新农村建设中村庄改造的问题与方式及对策

周 博

新农村建设已经是全国的一个热点问题,村庄的规划和改造正在农村中逐步进行,但由于以前对村庄的改造也大多是农民自发的一种拆旧建新行为,并没有政府和规划部门的引导,而且大部分的村庄从未进行过规划的编制,村庄的改造又不同于城市中住宅区的更新,它有农村独特的地域和社会特点,因此给改造带来了相当大的难度。

1 村庄改造存在的问题

1)农村宅基地私有现象的严重存在增加了村庄改造难度。

虽然法律上早已明确了农村宅基地集体所有制,但由于小农思想和宗族意识的存在,实际上并未得到落实,特别是农村实行土地承包责任制后,宅基地私有化又在很多地方死灰复燃,给宅基地的集中管理和村庄的规划建设造成很大阻力。要把零星宅基地集中起来规划建房,基层干部往往要花大量的精力,做大量的工作,甚至集体或建房户要出一笔不菲的“补偿费”,村民对宅基地往往寸土必争,使改造步履维艰。

2)农民的需求和认识的不统一弱化了村庄改造的强度。

我国农村经过几次大的建设高潮,特别是改革开放以来,农民家庭经济和住房条件出现了分化,加上继承、买卖、迁徙等原因,农户住宅拥有量很不平衡,农民从自身利益出发考虑问题,导致对村庄改造认识和态度不一致。家庭经济条件好,住宅数量多的农户虽然希望进行改造,改善生活环境,但又不情愿闲置的旧房被无偿拆除;家庭经济条件较差的农户和农村孤老,也希望进行改造,但因没有足够的资金建新房,在政府不能全面安置的情况下,不可能同意拆除赖以生存的旧房;举家迁往城镇居住的农户,对改造抱无所谓态度,只愿留住旧房,保留一份祖业供日后不时之需,他们遗留在村庄内闲置的住房,法律上没有强制拆迁的规定。如果不切实解决这些问题,那么这部分老旧住房都将成为村庄改造难以顺利推进的障碍。

3)村庄规划及管理滞后。

我国长期采取的是重视小城镇的发展,而对村庄规划编制工作基本上处于空白。例如江西拥有1.6万多个村委会、18万多个村庄,村庄建设没有编制规划的竟占总数的92.7%,即使是建制镇、集镇的编制率也只有78.2%[1]。这就导致农村建房从选址到单体设计缺乏指导性,一些农民为了生活便利,习惯把临水、沿公路作为建房选址时考虑的主要因素;或者为了就近耕作,选择在靠近农田的地方建房,有的地方甚至出现了在农田中建房的现象。更有甚者,不少农民,尤其是上了年纪的人,由于受传统风俗习惯影响,追求“单门独院”“风水宝地”的意识浓厚,请风水先生“看门相、选宅基”,造成建房地点更加混乱。

此外,由于在村镇建设方面长期以来实行以乡(镇)为主,以县(市)为辅的管理体制,县(市)级政府把主要精力都用在城市建设上,无力顾及点多面广的村庄建设。而很多县(市)级以下规划管理部门的技术力量薄弱,规划工作往往只能由本地建设部门的技术人员和基层乡镇的工作人员来做。而就地方规划局来说,单靠现有的技术人员,要做全县的村镇规划就人手非常紧张;而各乡镇也没有专门的规划管理机构,都是由村镇建设管理服务站的人员兼管,一般只有一两个人,而且技术素质也跟不上。此外,由于县以下没有专职的规划监察执法队伍,规划审批与监察严重分离,执法主体多头,也使得对广大农村地区违法建设的监管处于“真空状态”,从而导致乱搭乱建的现象比比皆是。

4)改造成本较大,建设资金不足,筹资渠道单一延缓了村庄改造的速度。

我国政府在20世纪60年代开展的社会主义新农村运动和80年代开展的小康示范村创建活动,在当时都起到了积极的引导作用,但由于都是政府主导,政府投入,最后都因筹资渠道不宽,资金投入有限,而只树了一些典型,没有得到全面开展。这种全靠政府投入的建设模式为我们提供了许多经验教训。据测算,仅仅完成基础设施的配套每个村就要花好几百万,还有住宅单体的改造费用,环境的整治费用,就目前情况看,村庄改造除极少数村能够依靠本村的经济实力独立完成外,大多数村都不能独自完成。在经济欠发达地区,如果所有这些改造费用全靠政府买单,而不拓宽筹资渠道,加大基础设施投入,在当前地方财政增收乏力,各种社会公益事业投入不断增加的情况下,就显得很不现实,难以施行了。

2 村庄改造的方式

1)整体改建。

整体改建是从整体格局到单体建筑的全面改建,主要是村庄空间结构的变动,从而形成新的空间形态。不能将城中村改造“推平重建”一次性破坏的模式简单等同于整体改建,村庄城市化过程是从农村社区转变为城市社区的过程,由于社会生活与经济生活的彻底转变,村庄空间也需要从结构上改变以适应人们活动的转变。因此从长远来看,整体改建是村庄改造所追求的目标。

2)逐步更新。

逐步更新是在整体格局不作重大调整的情况下,对局部区域或单项进行重点改造,如对交通、消防、基础设施等重点改造。逐步更新改造量较小,因此大部分村庄都有自主改造的能力,值得大部分村庄改造实行。而且由于村民本身是使用者,这种自我改造的模式更能适应村民自身要求。对于这种逐步更新,规划介入的原则是明确“禁止不能做什么”,而不是“要求建什么”。规划上确定空间结构和基础设施用地,如主要道路和道路红线;在单体设计方面,对建筑形体提供设计指引,包括立面改造的指引,新建住宅可能的套型平面、立面设计等,以供村民建造时参考,在保证容积率、密度、绿地率等基本指标的前提下,提倡村民进行多样性的自主建设,以延续传统村落丰富而和谐的建筑形象;对于重点区域,如迫切需要改造的区域,或对城镇景观有重要影响的区域,则需要制定修建性详细规划,严格执行。

3)重点地段整治。

重点地段整治是在不进行拆迁建筑、村民搬迁等经济问题的前提下,对重点地段进行环境整治,主要是改善基础设施,如排水、排污等。另外,一些村庄改造还包括了重点对外立面进行整饰,以改善外部景观,被形象的称为“穿衣戴帽”工程。外观整治改动工程量最小,最容易实现,通常是在人居环境矛盾不突出或经费困难、无法进一步改造的情况下采用的方式。但穿衣戴帽始终是治标不治本,只能作为权宜之计,不应过分提倡。环境整治、逐步更新、整体改造实际上是全面改造规划的分期实施方式,环境整治是立刻可以实现基础设施服务条件的改善,逐步更新是通过局部改善不断的向整体改造的目标逼近。

3 村庄改造的对策

1)市场化运作,有效集中处置闲置宅基地。

可以采取两种运作方式:a.在城镇郊区村和集体经济较雄厚的村庄,采取集体出资或村民自愿筹资统一购买旧房拆除的方式集中宅基地,统一投入基础设施,统一安排地基,统一建设。b.采取“购拆建新”模式。其做法是,用宅基地货币化来平衡村民之间的宅基地面积。凡建新房的农户必须拆足一定面积的旧房,本人旧房面积不足的,应购买其他农户多余的旧房进行拆除,把拆除旧房腾出的宅基地交与集体后,由集体统一安排地基建房。经过一定周期的“购旧建新”,用经济的手段腾出大量宅基地,既可满足村民的建房用地要求,又能满足公共设施用地要求,达到既改造旧村又节约耕地的目的。

2)多元化筹资,加大旧村改造投入力度。

资金保障是旧村改造成功的关键。据专家估计,建设社会主义新农村,在未来15年内全国平均每位农民需要投资约为 1 700元～4 900元。如果按 8亿农民计算,新农村建设的资金缺口将在13 600亿元～39 200亿元之间[2]。资金缺口比较大,中央目前采取“多予、少取、放活”的方针,调整国民收入分配结构和财政支出结构,不断加大对“三农”的投入。

在资金的投入上比较务实的做法是对各类涉农支农资金和项目统筹安排、集约投放。譬如,在政策允许的范围内把老建扶贫、以工代赈以及农业、水利、交通、能源等专项资金相对集中捆绑使用。与此同时,各级财政设立新农村建设专项资金,建立财政投入、涉农资金捆绑使用一点、包扶单位助一点、受益群众出一点、社会各界捐一点、政策优惠减一点的筹资机制。这样政府的资金就能起到了“四两拨千斤”的作用,有效的激活社会各方面资金投入。

3)规范化操作,制定落实村庄规划。

精心编制好规划。在编制规划时要充分考虑村庄现状,结合地形地貌和风土人情,因地制宜,体现“以人为本”理念,强化居住质量,融入周边环境。根据各村的经济水平,充分尊重村民的规划意愿。在村庄的改造模式上,对原来规划基础较好、规模较大的村庄,要保留原有的风貌和布局,避免大拆大建,损耗民财民力,特别是文化古迹保存较好的村庄,更要对整个村庄的文物价值和旅游价值进行全面评估,在规划上突出“生态农村”和“历史文化古村”风貌。对规划较乱、规模较小、易涝易淹、地质灾害较重的村庄考虑撤村并点,重新选址,规划“小区式”新村。村庄规划经审批验收后,更重要的是要严格执行规划。a.基层政府及村委会要积极组织、广泛宣传,公平、合理的安排村民使用宅基地,制止村民违法建房,及时化解强制拆迁引发的纠纷,使违规建房率逐年减少。b.国土资源部门必须严格执行先规划后用地的审批程序,对没取得建设部门批准的农民建房坚决不批。加大土地执法力度,对农民建房中出现的乱占乱建、特别是妨碍规划的建筑及构筑物要严格按《土地管理法》进行拆除,对占用耕地的要复垦复耕,不能一罚了之,截断违规建房的土地供应渠道。

4)制度化管理,建立健全长效机制。

旧村改造后,长效管理是关键。例如有些村改造以后由于农民的观念还没有转变过来,对公共设施的维护和村环境爱惜不够,出现破坏公共设施、随意倾倒垃圾等现象。因此为了巩固成果,可以建立《村规民约》《卫生保洁制度》《保洁员工作职责》等一系列制度,以达到长效管理的效果。可以开展创建“文明村庄”“星级文明户”“信用户”“信用村庄”“卫生庭院”“门前三包”等群众性评比活动,并给予先进一定的物质或精神奖励,激励先进,鞭策后进,使新农村建设走上规范化、制度化轨道。同时,为使长效管理落到实处,可以成立村长效管理理事会,以农户自主管理为主,卫生保洁员管理为重,村理事会监督管理为辅,层层落实目标管理责任,建立奖惩制度,定期进行检查评比,奖优罚劣。

此外,也可以根据村庄的规模和经济水平进行分类管理。对规模较大,集体经济较强的村,采用城市小区管理模式,组建专门管理队伍,进行管理;对中等规模村庄、村民经济条件相对较好的村,可采用承包管理模式,村民交纳一定的物业管理费,集中委托管理;对村庄规模较小、村民经济条件较差的村,动员老干部、老党员、老劳模、老军人、老教师担起管理职责,采取自愿投工为主,适当给予补助,通过分类管理,使新村管理走上规范化、制度化轨道。

[1]周加来.城市化概念辨析[J].城市,2002(1):23-24.

[2]李宝库.中国农村剩余劳动力转移与小城镇发展[J].城市问题,2005(3):8-9.

[3]安 娜.浅谈新农村规划[J].山西建筑,2009,35(17):33-34.