成都市一般乡镇如何实现又好又快发展

成都市的一般乡镇主要是指位于成都市二、三圈层，以农业为主导产业，除了简单的农产品粗加工外，基本无成规模的二产业，且第三产业欠发达的乡镇。一般乡镇农民人均纯收入普遍低于全市平均水平，多为成都市的基本农田保护区和主要的粮油、蔬菜、水果、畜禽等农产品生产基地。据初步统计，截止2008年年底，全市有141个一般乡镇（其中二圈层29个，三圈层112个），涉及1376个村（社区），总人口343.86万人（占全市总人口的30.57%），其中农业人口312.98万人，占当地总人口的91.02%，劳动力人口209.93万人, 以外出务工等方式从事二、三产业的劳动力有103.66万人，占当地劳动力总数的49.38%。

近年来，一般乡镇结合自身实际，积极加快当地经济社会全面发展，生产总值、农民收入增长明显。2008年全市141个一般乡镇总产值437.21亿元，农民人均纯收入5512元，比2003年增长2156元，年均递增10.04%。但在发展过程中，一般乡镇又面临产业基础不稳、发展后劲不足、农民增收困难等诸多难题。如何进一步加快一般乡镇发展，实现一二三产业互动相融，开创现代农业的新局面，是需要我们认真思考的问题。通过对都江堰天马镇、金堂三溪镇、彭州葛仙山镇、龙泉驿山泉镇、青白江姚渡镇、崇州怀远镇等成都市部分一般乡镇的调研，我们认为：一般乡镇的发展应立足当地实际，因地制宜，以强农为基础，以发展特色优势产业为途径，充分利用农村产权制度改革成果，加快农业产业结构质的提升，同时，加快农村剩余劳动力向二三产业转移，积极培育本地龙头企业和专合组织，促进农业生产的区域化、专业化、规模化和标准化，提高农业生产经营效益，以此推动土地规模流转，加快土地集中集约适度规模经营，从而实现一般乡镇又好又快发展。

一、一般乡镇存在的主要问题

1.农业基础设施比较薄弱 一般乡镇面积大、人口多、分布广，除少部分紧邻中心城区交通便捷外，大多数都远离城市，大都市辐射带动作用相对较弱。农村的水利、交通、通讯等基础设施建设严重滞后。

一般乡镇有相当一部分水利基础设施维护管理不善、年久失修、功能老化、配套不全（或缺排水设施或缺蓄水设备），给农业生产带来极大不便。由于受灌溉条件差、水源无保障的影响，部分冬水田冷、烂、毒、串，生产能力低，而旱地陡、薄、瘦，保水保肥能力差。

农村道路条件较差，村道的硬化率、通达率低，直接影响农业生产资料和农产品运输，严重制约农村经济发展。由于交通条件较差，农产品滞销或卖不到一个好价钱的现象时有发生。如金堂县三溪镇的金峰村和白庙村，由于白庙村村道相对较好，而金峰村村道相对较差，每年金峰村脐橙的价格比白庙村脐橙的价格平均1kg少0.6元，仅此一项，金峰村3000多亩脐橙就少收入上百万元。在龙泉驿山泉镇，部分村、组由于道路条件较差，水蜜桃在丰产季节时常出现滞销、烂在树上的现象。

基础设施建设中还存在着较为普遍的“等、靠”现象——“等”上级的政策，“靠”上级的投入。由于投入不足，农业基础设施普遍落后、老化陈旧，导致农业发展后劲不足，综合生产能力不强，可持续发展能力较弱，抵御自然灾害能力较差，“靠天吃饭”的现状依然未能根本解决。农业基础设施薄弱已经成为制约一般乡镇农业发展和农民增收的瓶颈。

2.农民生产经营观念落后 受区位劣势及信息闭塞等多种因素限制，多数一般乡镇的农民仍立足于传统农业的生产方式和组织形式，生产经营观念落后，目光短浅，生产经营多是短期行为。小农经济思想仍然严重,认为农村就是农业，农业就是种田，种田就是种粮。农业生产的市场化程度较低，农民与外界沟通交流不够，农民普遍缺乏市场竞争意识、风险意识和投资意识。如在土地流转过程中，为数不少的农民仍存在“小富即安”的思想，有怕政策变化、怕失去生活保障、怕发生流转纠纷等心理，明知种田效益低，但总觉得种田饭碗有保障，即使承租人愿意出较高的租金，也不愿意把土地流转出来，宁愿自己单打独斗耕种。

3.农业生产经营效益差，农民收入低 一般乡镇大多数以传统的水稻、小麦、玉米、蔬菜等种植业为主，粗放经营，广种薄收。大部分农户遵循以我为主的种植模式，品种单一，土地利用率低，生产作业方式和管理水平落后,生产加工或引进开发高附加值的农产品严重不足。由于素质相对较高的青壮年劳动力大多外出务工（从事二、三产业的劳动力占当地劳动力总数的49.38%），实际从事农业生产的人员多为老人、妇女，劳动生产率较低，创新能力不足。农业生产园区化、规模化种植比重很小，农业生产经营效益差,农民收入低。以农民人均纯收入为例，一般乡镇与本县域内的优先发展重点镇以及国内发达地区的农业乡镇相比，存在不小的差距。

4.产业规模小，产业发展慢

（1）产业规模小，主要以分户分散经营为主 虽然一般乡镇结合本地地理、土壤、气候等自然资源条件，积极发展柑橘、水蜜桃、蔬菜、肉牛、生猪养殖等产业，但从总体上讲，产业发展不均衡，规模偏小，特色产业区域比较凌乱、分散，呈现出优势不优、特色不特的现象。规模效益不凸现，适度规模经营、产业集群发展有待加强。如都江堰天马镇的肉牛产业、金堂三溪镇的脐橙产业、龙泉驿山泉镇的水蜜桃产业都主要以分户分散经营为主，未形成规模化、产业化生产。这种分散、小规模的家庭经营格局，生产效率不高、经济实力弱，给统一运作、统一管理带来一定难度。

（2）农村专合组织规模小、力量弱，农民组织化程度低 现有农村专合组织大多规模小，带动力不强，可持续发展能力较弱。农民组织化程度较低，多数农户在技术、资金、购销、加工、储运等环节上均各自为战，跟不上市场化、产业化发展的要求，难以有效抵御自然和市场所带来的双重风险。虽然全市一般乡镇已有1204个农村专合组织，但不少专合组织行政化色彩较浓，带动农民致富的作用发挥不明显，缺乏吸引力。政府和社会扶持农村专合组织的方法措施还不够灵活，鼓励农村专合组织的政策环境还不够优越。

（3）龙头企业带动面小，抵御市场风险的能力较弱 截至2008年年底，全市一般乡镇共有139个农业产业化龙头企业，但普遍规模偏小，带动能力较差，抵御市场风险的能力较弱。多数农业企业还处在手工作坊的状态，设备陈旧、技术落后，导致加工增值能力低、产品科技含量低、市场占有率低的“三低”现象。企业与农户之间的联系不够紧密，基本上属于以产品买卖关系为基础的低层次产销合作。利益均沾、风险共担的紧密关系尚未形成，“订单农业”、“公司+基地+农户”等先进经营模式有待推广，企业与农户互利互惠、相互依存的利益联结机制有待确立。

（4）农产品加工率低，产业链短缺

农产品加工作为现代农业体系中的关键环节，目前整体发展水平不高，发达国家农产品加工率达到了80%以上，成都市只有50%左右,而一般乡镇农产品加工率还不到30%。农产品加工率低，产业链短缺，严重阻碍着一般乡镇的农业产业化发展。

5.农业技术服务滞后 农技推广和农技服务不足，长期以来形成的农业科技推广服务体系呈倒“金字塔”型，越到基层越弱。基层农技人员科技服务积极性不高，在一定程度上也制约了农业生产效益的提高。由于农技推广和农技服务不到位，相当一部分农民不懂先进的水果、大棚蔬菜等的种植、养护技术，不懂如何科学地进行家禽、家畜饲养和防疫。

二、一般乡镇的发展潜力

虽然一般乡镇存在以上一些问题，成为制约发展的短板，但我们也不可忽视一般乡镇具有的自身发展潜力，主要有：①劳动力资源丰富，外出务工人员普遍较多。目前，成都市一般乡镇共209.93万劳动力中已有103.66万成为二、三产业工人，外出务工收入占年收入的60%～70%。②全市一般乡镇区位优势虽然有所差别，但仍有大部分坝区土地，土壤肥沃，土质优良，有利于从事种养业。另外，一般乡镇良好的自然、生态资源，有利于从事休闲农业。③土地流转单位面积租金相对较低，土地集中规模经营潜力大，有利于规模化、产业化生产。截至2008年12月底，农用地流转面积143.17万亩，占一般乡镇农用地面积的24.51%，土地进一步向适度规模经营集中。④农村产权制度改革基本完成，为一般乡镇未来发展形成有力保障，并提供有效支持。⑤多数一般乡镇虽然产业发展相对薄弱，但仍有一定产业基础和产业特色。⑥龙头企业、专合组织发展迅速。截至2008年12月底，全市一般乡镇共有规模以上龙头企业139个，并成立了各类农民专业合作组织1204个。

三、一般乡镇的发展思路

1.抓好乡镇和村一级发展规划，为特色产业发展和基础设施建设创造条件

（1）合理布局，制定并完善产业规划 一般乡镇要充分利用现有独特的区位、自然、人文等资源优势，科学制定产业发展规划。产业发展规划应立足第一产业（农业），以发展农产品加工业（尤其是农产品初加工）、完善营销网络和发展乡村旅游为重点，打造特色农业、都市农业乡镇和特色农庄。打破行政区域界限，力争做到同一适宜区域内的乡镇确定的主导产业基本一致，并且加大结构调整力度，加快建设跨区域集中连片、具有相当规模的优势农产品产业带。在种植业方面，集中打造优质粮油、蔬菜、水果、食用菌、茶叶、中药材、林竹等优势产业基地或产业带。在养殖业方面，重点发展生猪、水产和家禽养殖，结合土地整理和新农村建设规划，选择宜养区域，集中建设畜禽和水产品标准化规模养殖场（小区），逐步实现分散养殖向集中养殖转变。

在统筹规划产业的同时，各一般乡镇应根据各村的实际，突破过去的“小而全”思想束缚，有重点地发展1～2种优势特色产业，坚持走“一村一品”、“数村一品”的发展路子，这样有利于经营的集中、管理的集中、技术的集中，容易做大规模，凸现经济效益，推动特色农业的产业化发展。

（2）科学规划基础设施建设，创造良好的产业投资环境 基础设施建设是农业工作的重点，是一项打基础、管长远的“民心工程”，要加大投入力度，加快建设步伐，努力提高农业综合生产能力，尽快改变一般乡镇农业基础设施长期薄弱的局面。一是科学编制农业基础设施建设规划。根据一般乡镇的实际情况，统筹兼顾、因地制宜、突出重点、科学合理地制定出符合当地实际的农村基础设施建设近期、远期规划及改善农村基础设施建设的长效措施。二是解决好资金投入问题。在投资方式上，要创新机制，充分发挥政策引导和市场机制“两只手”的作用，以优惠的政策吸引个人、企业等各类经济主体投资农业基础设施建设。要多争取上级财政资金投入基础设施建设项目，充分利用农业综合开发、标准粮田建设、人畜饮水、以工代赈、以奖代补等项目资金，多渠道解决农业基础设施建设资金缺口。三是重点抓好农村水利、道路基础设施建设。搞好河流治理和对水库塘堰加固整治，合理规划干、斗、毛等排灌渠系和蓄水、提灌等水利设施，提高水资源的综合利用率。围绕推进产业发展和促进农民集中居住，合理规划农村路网，提高农村道路特别是村道的硬化率和密度。提高现有村道建设的补偿标准，采取以工代赈等形式，调动广大农民建设农村道路的积极性。以修路为重点，加快农产品“绿色通道”建设。路通产业顺，以农村交通带动农业产业发展，突出乡村公路联网升级，加快乡村公路建设，为产业发展奠定坚实的基础，使“产业围着公路转，公路围着产业建”。

2.以搞活农村三产为重点，驱动镇域经济发展

（1）搞好商贸流通 加大乡镇政府所在地集镇的中心商贸区建设，突出特色，完善功能要素，着力提高商贸流通现代化水平，增强对周边地区的聚集辐射功能。同时要针对本地的产业需求，发展配套产业服务区，促进农村人口向城镇转移。

（2）开发农业旅游 以农耕文化、乡土人情、自然人文景观为特色，坚持走“以农为本，兴旅强农”的发展路子。以“生态旅游”和“农家乐“为主题，用旅游带动休闲农庄、高效生态农业园区等农业旅游产业；充分利用鱼塘、树林、菜地等农家资源，增设耕地种菜、现场采摘、自选自做等服务项目，让游客吃农家饭、享农家乐，打造休闲观光旅游新亮点，走出一条以农业休闲旅游促发展的新路子。

（3）发展劳务经济 乡镇政府要通过劳动力流动平台，联系用工信息，有针对性地抓好劳动力转业转产素质培训，建立劳动力维权机构，维护农民工的合法权益，规范劳务用工市场，实现农村富余劳动力向二三产业有序转移，从而促进镇域经济的快速发展。

3.把培育特色产业经济作为一般乡镇经济发展的主攻方向 特色是品牌，是市场，是竞争力。一般乡镇要结合本地资源状况、交通区位、产业结构等综合因素，走区域化布局、专业化生产道路，打造自己的特色产业，扩张自己的优势，建立自己经济发展的“坐标系”，大力培植“人无我有、人有我优、人优我特”的市场“亮点”，开辟适合自己发展的新路子。在培育特色产业经济中，要采取措施，做好以下三方面的工作：

（1）技术支撑 发展特色产业经济必须以科学技术为支撑。一是加强与科研院所的联系和合作，积极转化、推广农业科技成果。如彭州市与成都市农林科学院开展“院县（市）合作”，由成都市农林科学院为彭州市小麦、马铃薯高产创建活动提供科技支撑，小麦主要推广机械化或半机械化精量播种、深沟高厢稻草覆盖栽培、药剂拌种包衣、小窝疏株密植和测土配方施肥技术，马铃薯主要采用地膜全覆盖、独轮大厢、整小薯催芽播种栽培等高产技术。2009年彭州市小麦、马铃薯单产创成都市历史最高纪录，小麦亩产507kg、马铃薯（鲜薯）亩产2927kg。二是利用利益机制，引导科技人员与乡镇、村和农民共同创业，分享特色产业成果。三是强化知识培训。可以采取“请进来”和“走出去”的方法，开设多种形式的培训班，加强人才引进、技术培训和管理培训，培养一批农业经理，使他们真正成为现代农业的市场主体。

（2）资金筹措 推进特色产业经济发展，落实资金是关键。一是加大财政资金的支持力度，发挥好导向作用；二是成立合作社、发放信用贷款、降低个人担保“门槛”等形式解决乡镇、村发展特色产业经济的资金短缺问题；三是利用本地的土地、厂房等资源吸引投资。

（3）市场对接 特色产业经济必须与市场形成有效对接，适应市场变化，迎合市场需求。一是兴建具有一定规模的农副产品集贸市场，吸引各地客商，促进特色农产品的流通和生产；二是积极扶持发展以农产品加工为主的新型乡镇企业，做好农产品的包装、分级、打蜡等粗加工。

4.坚持城乡统筹，加快推进土地适度集中规模经营 一般乡镇要坚持以市场化为手段，充分发挥农民的主体作用，积极转变农业生产方式，推进土地适度集中规模经营。

（1）加大招商引资和项目建设力度

引进大企业、大业主，依托特色优势产业，加快特色基地、特色园区建设。引导社会资金和社会资本进入农业和农村，大力发展农业龙头企业，推进土地向适度集中规模经营和农业产业化经营集中，带动传统农业从组织形式、发展模式、运行机制和利益联结方式上突破，从而实现农业生产方式的根本转变。

（2）加快培育种养致富能手 努力培养造就一批善经营、会管理、懂技术、有奉献精神、能带领群众致富的农村种养致富能手，通过逐渐发展壮大家庭农场、家庭农庄，实现土地适度集中规模经营。

（3）加强农户间的户户联合 大力提倡“能人带动、户户联动”的方式，加大家庭适度规模经营的推进力度。在坚持家庭联产承包经营的基础上，把农民群众联合起来，可以户为单位，也可跨村镇联合；既可以土地、房屋、设备联合，还可以资金、信息、技术联合，实现有效的统一经营管理，推进农户适度集中规模经营，不断提高土地产出率。同时，尽量争取家庭经营都实现规模以上的土地流转。

5.大力发展农村专业合作经济组织，提高农民组织化程度 综观当今世界，凡是现代农业发达的国家，都离不开具有现代农业经营组织特征的农村专合组织。欧美等发达国家80%以上的农户都加入了农村专合组织，有的农户还同时加入两个以上的农村专合组织。通过专合组织，有效保护了农民利益，推动农业生产走上了专业化、商品化和现代化道路。借鉴发达国家的成功经验，成都市一般乡镇应大力发展农村专业合作经济组织，提高农民组织化程度。

（1）制定更加优惠的政策，加大扶持力度，大力培育农村专业合作经济组织 树立扶持农村专业合作社就是扶持农业和农民的观念，加大对农村专业合作经济组织的指导服务和资金支持。设立财政专项扶持资金，对农村合作经济组织负责人、经纪人和种养大户进行免费的技能、管理培训，组织他们到发达地区进行免费的参观学习考察，借鉴先进的管理经验、营销理念和发展思路。

（2）重视发挥舆论的宣传和引导作用，营造有利于农村专业合作社发展的良好环境 围绕本地主导优势产业和区域特色产业(如生猪、茶叶、猕猴桃、伏季水果等特色产业)，引导农民组建相应的专业合作经济组织，广泛宣传农村专业合作社的功能与作用，宣传农村专业合作社发展的好经验、好典型，让农户理解和了解合作经济组织是一个真正为农民服务的一种组织，积极鼓励农户加入合作经济组织。

（3）完善利益联结机制，加快合作经济组织的发展 按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主、利益共享、风险共当的原则，培育和壮大农村合作经济组织，通过“农户＋基地＋合作经济组织＋市场”等形式，推动农业生产经营的市场化、集约化和规模化，解决家庭联产承包责任制形式下的生产经营规模小、产加销脱节、组织化程度低等局限性，使农村专业合作经济组织真正成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。

6.加大对一般乡镇的帮扶力度

（1）镇镇帮扶 本县域内发展较好的优先发展重点镇可以与一般乡镇采取结对帮扶的形式，在资金、人才、信息共享、基础设施建设等方面加大对一般乡镇的帮扶力度。积极帮助和扶持一般乡镇探索农业产业化经营的新路子、壮大龙头企业、培育专合组织、提高劳动者素质等，推动县域经济发展。

（2）企业帮扶 联系规模大、知名度高、带动能力强的龙头企业与一般乡镇开展技术、信息、劳务、市场开发等合作，利用龙头企业对外连接大市场，对内辐射周围农户来带动千家万户的优势，帮助和扶持一般乡镇建立专业化、区域化、规模化的特色优势农产品基地，推进一般乡镇产业化发展。

（3）政策帮扶 重视发挥政策的引导和支持作用，不断完善产业、财政、金融、税收等方面的扶持政策，给予一般乡镇更多的倾斜。继续加大各级财政对农业的投入，按照公共财政向“三农”倾斜的原则，连续几年安排一部分财政资金，加大对一般乡镇现代农业生产基础设施、优势农产品规模化基地、农业服务体系等投入。坚持落实好农业支持补贴政策，为一般乡镇发展提供强劲动力。