农村税费改革下义务教育经费保障机制的研究*

梅焕钧，聂立申

(1.泰山学院学报编辑部，山东泰安;2.泰山学院历史系，山东泰安 271021）

农村税费改革下义务教育经费保障机制的研究*

梅焕钧1，聂立申2

(1.泰山学院学报编辑部，山东泰安;2.泰山学院历史系，山东泰安 271021）

农村税费改革对保障九年制义务教育有着重要影响。为应对农村税费改革压力，保障义务教育经费的到位及良好运转，加大立法力度、明确职责与权限、增加筹资方式、规范教育经费使用、抓好乡镇政府机构体制改革尤其是推进财政管理体制改革，是今后农村义务教育经费保障机制建立的重中之重。

农村税费改革;义务教育;经费保障;措施

中共中央《关于农村基础教育的管理体制改革若干问题的意见》决定指出，“我国基础教育的大头在农村，……基础教育是地方事业，担负着为地方培养和输送劳动后备力量的重要任务。基础教育办的好坏，直接关系到地方经济和社会的发展和进步。”2000年，党中央、国务院为进一步普及义务教育，解决农村广大农民负担过重问题，毅然在安徽、江苏等地方试点了关于农村税费改革的方案，并取得了很好的实效，2002年后把其推广应用到二十个省。如何搞好农村税费改革及大力加强农村义务教育就成为时代发展的热点。农村税费改革是我国继土地改革、联产承包责任制后新中国农村建设的第三次重大改革，是深化农村改革、规范农村税费制度、发展农村经济、减轻农民负担、增加农民收入、保障农村义务教育、建设小康和谐社会的重大举措。

一、农村税费改革对九年制义务教育的影响

众所周知，要全面建设小康社会，重点在农村，而难点也在农村。所以如何解决好“三农”问题，便成了党中央、国务院急需解决的一个根本问题。而“农村教育在全面建设小康社会中又具有基础性、先导性、全局性的重要作用”。［1］(P157)1985 年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，“实行基础教育应由地方负责，实行分级管理的原则”，“乡镇财政收入应主要用于教育”，尽力“把发展基础教育的责任交给地方，要有步骤地实行九年制义务教育”，此后1986年《关于实施义务教育法若干问题的意见》又规定，“农村中小学校舍建设投资，以乡、村自筹为主，地方政府对经济有困难的地方，应酌情予以补助”。《中华人民共和国义务教育法》第12条也规定:“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措、予以保证。”从上述法规可以看出，地方财政收入是公共教育经费支出的重要物质基础。换句话说，九年制义务教育的资金是由地方财政投资的。所以教育支出在许多地方，占乡镇财政支出的75%也就不足为怪了。地方财政收入又大多来源于农民，所以农民实际上便成了九年义务教育的主要投资者(对中国农村来说，他们要承担义务教育投资的80%)。农民收入的高低直接成为九年制义务教育的关键所在。但在目前农民人均收入只有3000多元的情况下，义务教育又怎能快速发展呢?所以，现今对于许多农民和农家子女来说，义务教育正日益成为他们难以享受的“奢侈品”，而这也正是今日许多农村少年儿童被迫失学的重要原因。据不完全统计，由于经济方面的原因，已经入学的学龄儿童中途退学的现象，在广大农村地区甚为普遍。在20世纪80年代后期，全国小学生的失学人数始终维持在400万人左右，到了20世纪90年代末，人数不但未减反而递增，仅1999年就有112万人，2000年也已达200万人。在1986—2000年的15年中，中国失学人数累计高达3792万人。辍学率在1995年之前的6年间达5%，1996年后虽未达到5%，但也维持在3—4%的比率上，这都远高于世界发达国家和发展中国家失学率的水平。另据统计，1985年全国小学四年级学生为2480.5万人，到1991年初中毕业生(含职业初中)仅为1085.51万人，九年义务教育按时毕业率为43.76%;1993年全国小学四年级在校生为2105.81万人，到1999年初中毕业生(含职业初中)为1613.94万人，九年义务教育按时毕业率为76.64% 。［2］(P405)而笔者根据近十年来山东泰安地区有关统计数字来看，其失学人数也是居高不下，仅1999－2003年就达2000人左右。

近来，有学者指出，若农民人均纯收入增加1%的话，农村劳动力和学生受教育水平平均可以提高0.01年－0.5年。可见农民收入水平的高低，直接影响农村受教育的程度，尤其是在低收入地区这种作用关系将会更加明显。但在近期，尤其是在农民收入渠道狭窄、增长乏力的状况下，如何把农民承担的不合理的负担减下来，精简机构、裁减人员，节省开支，便成了当前中央和地方必须加以解决的现实问题，而税费改革便是适应这种需求诞生的一种行之有效的做法。所以从这个意义上说，农村税费改革意义重大。

这项改革的主要内容可概括为四个取消、两个调整、一项改革，即取消乡统筹、取消农村教育集资等专门面向群众农民征收的行政事业性收费和政府基金、集资;取消屠宰费、取消统一规定的劳动积累工和义务工;调整农业税政策;调整农业特产税政策;改革农村提留征收、使用办法等。

此项改革逐步实行后，使农村义务教育经费格局发生了重大变化。首先是农村义务教育经费由地方乡一级负担转向县一级财政负担，这在一定程度上保障了教育经费的投入。如从教育经费投入看，教育经费投入近年来总量不断上升，从1997年784.95亿元到2003年1365.3亿元，全国农村义务教育经费6年间增长73.9%［3］;其次是全体教师的利益得到了保障、进一步刺激和提高了教师的积极性;再次国家和省级政府加大了转移支付的力度，使义务教育经费的保障更加有力。但我们也清醒地看到此项改革后对义务教育的不利影响，如义务教育经费缺口继续加大。由于税改后原来由农民承担的乡投入这一块资金无法收取，加之乡镇政府在实行取消和减免各项农业税后、财政失去主要收入来源、资金匮乏，因此根本不能保证义务教育经费的正常投入。正如学者指出，“税费改革后我国农村义务教育投入的基本格局发生了变化，集中表现在农村义务教育经费的短缺问题上”［4］(P405);再如教育转移支付资金的管理不够规范，事权与财权的相互脱节等等。税改后农村义务教育资金主要靠财政拨款，但此项拨款基本上是由财政部门管理，教育部门难以了解掌握，同时由于一般性转移支付没有明确规定用于教育的比例，致使在具体使用上存在不明晰和不确定性。

此外，从教育经费支出结构看，税改后人员支出占绝大部分，相反公用经费支出逐步萎缩、基建支出不断下降。另从纵向来看，学校历史欠债负担重，经费运转困难;从横向看、全国各地区由于经济发展的不均衡性，导致各地教育经费的不均衡性。

二、农村义务教育经费保障机制的发展概况

自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》建议“实行九年制义务教育”以来，为保障义务教育经费，1984年、1986年国家先后开征了专门用于中小学的农村教育附加费和城镇教育附加费，后又于1989年国家决定在乡一级建立财政，具体保障了农村义务教育经费，并在当时出现了“人民教育人民办、办好教育为人民”的全民兴教的局面。

1993年，国家为实现2000年“两基”(基本普及九年制义务教育、基本扫除青壮年文盲)目标，中央、省级财政加大了对农村义务教育经费财政转移支付和专项支持的力度。如为扶持贫困地区，国家自1995年实施了“国家贫困地区义务教育工程”和200亿元的专项资金投入。1994年，为进一步保障经费的投入，国务院又颁发《纲要》实施意见，具体提出县级政府在组织义务教育实施方面如统筹管理教育经费负有主要责任，义务教育经费由县乡共管的措施。

2001年国家启动了农村税费改革。但由于农村税费改革现今是摸着石头过河，处于实践阶段。必然会产生一些新的矛盾和问题，如税收征收管理问题、新的税赋不均问题、乡村新的财力缺口和债务问题等等。［3］(P18)尤其是当前农村税费改革后所造成的义务教育经费缺口继续加大、教育转移支付资金管理不够规范、农村教育现代化进展缓慢、教师编制严重不足等问题日益突出，如何解决上述问题、保障教育经费又成为当前亟待解决的现实问题。所以2005年国家颁发《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，要求逐步将农村义务教育纳入财政保障范围，但如何全面纳入及保障农村义务教育经费投入，仍是不确切。当前解决农村义务教育经费的保障，仍是今后国家须着重做好的时代问题。

三、解决农村义务教育经费保障问题的基本对策

九年制义务教育，是当前农村教育的主体。为保证我国九年制义务教育的顺利发展及解决好经费保障机制，笔者认为，今后一段时期，应着重解决好以下几个问题。

(一)加大立法、以法律形式确定经费保障的机制，并在税费改革的过程中，积极建立高效的义务教育经费保障机制。

2006年，全国人大通过了《义务教育法(修订案)》，并首次以法律形式明确规定了国家建立义务教育经费保障机制，从而在相当大的程度上保证了我国义务教育制度的顺利实施。该法曾明确规定，“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”，“国家将义务教育全面纳入财政保障范围”、“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例负担”。2007年11月，财政部、教育部又印发了《调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策的通知》(下简称2007通知)，可谓进一步保障了农村义务教育的顺利进行。对于上述立法举措，正如学者指出，“2006年义务教育法(修订)在我国义务教育普及史上具有里程碑意义，农村义务教育经费保障新机制在法律层面得以确认并迅速付诸实施”，其“标志着我国义务教育法制化进入了一个新的阶段，在健全义务教育经费保障新机制、缩小城乡差距和区域差距等方面迈出了重大步伐”。［6］(P4)但是我们应清醒地看到国家尽管相继确立了几部保障义务教育经费机制的法律，但还远未达到理想效果。如税费改革后，义务教育的经费缺口继续加大、教师经济地位依然不高、农村义务教育管理体制的落实还不够理想等等，充分说明当前我们还需要加大立法力度。就笔者看来今后一段历史时期，首先以法律形式明确中央、省、市、县四级财政分担的比例以及各自资金投入的方向与重点;再次，把新农业税中投入乡镇、村办学一部分的经费名额及比例大小应以法律形式确定，以保障改革后农村义务教育经费的力度不减、份额不少。同时还应以立法形式明确凡是不依法行事、拖欠教育经费、平调、挤占、挪用经费者，严厉惩处。只有这样，才能有效保障农村义务教育经费。

从现实情况看，在这次改革中实行的“一费制”，虽取消了农村教育附加费和教育集资，但仅靠转移支付资金和学校收取的杂费来保证危房改造和学校运转，显然困难重重。而在当前农村私人教育投资和企业投资极度不足的情况下，政府就应积极拓宽教育融资的渠道，尽量利用现今发行彩票、义务教育券的形式设立、筹措教育贫困发展基金，在发达地区建立捐助中心等等。为配合这些措施，国家也应尽快再次修订《教育法》、《义务教育法》等相关法律，制定有关教育投入的新法律和法规，明确义务教育经费投入机制、来源渠道。力争做到“三个确保”，即确保按时足额、统一发放教职工工资，确保农村义务教育学校公有经费，确保农村中小学危房改造经费。

(二)明确职责与权限，进一步完善农村义务教育管理体制。

在2002年国务院办公厅召开的完善农村义务教育管理体制电视电话会议上，前中共中央政治局常委、国务院副总理李岚清发表谈话指出，完善农村义务教育管理体制，促进农村义务教育发展，是实践“三个代表”思想的重要内容，是实施科教兴国战略，保证农村义务教育健康发展的治本之策;是减轻农民负担，推动农村改革、经济发展和社会稳定的重大举措;也是转变政府职能，完善社会主义市场经济体制的必然要求。而现今正是有些地方领导重视不够，存在畏难情绪，致使九年制义务教育的工作进展缓慢、发展不大，这严重影响了我国基础教育的改革进程和质量。正如外国评论所说，“在小学这个层次，毛以后的政府虽未直接加以说明，但允许农村地区接受失学者。教育部门的负责人私下对外国人承认——虽然这不是为在国内公布——农民的孩子最需要的是怎样耕种从他们父辈那里得到的土地。这种‘宽厚的忽略’态度取代了70年代初开始的积极发展农村初级小学的政策。”［7］因此各级地方政府应以对党和人民高度负责的精神，抓紧调整税改后事权与财权相脱节的矛盾，明确职责与权限，进一步完善义务教育管理体制，亦不辜负全国人民的重托。

(三)增加义务教育的筹资方式，加大监管力度，建立公示制度、举报制度和责任追究制度。

我国义务教育是一项庞大的公共服务事业，而在当前国家义务教育经费投入不足的情况下，扩大办学体制是必要而且是可行的。正如有学者所言，“解决目前我国教育经费困境的根本出路，在于建立健全一种以国家投资为主体与社会集资、学校自筹多元化投资相结合的具有中国特色的教育经费投资与管理的新机制”。［8］(P407)

对于国家和地方及社会集资投入资金后，为防止地方各级政府职责划分不清，责任落实不到位，使农村义务教育经费不能及时到位和有效使用，甚至挤占、挪用农村中小学教育经费、拖欠农村中小学教职工工资和不及时修缮危房造成重大安全事故的现象，国家、民间就应联合加强监管，并鼓励举报以及严究造成直接经济损失的有关部门、人员的责任，这应是推动义务教育发展的一项重大保证。

(四)进一步加大中央财政投入、规范教育经费的使用。

众所周知，“现代教育制度的核心是义务教育，是国家出钱供给的免费教育”。［9］作为国家的九年制义务教育是每个社会成员均须接受的基本教育，作为典型的公共产品，因此必须由国家承担，由政府提供。但目前国家财政对教育的投资比起其他国家来讲，低的太多，在世界诸国中仍属相对较低的国家之一。2000年全国预算内教育经费占财政支出的比例仅为13.8%，比上一年的14.5%还减少了0.7个百分点。国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例为2.87%，和世界上其他国家相比，我国教育经费支出占GDP的比例，明显低于中等收入国家4.48%和高收入国家5.66%的平均值。所以作为一个农业大国，尤其是义务教育阶段农村在校生就占全国在校生的决大多数的状况下，他们应仍是我们这个人口大国、教育大国亟须特别关注和关心的最大学生群体。应知农村教育才是中国教育现代化的重中之重、难中之难。农村教育问题解决的如何，将会直接关系到中国教育现代化的成败。所以加大中央财政投入势在必行。“采取切实有效的措施和非常手段，增加各级政府对教育的投入。……并在分配上向义务教育尤其是农村义务教育倾斜，才能为全面建设小康社会夯实教育这个基础。”［10］(P161)

总之，在我国积极推行农村税费改革的大好形势下，如何从中国国情出发、贯彻科学发展观，因情、因地、因势，实现九年制义务教育的跨越式发展，是中央、地方和广大教育工作者必须深刻反思的重大课题。

［1］［10］高萍，钱量.武汉新农村建设中的公共品供给问题研究［J］.学习与实践2008，(4).

［2］［4］［8］周婷，王冬梅.税费改革与我国农村义务教育［J］.农业考古，2007，(6).

［3］国家统计局.中国统计年鉴(2005年)［M］.北京:中国统计出版社，2005.

［5］罗莉.农村税费改革下的义务教育［J］.党政干部论坛，2003，(8).

［6］［11］张力，李孔珍.农村义务教育经费保障机制政策研究［J］.教育发展研究，2008，(9).

［7］费正清.剑桥中华人民共和国国史 1966—1980［M］.海口:海南人民出版社，1992.

［9］田锐，韩国文.我国贫困地区教育机会不均等的原因及对策分析［J］.泰山学院学报，2003，(5).

The Research on the Financial Protection Mechanism of Rural Compulsory Education Outlays in the Reform of Rural Taxes＆Fees

MEI Huan－jun，SHE Li－shen

(1.Editorial Dept.，Journal of Taishan University，Taishan Shandong;271021，China;
2.Dept.of History，Taishan University，Taishan Shandong 271021，China)

The rural tax and fees reform has great impact on protection nine－year compulsory education.In order to deal with the pressure of the reform，guarantee the compulsory education outlays and their operation，we should strengthen legislative efforts，make clear obligations and rights，broaden fundraising channels，make effective use of education outlays，do a good job in township government reform to promote the financial management reform，which are the top priorities in establishing financial protection mechanism of rural compulsory education outlays in the reform of rural taxes ＆ fees.

the reform of rural taxes＆fees;compulsory education;financial protection;measures

G 522.3

A

1673－2103(2010)06－0098－04

2010－09－08

梅焕钧(1966－)，男，山东莱芜人，泰山学院学报编辑部副编审。研究方向:新农村建设理论。