成都城乡一体化发展面临的困难及启示

□文/邢 淳

随着生产力的不断发展，城市和乡村以一个整体出现，城乡之间货物、服务、人员和资本等要素自由流动，使城乡差别逐步缩小，从而实现城乡发展的一体化。成都自2003年以来率先在全国推行城乡统筹，城乡一体化建设有了巨大进步。无论是城乡居民的收入与生活水平，还是城乡经济与社会的发展均取得了显著成效。但是，成都市在城乡一体化发展过程中还面临一些问题，如体制和政策的制约、资金的短缺、农村剩余劳动力的转移、环境保护问题等。这些问题如果长期得不到解决，就会制约城乡一体化的进一步发展。

一、二元结构的长期制约

由于各种历史和经济原因，我国社会形成的城乡二元经济以及与城乡二元经济相对应的相关法律和政策，已成为制约城乡一体化的瓶颈。主要包括土地政策和制度、户籍管理制度和法律体系、农村金融体制、行政管理体制，等等。比如，农村土地承包权和集体建设用地使用权流转面临法律和政策上的束缚，制约土地规模化、集约化经营和农地效益提高。又如，由于城乡二元户籍分割，进城务工农民总体上仍无法融入当地社会，享受不到同城同待遇，全国范围内的社保动态管理体系无法建立。在这种大的因素背景下，成都城乡一体化同样受到了这些因素的约束，极大地制约了城乡一体化进程的加快。

从最明显的城乡居民收入差距上看，成都市在近几年的城乡一体化实践中已经得到了很大的改善。从成都市统计年鉴中得到的数据可知，2007年成都市城镇居民人均可支配收入14，849元，增速为16.1%，农民人均纯收入为5，642元，增速为15.0%；2008年成都市农民人均纯收入达6，481.46元，增幅14.9%，增长速度超过城镇居民人均可支配收入增长速度（14.1%），城乡居民人均收入比由上年的2.63∶1缩小为2.61∶1，呈现出城乡居民收入差距缩小的态势，但是城乡差距仍然非常明显。

再从城乡之间的医疗卫生差异状况来看。以2002年为例，全成都市的卫生资源中城市约占80%，而农村仅占20%。财政对农村卫生的投入仅占卫生总投入的26.04%；农村居民人均卫生事业费仅为城市居民的1/150。

所以，长期形成的二元结构对城乡一体化的推进有很大的影响，因此制度的创新将成为成都城乡一体化的重要任务。

二、资金的短缺问题

我国之所以近年来才开始大力推行工业反哺农业、城乡一体化的发展，是因为以前经济发展水平低，发展阶段要求我们优先发展工业，只有工业强大，才有资金去推动城乡发展，可见资金是城乡一体化建设的关键因素。

虽然成都在城乡一体化过程中已经总结了一些筹集资金的可行经验，但从总体上来说，在市场经济尤其是资本市场还不是非常完善的情况下，资金的短缺无疑是一个非常棘手的问题。

三、农村劳动力的转移和就业问题

随着城乡一体化的推进，城市得到迅速发展，城市化率有了明显的提高，《成都市城市化发展第十一个五年规划》更是明确提出了成都城市化发展目标：到2010年，按城市常住人口计算，城市化率将达到65%以上，平均每年将向城镇转移农民28万人以上。由此可见，成都市的城市化发展是非常迅速的。

这时大量的农村剩余劳动力就会源源不断地向城市转移。一方面城市的就业压力本身就很大；另一方面农村劳动力的文化素质较低，很难符合现代化企业的要求。相较东部地区而言，西部地区普遍工业化水平和城市化水平低，资源配置效率也有待改善，资本存量不足（尤其是农村人力资本），资本增量稀缺，技术进步的传导机制落后。在这种背景下，农村剩余劳动力转移和就业问题对城乡一体化的建设而言是一个很大的压力。

四、环境保护问题

工业化对城乡一体化进程会产生很大的影响，因此成都城乡一体化也是伴随着工业化的提高迅速发展的。在此过程中，以牺牲环境来换取短暂的经济高速发展的思想普遍存在。因此，在发展的过程中，环境保护的压力较大。

1、成都城乡一体化进程中的启示。作为人口过千万的大城市，成都人多地少，农民占2/3，人均耕地不足一亩，城乡二元结构矛盾十分突出。在试点的基础上，从2003年开始，在工业化和城市化快速发展的进程中，成都实施了“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化”的工作部署，以致力于破解二元结构和三农难题。

2、进行创新制度，促进要素流动。有效率的经济发展模式要求生产要素的自由流动，而城乡一体化的目的所在，就是要让一切生产要素，包括资本、技术、信息，尤其是劳动力在发展的过程中流动起来，在这个过程中实现不同市场主体、不同要素所有者在竞争起点上的公平。而要使这一目的得以实现，就必须打破计划经济时期形成的城乡二元障碍，通过创新制度设计来促进生产要素流动，让市场配置资源的基础性作用得以充分发挥。

成都市重点围绕建立城乡统一、开放的劳动力市场，先后就失地无业农民安置、失地无业农民再就业、农村劳动力培训和就业工作，以及与农村剩余劳动力转移流动密切相关的征地农转非人员社保、城乡居民最低生活保障、一元化户籍管理等城乡一体化工作要点出台了系列配套政策。

3、进行土地流转体制改革创新。土地是农业的基础，它承载着农业生产和农民保障两个方面的职能。随着我国30年的改革开放，产业布局以及发展导向发生了巨大变化，同工业和第三产业相比，农业的产值和附加值相对较低，这也造成了农业和农民的脆弱性和单户农民很难在市场竞争中规避和抵御风险。

成都市城乡一体化建设的核心是“三农”问题，成都市2008年初出台的“一号文件”，率先在全国开展农村产权制度改革试点。这份名为《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》的文件，将改革的重点锁定在开展农村集体土地和房屋产权登记、创新耕地保护机制、推动农村建设用地使用权流转和开展农村房屋产权使用权流转等方面试点。为了解决农业和农民的弱势境遇，成都市深化农村产权制度改革，建立健全产权出让、转让、出租、抵押、担保以及继承、赠与等制度和机制，试验农村集体资产股权化、承包经营权长期固定不变等。并且成都市还着力推进土地管理制度创新，建立集体土地换集体经济，土地承包权换社保，宅基地换住房的制度。

这种在城乡统筹过程中推进的土地制度恰恰成为土地发展的第三个阶段：从分散到集中。有条件的村庄在农民集中居住地和耕种地集中的基础上，成立农村土地股份合作社，通过政府扶持引导和自发融资等渠道，积极发展农业产业化经营，以工业发展促进农业发展，用公司经营和大户经营的模式来参与市场竞争，抵挡市场风险，同时也增加了农户收入，部分或全部地解决了当地农民的就业问题。

4、政府对农业产业化的积极推进。农业产业化是推进城乡一体化的基本支撑，它主要是一个对传统农业进行技术改造，推动农业科技进步的过程。基本思路是确定主导产业、实行区域布局、依靠龙头带动、发展规模经营，实行市场牵头、龙头带动基地、基地连接农户的产业组织形式。这种系统化的运作，没有政府的主导和参与，在现在农民整体素质不高、市场前瞻性和对市场把握不准确的条件下，很难自发地实现充分发挥农民在产业化过程中的作用。

政府推动规划，市场配置资源是成都市推进城乡一体化的一个鲜明特色。成都市以建立健全市场化资源配置的机制为关键，增强农村发展的动力和通过农业产业化，拉长第一产业在产前、产中和产后的作业链、价值链，通过特色农业的社会化大生产，以转变农业的生产力方式及其配置机制，注重因地制宜打造特色产业发展平台，形成强大产业支撑，调整和优化城乡产业布局，促进成都城乡一体化的发展。

5、改善公共产品服务，连接城乡发展。政府的职能之一就是为全社会提供公共产品，监管社会经济秩序。在以政府行为推进的“城乡一体化”过程中，政府的行为边界是以市场失灵的边界为止。成都市委、市政府采取政策资源组合配套、系列推出的方式，在城乡一体化进程中，针对“乡”这个矛盾的主要方面，卓有成效地用“看得见的手”来聚焦和供给公共产品。主要手段有：建立城乡统筹的社保制度、建立城乡统筹的卫生制度、建立城乡统筹的就业制度以及教育制度。

[1] 刘兴萍.成都市城乡一体化的实践研究.西南交通大学研究生学位论文.

[2] 范继斌，林德萍.试论产业在成都城乡一体化中的支撑作用.天府新论，2006.6.

[3] 吴正德.成都城乡一体化是城市发展中解决“三农”问题的正确抉择.决策咨询通讯，2008.2.