门核定的养护标准为报价上限，将所有维修养护项目打包向外采购服务或招标物业企业的做法，由于市场主体的不健全，难以实现，造成了多个合同、多个单位同时服务于一个水管单位的情况。而且这些社会化物业公司或养护单位在技术力量、服务水平上参差不齐，有时候由于专业、认识方面的差别，在做某些工作时服务质量不尽如意。

3 维修养护市场化发展方向

当前在没有单独的水利工程养护资质之前，只能选择适宜的项目、标段或对特殊要求项目独立划分标段，有针对性地组织符合条件的水利水电、公路、园林、市政、物业、专业检测等企业投标，培育和发展养护企业进入标准堤塘管护市场，逐步形成有序竞争、健康发育的市场。从长远看必须从加快体制改革、加强制度建设来培育水利工程维修养护市场的进一步成熟。

a.进一步加快水利工程体制改革，并且改革要彻底到位，把原来实行内部管养分离或内部目标考核的部分水管工程释放出来，尽可能扩大水利工程维修养护市场，把水利物业维修养护这块蛋糕做大、做好，并具有一定的吸引力。

b.加强水工程维修市场方面的制度建设。水行政主管部门与有关部门，除了努力创造条件培育适合水利工程维修养护市场外，也应加快规范维修养护市场秩序，加快水利物业管理准入制度的建立，加强对水利物业单位的资质管理。而且在资质管理与准入制度上，要尽量体现水利工程的特点与水工技术要求。有了准入制度与资质管理，也就有了这一细分市场主体的基本标准、统一秩序，也就保证了管理单位采购的服务或招标到时服务单位能够满足维修养护技术质量要求。

4 结语

水利工程管护实行管养分离是水管体制改革的总体思路，维修养护走市场化运作是工程管理的必然趋势。在体制建立健全的基础上，要积极索探水利物业维修养护工作机制，建立相应的行业管理、准入制度，培育、发展和壮大专业性水利物业维修养护企业，发挥市场优势，充分体现竞争原则，择优选择养护企业，促进工程管理水平再上新台阶，发挥水利工程的全面综合效益。